29 вересня 2025 року
м. Київ
справа № 420/5350/23
адміністративне провадження № К/990/39097/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Мацедонської В. Е.,
суддів: Білак М. В., Желєзного І.В.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом заступника керівника Суворовської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації до Акціонерного товариства "Одеська ТЕЦ", треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Фонд державного майна України, Департамент з питань цивільного захисту, оборонної роботи та взаємодії з правоохоронними органами Одеської обласної військової адміністрації про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Акціонерного товариства "Одеська ТЕЦ" на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 червня 2023 року (головуючий суддя Завальнюк І.В.), та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2023 року (головуючий суддя Шевчук О. А., судді: Бойко А. В., Федусик А.Г.)
І. Суть спору
Заступник керівника Суворовської окружної прокуратури міста Одеси (далі - позивач, Прокурор) звернувся до суду в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області (далі- ГУ ДСНС в Одеській області), Одеської обласної військової адміністрації з позовною заявою до Акціонерного товариства "Одеська ТЕЦ" (далі- АТ "Одеська ТЕЦ'') , треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Фонд державного майна України (далі- Фонд), Департамент з питань цивільного захисту, оборонної роботи та взаємодії з правоохоронними органами Одеської обласної військової адміністрації, в якій просив:
- визнати протиправною бездіяльність Акціонерного товариства "Одеська ТЕЦ" щодо утримання у неналежному технічному стані, непридатному для використання за цільовим призначенням, захисної споруди цивільного захисту № 56761, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Церковна, 29;
- зобов'язати Акціонерне товариство "Одеська ТЕЦ" привести у належний технічний стан, придатний для використання за цільовим призначенням, захисну споруду цивільного захисту № 56761, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Церковна, 29.
У позовній заяві Прокурор зазначив, що АТ "Одеська ТЕЦ" є балансоутримувачем захисної споруди цивільного захисту № 56761 по вул. Церковна, 29 в м. Одесі (клас сховища (група укриття) - 3; місткість - 140 осіб). В травні 2022 за участю представників АТ "Одеська ТЕЦ" було проведено оцінку стану готовності, експлуатації і використання вказаної захисної споруд, за результатами якої складено акт, відповідно до якого сховище оцінюється як "обмежено готове" до використання за призначенням. Фактично балансоутримувачем не виконуються покладені на нього законодавством обов'язки щодо утримання споруди цивільного захисту у готовності до використання за призначенням. Відповідно до листів ГУ ДСНС України в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації будь-які дієві заходи не було вжито.
За таких обставин на думку позивача, оскільки спеціально уповноваженим органом у сфері контролю за станом утримання та використання об'єктів цивільного захисту не вжито достатніх заходів щодо приведення захисної споруди у стан, придатний до використання за призначенням, позовна заява Прокурора є єдиним ефективним способом захисту порушених прав та інтересів держави.
ІІ. Установлені фактичні обставини справи, судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та мотиви їх ухвалення
Відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 16.01.2019 № 36-p. АТ "Одеська ТЕЦ" включено до Переліку об'єктів великої приватизації.
Наказом Фонду від 11 лютого 2019 року № 135 прийнято рішення про приватизацію державного пакета акцій АТ "Одеська ТЕЦ".
На виконання постанови Кабінету Міністрів України від 11.08.2021 № 857 "Деякі питання управління об'єктами державної власності" - 11.10.2022 пакети акцій, що належать державі у статутних капіталах товариств, в тому числі АТ "Одеська ТЕЦ", передано до статутного капіталу НАК «Нафтогаз України». Тобто Фонд державного майна України на даний момент не є уповноваженим органом управління АТ "Одеська ТЕЦ", відповідним органом управління на сьогодні являється НАК "Нафтогаз України".
На виконання доручення Кабінету Міністрів України від 04.08.2022 № 19995/1/1-22 до листа Міністерства розвитку громад та територій України від 01.08.2022 № 1/8.2/6690-22 щодо виконання завдань, визначених протоколом № 8 позачергового засідання Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій від 29.07.2022 Фонд звернувся з проханням до підпорядкованих суб'єктів господарювання (зокрема й до АТ "Одеська ТЕЦ", яка на момент звернення перебувала в управлінні Фонду) забезпечити виконання завдань, визначених пунктом 3 та пунктом 4 протоколу, та у визначені протоколом строки поінформувати Фонд про результати виконання завдань.
Відповідно до листа-відповіді АТ "Одеська ТЕЦ" від 29.08.2022 № 05/01-1088 повідомлено Фонд, що на балансі АТ "Одеська ТЕЦ" знаходяться захисні споруди, зокрема: 1) захисна споруда обліковий № 56761, інв. №52 О, класу А4 окремо збудована, підземне. Місткість 150 осіб, площа 185 м.кв., об'єм 397.7 м.куб.; 2) захисна споруда обліковий № 56762, інв. № 8024 Б, класу А3 заглиблене, під димовою трубою № 2, місткість - 140 осіб, площа 72 м.кв., об'єм 170 м.куб.
Також зазначено, що споруди цивільного захисту з урахуванням вимог сьогодення, забезпечують захист персоналу та населення, яке мешкає поруч, від дії звичайних озброєнь. Населення про місця розташування захисних споруд проінформовано. Забезпечено належне утримання захисних споруд у постійній готовності до використання. Сховища забезпечено обладнанням для розігрівання їжі, питною водою, засобами отримання інформації, зокрема безкоштовним доступом до мережі Інтернет. Відповідні акти оцінки стану готовності захисних споруд цивільного захисту від 23.05.2022 р., згідно з вимогами законодавства, надано в Суворовську районну адміністрацію.
23.05.2022 відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09 липня 2018 року № 579, комісією складено акт оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту: № 56761, що знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Церковна, 29.
За оцінкою комісії: технічний стан - обмежено працездатний; повітрозабірні оголовки, металеві віконці, вихлопні канали - не обслуговуються; - двері зачиняються із зусиллям, немає розвантажуючих підставок, гумові прокладки пошкоджені, втратили еластичність; противибухові пристрої не обслуговані; повітропроводи пошкоджені корозією, не пофарбовані; електроручні вентилятори перебувають в несправному стані, електродвигуни несправні; протипилові фільтри іржаві; фільтри-поглиначі вислужили встановлений термін; герметичні клапани відсутні; клапани надмірного тиску відсутні; прилади для виміру підпору повітря відсутні; відсутні покажчики руху води; водопровідні труби з ознаками корозії; лабораторні дослідження якості питної води у баках відсутні; Труби каналізації не пофарбовані, з ознаками корозії; резервуари для збирання фекальних вод відсутні, насоси відкачування відсутні, запірна арматура відсутня; система опалення відсутня; заземлення електрообладнання відсутнє; Автоматична система пожежогасіння та сигналізації відсутня, труби системи пожежогасіння відсутні; вимірювальний пристрій температури та відносної вологості у приміщенні відсутній; журнал експлуатації фільтровентеляційного обладнання відсутній; експлуатаційні схеми систем життєзабезпечення відсутні; захисна споруда підлягає капітальному ремонту.
За підсумковим висновком про стан захисної споруди № 56761 відповідно до Акту оцінки від 23.05.2022 сховище оцінюється як "обмежено готове" до використання за призначенням.
Натомість ГУ ДСНС у Одеській області листом від 28.02.2023 № 6001.3-1250/60.09/1 повідомило Прокурора про те, що заходи державного нагляду (контролю) щодо перевірки готовності протирадіаційного укриття до використання за призначенням не вживались, оскільки з 13 березня 2022 року припинено проведення планових та позапланових перевірок.
До того ж Одеська обласна військова адміністрація листом від 08.02.2023 № 910/2/01-46/1382/2-23 повідомила Прокурора, що вона не зверталась до суду з позовом до АТ "Одеська ТЕЦ" про усунення порушення у сфері утримання, використання та реконструкції захисних споруд цивільного захисту. З огляду на зазначене, Прокурор звернувся з цим позовом до суду.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 08 червня 2023 року, залишеним без змін постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2023 року, адміністративний позов задоволено.
Визнано протиправною бездіяльність Акціонерного товариства "Одеська ТЕЦ" щодо утримання у неналежному технічному стані, непридатному для використання за цільовим призначенням, захисної споруди цивільного захисту № 56761, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Церковна, 29.
Зобов'язано Акціонерне товариство "Одеська ТЕЦ" привести у належний технічний стан, придатний для використання за цільовим призначенням, захисну споруду цивільного захисту № 56761, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Церковна, 29.
Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідач допустив протиправну бездіяльність стосовно невжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до використання за призначенням захисної споруди цивільного захисту - сховища № 56761, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Церковна, 29 у зв'язку з чим зобов'язав відповідача вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до використання за призначенням захисної споруди цивільного захисту - сховища № 56761, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Церковна, 29.
Також суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що у межах вказаної справи, Прокурор належним чином обґрунтував наявність правових підстав для представництва інтересів держави в особі ГУ ДСНС в Одеській області. До того ж суди попередніх інстанцій зазначили, що органом що здійснює заходи контролю об'єктів цивільного захисту є ГУ ДСНС в Одеській області, а тому Прокурор правильно визначив цей орган як уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Що стосується Одеської обласної військової адміністрації суди вказали, що виходячи з правової позиції Верховного Суду (касаційного господарського суду), яка викладена у постанові від 25 лютого 2021 року у справі № 912/9/20, при визначенні органу, в інтересах якого подається позов, прокурор не повинен перелічувати усі без винятку органи, уповноважені державою на здійснення повноважень із захисту інтересів держави у відповідному спорі, а тому зазначення інших органів окрім ГУ ДСНС в Одеській області не впливає на вирішення справи по суті.
IІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
21 листопада 2023 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Акціонерного товариства "Одеська ТЕЦ" на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 червня 2023 року та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2023 року.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 27 грудня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Відповідно до Протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи від 25 вересня 2025 року (у зв'язку з відпусткою судді Мартинюк Н.М.) визначено склад суду: Мацедонська В.Е. (головуючий суддя), Білак М. В., Желєзний І.В.
ІV. Касаційне оскарження
У касаційній скарзі Акціонерне товариство "Одеська ТЕЦ" просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 червня 2023 року та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2023 року та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовної заяви відмовити повністю.
В обґрунтування скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій було неправильно застосовано норму пункту 12 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 за №138 (далі - Порядок №138), пункти 1, 2 постанови Кабінету Міністрів України № 303 від 13.03.2022 "Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану", підпункт 9 пункту 2 Розділу VI Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 за №579, а також не застосовано норми частин 6, 7 статті 7, 12 Закону України "Про основні засади нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Водночас відповідач вказує про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування вказаних норм прав.
Окрім того, касатор наполягає на тому, що ні ГУ ДСНС в Одеській області, ні позивач, перед поданням позовної заяви, не перевірили відповідність даних, зазначених у Акті оцінки готовності захисної споруди цивільного захисту від 23.05.2022 фактичному стану захисної споруди, на час подання позову.
Також на думку скаржника, судами попередніх інстанцій при винесенні оскаржуваних рішень, взагалі не надано оцінку обставинам відсутності у органів ГУ ДСНС в Одеській області права на звернення з цим позовом до суду відповідно до статті 5 КАС України, натомість помилково було зроблено висновок про наявність у прокуратури підстав для звернення до суду з цим позовом.
У відзиві на касаційну скаргу позивач з доводами та вимогами скаржника не погоджується, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
Відповідно до статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Частиною першою статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до частини першої статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.
Згідно з частиною другою статті 46 КАС України позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб'єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб'єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом (частина четверта статті 46 КАС України).
Частинами третьою-п'ятою статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Поряд з цим, повноваження прокурора визначено, зокрема, Конституцією України, Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі -Закон № 1697-VII).
Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України обумовлено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Частиною першою статті 23 Закону № 1697-VII установлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
За приписами частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
При цьому, положеннями частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII закріплено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, Прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
VІ. Висновки Верховного Суду
Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судового рішення здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 КАС України).
Предметом спору у цій справі є наявність/відсутність у заступника керівника Суворовської окружної прокуратури міста Одеси права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі ГУ ДСНС в Одеській області та Одеської обласної військової адміністрації в період дії мораторію на проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю), запровадженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 "Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану".
Як убачається з матеріалів справи, задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції з яким погодився суд апеляційної інстанції виходили з того, що невжиття ГУ ДСНС в Одеській області заходів спонукати відповідача привести захисну споруду цивільного захисту у стан, придатний для її використання за призначенням, надали підстави для звернення прокурора до суду на захист інтересів держави. Оскільки невжиття таких заходів уповноваженим органом суди попередніх інстанцій пов'язують із прийняттям Кабінетом Міністрів України постанови № 303 від 13 березня 2022 року "Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану", якою на період воєнного стану припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю).
Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Прокурор, звертаючись до суду з цим позовом посилався на частину третю статті 23 Закону № 1697-VII та норми Положення про державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052 (далі - Положення № 1052), й зазначив, що ГУ ДСНС в Одеській області як спеціально уповноважений орган на здійснення контролю за утриманням і станом готовності споруд цивільного захисту, не вживав заходів, спрямованих на зобов'язання балансоутримувача привести зазначену захисну споруду у стан готовності.
Суд зауважує, що подібне питання щодо повноважень прокурора звернутися до суду з відповідним позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС вже досліджувалося Верховним Судом у межах розгляду справи № 520/16197/23, який в постанові від 23 січня 2025 року, з посиланням на Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, насамперед акцентував увагу на тому, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не Прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб'єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Отже, ключовим питанням як у справі № 520/16197/23 так і у справі, що розглядається, є наявність або відсутність у прокурора права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС з вимогами зобов'язального характеру щодо суб'єкта, на якого покладено обов'язок належного утримання захисної споруди.
Відносини, пов'язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту урегульовані Кодексом цивільного захисту України, яким, зокрема, також визначено і повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов'язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.
Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб'єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.
Частиною п'ятнадцятою статті 32 Кодексу цивільного захисту України установлено, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об'єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.
Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту" від 21 квітня 2022 року № 2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 "Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки".
Цим же Законом норми Кодексу цивільного захисту України було доповнено статтею 17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб'єкт владних повноважень:
- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;
- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей;
- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.
Види санкцій за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки та механізм їхньої реалізації установлені статтею 68 Кодексу цивільного захисту України.
Так, за приписами частини першої статті 68 указаної норми посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов'язані застосовувати санкції, визначені законом.
Водночас, реалізація указаних санкцій здійснюється відповідно до частини другої статті 68 Кодексу цивільного захисту України, згідно з якою у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
З 29 жовтня 2022 року набрали чинності норми Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності", яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів "адміністративного суду щодо" доповнено словами "допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"), а також щодо", а після слів "здоров'ю людей" - словами "з інших підстав, визначених законом".
Водночас положення статті 68 Кодексу цивільного захисту України залишилися незмінними.
Пунктом 1 Положення № 1052 установлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
Пунктом 4 Положення № 1052 передбачено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов'язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту (підпункт 48); застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки (підпункт 52).
Отже, не зважаючи на зміни у Кодексі цивільного захисту України (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX), указані норми Положення № 1052 не змінилися.
На час виникнення спірних правовідносин у цій справі, Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 138 був визначений механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку.
За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку № 138 балансоутримувачі захисних споруд - це власники або юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди, а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.
Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку № 138, у редакції чинній на час звернення до суду).
Також постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2023 року № 883 «Про внесення змін до Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку» Порядок № 138 доповнено пунктом 12-1, згідно з яким координація та контроль за приведенням об'єктів фонду захисних споруд як таких, що мають стратегічне значення для забезпечення захисту населення, у належний стан здійснюються Мінстратегпромом.
Указані зміни до Порядку № 138 набрали чинності з 22 серпня 2023 року.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлені Законом України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V).
Саме в цьому Законі наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема у вигляді планових та позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону № 877-V).
Можливість самостійного звернення до суду органом ДСНС із зазначенням підстав такого звернення, з вимогами до суб'єкта господарювання в якості заходу контролю указаним Законом № 877-V не встановлена.
Отже, виходячи із приписів статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, Суд зауважує, що повноваження органу ДСНС звернутися до суду обумовлене виключно реалізацією органу ДСНС приписів статті 68 цього Кодексу, яка визначає дії цього суб'єкта, як застосування санкцій за порушення приписів законодавства у сфері цивільного захисту або оскарження дій щодо недопущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Суд наголошує, що запроваджені з 29 жовтня 2022 року зміни до статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України носять бланкетний характер, реалізація яких не знайшла свого відображення шляхом відповідних змін до законодавчих актів, що урегульовують спірні правовідносини.
Підсумовуючи викладене, Верховний Суд констатує, що за наведеного нормативно-правового регулювання коло повноважень органів ДСНС щодо права звернення до адміністративного суду є обмеженим, а отже ГУ ДСНС в Одеській області не може бути позивачем у цій справі, у зв'язку з чим Прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.
Аналогічний висновок Верховним Судом сформовано у постанові від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23, в якій Суд, аналізуючи попередню практику Верховного Суду у подібній категорії справ, указав, що на відміну від попередньої редакції указаної норми щодо відсутності у територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії, законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.
Також, у справі № 520/16197/23 Верховний Суд, з-поміж іншого, зазначив, що у контексті порушеного питання варто також зауважити, що частина четверта статті 4 Закону № 877-V визначає, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).
За висновком Верховного Суду, викладеному у постанові від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23, указані норми також визначають пряму кореляцію між законодавчим положенням та повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб'єктів господарювання. Тому, не зважаючи на те, що пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, у редакції Закону № 2655-ІХ , передбачає, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив'язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.
За таких обставин, Верховний Суд у справі № 520/16197/23 дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд, а отже, і прокурор не може від його імені заявити такий позов.
Надалі таку правову позицію підтримано Верховним Судом і у справах № 400/10777/23, № 520/16687/23.
На підставі викладеного суд касаційної інстанції констатує, що оскільки законодавчими положеннями не передбачено право ГУ ДСНС в Одеській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, цей орган не може бути позивачем у цій справі.
Щодо обсягу повноважень Одеської обласної військової адміністрації суд зазначає таке.
Зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб визначено Законом України "Про правовий режим воєнного стану".
Відповідно до частини першої статті 4 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" на територіях, на яких введено воєнний стан, для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення разом із військовим командуванням запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян можуть утворюватися тимчасові державні органи - військові адміністрації.
На виконання Закону України "Про правовий режим воєнного стану" для здійснення керівництва у сфері забезпечення оборони, громадської безпеки і порядку, Президентом України видано Указ від 24 лютого 2022 року № 68/2022 "Про утворення військових адміністрацій", згідно з пунктом 1 якого утворено, зокрема, Одеську обласну військову адміністрацію.
У зв'язку з утворенням військових адміністрацій, зазначених у цій статті, обласні, Київська міська державні адміністрації та голови цих адміністрацій набувають статусу відповідних військових адміністрацій та начальників цих військових адміністрацій (пункт 1 Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 68/2022).
Статтею 15 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" визначено повноваження військових адміністрацій.
Частиною першою статті 15 вказаного Закону передбачено, що військові адміністрації у своїй діяльності керуються Конституцією України, законами України "Про оборону України", "Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію", "Про критичну інфраструктуру", цим Законом та іншими нормативно-правовими актами. Повноваження військових адміністрацій здійснюються ними в порядку, визначеному законами України для здійснення повноважень відповідних місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом.
В силу вимог пункту 8 частини третьої статті 15 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" районна, обласна військові адміністрації здійснюють на відповідній території повноваження, віднесені до їхньої компетенції цим Законом, а також у разі прийняття Верховною Радою України за поданням Президента України рішення, передбаченого частиною третьою статті 10 цього Закону, або у разі тимчасової окупації або оточення адміністративного центру області повноваження із: прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів.
Стаття 15 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" містить вичерпний перелік повноважень, наданих військовим адміністраціям, повноваження на звернення до суду із позовними вимогами про зобов'язання вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту у цій статті відсутні.
За таких обставин Одеська обласна військова адміністрація не є особою, якій належить право вимоги за позовом до суб'єкта господарювання про визнання протиправною бездіяльності щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту та про зобов'язання вчинити відповідні дії.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 30 січня 2025 року у справі № 420/22304/23 та від 27 лютого 2025 року у справі № 420/17642/22.
З огляду на наведене, колегія суддів дійшла висновку, що прокурором у цій позовній заяві визначено органи, в особі яких він звернувся до суду з цим позовом, які не мають права на звернення до суду з ним.
Не змінює цього факту і та обставина, що реалізація контролюючих функцій органами ГУ ДСНС в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації фактично була обмежена проведенням перевірок (постанова Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303), як на тому наголошує Прокурор, обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження у цьому провадженні.
Особливий період у зв'язку із запровадженням воєнного стану звісно загострює питання готовності населення і території держави до оборони, але не відміняє конституційного принципу законності, який вимагає щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій та в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. У свою чергу, участь органів державної влади в судовому процесі пов'язана саме з їх компетенцією у здійсненні їх повноважень.
Також, колегія суддів зауважує, що КАС України у статті 4 чітко визначає сторони адміністративного процесу.
Так, позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, або адміністратор за випуском облігацій, який подає позов до адміністративного суду на захист прав, свобод та інтересів власників облігацій відповідно до положень Закону України "Про ринки капіталу та організовані товарні ринки", а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду (пункт 8 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України);
відповідач - суб'єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача (пункт 9 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України).
Тобто, відповідачем у адміністративних справах здебільшого є суб'єкти владних повноважень, і лише у чітко окреслених процесуальним законом випадках - інші суб'єкти (фізичні чи юридичні особи).
Частиною п'ятою статті 46 КАС України визначено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об'єднання; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об'єднання; 3) про затримання іноземця або особи без громадянства; 4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб'єкту владних повноважень законом.
У справі, що розглядається, відповідачем визначено юридичну особу, яка не є суб'єктом владних повноважень та не визначена у переліку частини п'ятої статті 46 Кодексу адміністративного судочинства України, що також вказує на помилковість визначеного кола учасників процесу у цій справі.
За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що у спірних правовідносинах відсутні підстави для звернення прокурора до суду з цим позовом.
Такі наслідки недотримання вимог процесуального закону щодо підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави (вже в умовах воєнного стану) за подібних правовідносин і їх нормативного регулювання, Верховний Суд підтримав, з-поміж інших, у постанові від 29.08.2023 у справах № 160/9125/22, від 03.08.2023 у справі № 260/4120/22, від 21.12.2023 у справі № 400/4238/22, від 02.04.2025 у справі № 160/17789/22, які колегія суддів теж бере до уваги під час розгляду цієї справи.
Згідно частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Відповідно до частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Переглянувши судові рішення, колегія суддів дійшла висновку, що при ухваленні рішень, суди першої та апеляційної інстанцій допустили неправильне застосування норм матеріального права та порушили норми процесуального права, а тому відповідно до приписів статті 354 КАС України рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню, а позовна заява залишенню без розгляду.
З огляду на результат касаційного розгляду, понесені учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
Касаційну скаргу Акціонерного товариства "Одеська ТЕЦ" задовольнити частково.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 червня 2023 року та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2023 року у справі № 420/5350/23 скасувати.
Позовну заяву заступника керівника Суворовської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації до Акціонерного товариства "Одеська ТЕЦ", треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Фонд державного майна України, Департамент з питань цивільного захисту, оборонної роботи та взаємодії з правоохоронними органами Одеської обласної військової адміністрації про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинити певні дії залишити без розгляду.
Судові витрати розподілу не підлягають.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя В. Е. Мацедонська
Судді М. В. Білак
І. В. Желєзний