18 вересня 2025 року
м. Київ
cправа № 910/13384/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Колос І.Б. (головуючий), Булгакової І.В., Власова Ю.Л.,
за участю секретаря судового засідання Гибало В.О.,
представників учасників справи:
позивача - Національної поліції України - Чугай О.О., в порядку самопредставництва, Гайдук С.І., в порядку самопредставництва,
відповідача - Антимонопольного комітету України - Данилов К.О., в порядку самопредставництва, Агєєва А.О., в порядку самопредставництва,
розглянув у відкритому судовому засіданні
касаційну скаргу Антимонопольного комітету України
на рішення господарського суду міста Києва від 10.04.2025 (суддя Щербаков С.О.)
та постанову Північного апеляційного господарського суду від 03.07.2025 (головуючий суддя: Мальченко А.О., судді: Михальська Ю.Б., Тищенко А.І.)
у справі № 910/13384/24
за позовом Національної поліції України (далі - НПУ)
до Антимонопольного комітету України (далі - АМК, Комітет)
про визнання недійсним та скасування рішення.
1. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
НПУ звернулася до суду з позовом до Комітету про визнання недійсним та скасування рішення від 10.10.2024 № 372-р «Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції» (далі - Рішення АМК) .
Позовна заява мотивована, зокрема тим, що Рішення АМК прийнято: за неповного з'ясування обставин, які мають значення для справи; при недоведеності обставин, які мають значення для справи і які визнано встановленими; за невідповідності висновків, викладених у Рішенні АМК, обставинам справи; з порушенням та неправильним застосуванням норм матеріального права та процесуального права.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції
Рішенням господарського суду міста Києва від 10.04.2025 зі справи № 910/13384/24, яке залишено без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 03.07.2025, позов задоволено повністю.
Судові рішення попередніх інстанцій мотивовані з посиланням, зокрема на те, що під час розгляду антимонопольної справи Комітет неповно з'ясував обставини, які мають значення для справи, а висновки, що викладені у спірному рішенні стосовно позивача, не відповідають її обставинам.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись із судовими рішеннями попередніх інстанцій у справі, Комітет звернувся до суду касаційної інстанції з касаційною скаргою, згідно з якою просить Суд скасувати судові рішення попередніх інстанцій, ухвалити нове рішення про відмову в позові.
2. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
В обґрунтування підстав касаційного оскарження скаржник посилається на пункт 1 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), зазначаючи про застосування судами попередніх інстанцій норм права, а саме приписів статті 7 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» та статті 59 Закону України «Про захист економічної конкуренції» (далі - Закон № 2210), без урахування висновків щодо застосування наведених норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 15.04.2021 зі справи № 910/17929/19, від 15.09.2022 зі справи № 910/12584/21, від 14.03.2024 зі справи № 922/1225/23, відповідно до яких (висновків) суди не мають повноважень встановлювати та кваліфікувати правопорушення, а також втручатись в дискреційні повноваження органів АМК, у тому числі, шляхом переоцінки доказів, зібраних під час розгляду справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції.
Також з посиланням на пункт 3 частини другої статті 287 ГПК України, скаржник зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування:
- статті 1 Закону № 2210, частини другої статті 2, статей 16, 21 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», статей 1, 13-15 Закону України «Про Національну поліцію», статті 11 Закону України «Про наркотичні засоби, психотропні речовини і прекурсори» щодо визначення центрального органу виконавчої влади суб'єктом відповідальності для цілей застосування законодавства про захист економічної конкуренції та покладення відповідальності за антиконкурентні дії на такі органи;
- абзацу 9 частини другої статті 15 Закону № 2210 щодо неможливості вчинення центральними органами виконавчої влади будь-яких дій, якими встановлюються не передбачені законами України заборони та обмеження самостійності підприємств, які здійснюють діяльність, пов'язану із обігом наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів у виборі суб'єкта охоронної діяльності.
Доводи інших учасників справи, розгляд заяв, клопотань
НПУ у відзиві просить Суд касаційну скаргу Комітету залишити без задоволення, а судові рішення попередніх інстанцій - без змін, посилаючись, зокрема на законність та обґрунтованість судових рішень попередніх інстанцій, їх ухвалення з дотриманням норм матеріального та процесуального права.
3. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Рішення судів попередніх судових інстанцій мотивовані такими фактичними встановленими обставинами та висновками.
Рішенням АМК визнано:
- НПУ вчинила порушення законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченого пунктом 3 статті 50, абзацом дев'ятим частини другої статті 15 Закону № 2210, у вигляді антиконкурентних дій органу влади, а саме дій, якими встановлюються непередбачені законами України обмеження самостійності підприємств, у тому числі щодо придбання товарів, що полягає у відмові у видачі суб'єктам господарювання, діяльність яких стосується обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, дозволу на використання об'єктів і приміщень, призначених для здійснення діяльності з обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, у зв'язку з відсутністю в суб'єктів господарювання, діяльність яких стосується обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, договору про охорону зазначених об'єктів і приміщень з поліцією охорони.
Рішенням АМК встановлено, зокрема таке.
Комітетом визначено відповідачем в антимонопольній справі - НПУ, яка є центральним органом виконавчої влади, що служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про Національну поліцію». НПУ видає суб'єкту господарювання дозвіл згідно з частиною першою статті 11 Закону України «Про наркотичні засоби, психотропні речовини і прекурсори». Отже, НПУ у сфері відносин щодо видачі суб'єктам господарювання дозволу є органом влади в розумінні законодавства про захист економічної конкуренції.
Заявником в антимонопольній справі є товариство з обмеженою відповідальністю «УКРАЇНСЬКИЙ МАК», основний вид діяльності - 01.11. Вирощування зернових культур (крім рису), бобових культур і насіння олійних культур.
Комітет зазначив, що товариство з обмеженою відповідальністю «УКРАЇНСЬКИЙ МАК» є суб'єктом господарювання, який здійснює вирощування рослини виду мак снодійний і є отримувачем (споживачем) послуги охорони, а також суб'єктом отримання дозволу на використання об'єктів і приміщень, призначених для здійснення діяльності з обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, що видається НПУ.
Розгляд антимонопольної справи № 130-26.13/99-24 розпочато за результатами проведеного дослідження за заявою товариства з обмеженою відповідальністю «УКРАЇНСЬКИЙ МАК» від 06.05.2021 № 21/0521 (вх. Комітету № 8-01/189-АМ від 11.05.2021) про порушення НПУ законодавства про захист економічної конкуренції у вигляді антиконкурентних дій органу влади у зв'язку з відмовою у видачі дозволу.
За викладеною в Заяві інформацією, підставою для відмови НПУ у видачі дозволу стала відсутність договору з поліцією охорони про охорону об'єктів, у яких культивуються, використовуються, зберігаються та знищуються нарковмісні рослини, а також використовується, зберігається та знищується отримана з них готова продукція чи відходи таких рослин. При цьому, відомості про дозвіл є необхідними для надання Державною службою України з лікарських засобів та контролю за наркотиками (далі - Держлікслужба) ліцензії на провадження діяльності з обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів (далі - Ліцензія).
В оскаржуваному Рішенні АМК зазначено, що за наданою Комітету товариством з обмеженою відповідальністю «УКРАЇНСЬКИЙ МАК» інформацією, Управління боротьби з наркозлочинністю в Чернігівській, Тернопільській і Рівненській областях Департаменту боротьби з наркозлочинністю НПУ в період лютий - березень 2021 року відмовили товариству з обмеженою відповідальністю «УКРАЇНСЬКИЙ МАК» у видачі дозволу, з огляду на відсутність договорів про охорону з поліцією охорони.
Також НПУ надала Комітету копії відмов у видачі дозволу й іншим суб'єктам господарювання.
Так, з 2019 року суб'єктам господарювання (зокрема юридичним особам, діяльність яких пов'язана з культивуванням, перевезенням, зберіганням і знищенням рослин, включених до таблиці I Переліку) неодноразово відмовлено у видачі дозволу:
1) у 2019 році (2 відмови):
- товариству з обмеженою відповідальністю «УКРАЇНСЬКИЙ МАК» (Рівненська обл.);
- товариству з обмеженою відповідальністю «МАКОВІЙ» (Харківська обл.), зокрема на підставі відсутності договору про охорону з поліцією охорони;
2) у 2020 році (2 відмови):
- товариству з обмеженою відповідальністю «УКРАЇНСЬКИЙ МАК» (Закарпатська обл.), зокрема на підставі відсутності договору про охорону підрозділом охорони;
- товариству з обмеженою відповідальністю «МАКОВІЙ» (Хмельницька обл.);
3) у 2021 році (5 відмов):
- товариству з обмеженою відповідальністю «УКРАЇНСЬКИЙ МАК» (Рівненська та Тернопільська обл.), зокрема на підставі відсутності договору про охорону з поліцією охорони;
- товариству з обмеженою відповідальністю «МАКОВІЙ» (Харківська обл.), зокрема на підставі відсутності договору про охорону з поліцією охорони;
4) у 2024 році (3 відмови):
- товариству з обмеженою відповідальністю «УКРАЇНСЬКИЙ МАК» (Вінницька обл.), зокрема на підставі відсутності договору про охорону з поліцією охорони;
- товариству з обмеженою відповідальністю агропромислова компанія «МАГНАТ» (Чернігівська обл.), зокрема на підставі відсутності договору про охорону з поліцією охорони.
У серпні 2022 року Департамент поліції охорони НПУ повідомив Комітету про відсутність у період із кінця червня 2021 року до серпня 2022 року (дати надання інформації) відмов у видачі дозволу у зв'язку з відсутністю договорів про охорону з поліцією охорони, з огляду на невидачу дозволів у цей період.
Крім того, у січні 2024 року Департамент поліції охорони НПУ надав Комітету інформацію про невидачу суб'єктам господарювання дозволу у випадку відсутності договорів про охорону з поліцією охорони.
Також у червні 2024 року Правовий департамент НПУ зазначив, що НПУ не видавала дозволів суб'єктам господарювання, які не уклали договорів з органами поліції охорони.
Як повідомила Комітету НПУ, дозволів за відсутності договорів про охорону з поліцією охорони НПУ не видавала.
Правомірність відмови суб'єктам господарювання у видачі дозволу на підставі відсутності договору про охорону з поліцією охорони Департамент поліції охорони НПУ обґрунтував таким.
Частиною четвертою статті 15 Закону України «Про наркотичні засоби, психотропні речовини і прекурсори» передбачено обов'язок власників Ліцензій вжити заходів щодо забезпечення встановленого законодавством режиму охорони посівів, місць зберігання і переробки цих рослин.
На виконання вказаної норми Закону України «Про наркотичні засоби, психотропні речовини і прекурсори» затверджено Умови запобігання розкраданню рослин, у пункті 4 яких визначено, що для запобігання розкраданню рослин, а також отриманої з них готової продукції чи відходів таких рослин юридична особа зобов'язана вжити заходів до забезпечення режиму охорони згідно з порядком, що встановлюється МВС.
У пункті 1.4 Порядку організації поліцією охорони цілодобової охорони місць провадження діяльності з рослинами, включеними до списків № 3 і № 4 таблиці I Переліку наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 01.11.2024 № 734 передбачено, що охорона забезпечується підрозділом охорони, яким є поліція охорони та воєнізована охорона.
Також НПУ посилалося на положення пункту 18 Категорій об'єктів державної форми власності та сфер державного регулювання, які підлягають охороні органами поліції охорони на договірних засадах, які затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 21.11.2018 № 975, і наголошувало на нормативній обов'язковості зазначених актів.
АМК під час розгляду антимонопольної справи наголосив, що дії НПУ (щодо відмови у видачі дозволів за відсутності договорів охорони із поліцією охорони) примушують суб'єктів господарювання, які мають намір провадити діяльність з обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, до пріоритетного придбання послуг охорони в поліції охорони, та обмежують їх самостійність у виборі суб'єкта охоронної діяльності.
Законом про наркотичні засоби, а також іншими законами України не встановлено вимог щодо забезпечення охорони виключно за участю поліції охорони.
За встановлених обставин, АМК в оскаржуваному рішенні виснував, що дії НПУ, які полягають у відмові у видачі дозволу у зв'язку з відсутністю договору про охорону з поліцією охорони можуть призвести до обмеження конкуренції на ринку провадження діяльності з обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів.
Крім того, АМК наголосив, що вимушеність суб'єктів господарювання звертатися за укладенням договору про охорону до поліції охорони може спричинити настання негативних наслідків для конкуренції між суб'єктами охоронної діяльності (зокрема відтік споживачів послуг охорони та у зв'язку із цим призведення до матеріальних збитків тощо).
За висновком АМК, зазначене впливає на конкурентоспроможність суб'єктів господарювання, які провадять діяльність з обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, за рахунок неспрямування доходів, які б вони могли отримати від провадження господарської діяльності, на власний розвиток з огляду на значне перевищення вартості наданих поліцією охорони послуг охорони порівняно з іншими суб'єктами охоронної діяльності.
У підсумку, за результатами розгляду антимонопольної справи, АМК виснував, що дії НПУ, які полягають у відмові у видачі дозволу у зв'язку з відсутністю договору про охорону з поліцією охорони, є порушенням законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченого пунктом 3 статті 50, абзацом дев'ятим частини другої статті 15 Закону № 2210, у вигляді антиконкурентних дій органу влади, а саме дій, якими встановлюються не передбачені законами України обмеження самостійності підприємств, у тому числі, щодо придбання товарів.
В обґрунтування заявлених позовних вимог про визнання недійсним Рішення АМК позивач посилався, зокрема на те, що спірне рішення є незаконним, необґрунтованим, а висновки, які містяться в рішенні здійснено з порушенням норм матеріального права, не відповідають дійсним обставинам справи, а також, що АМК неповно з'ясував обставини, які мають значення для справи, оскільки Комітет визначив НПУ як центральний орган виконавчої влади в якості суб'єкта порушення, виходячи із заяви товариства з обмеженою відповідальністю «УКРАЇНСЬКИЙ МАК» (пункт 139 оскаржуваного рішення), а також на підставі норм Закону України «Про наркотичні засоби, психотропні речовини і прекурсори», Закону України «Про Національну поліцію України». Проте з матеріалів антимонопольної справи № 130-26.13/99-24 вбачається, що відмови у видачі дозволів були здійснені управліннями боротьби з наркозлочинністю в областях (які мають статус територіального органу поліції) або Головними управліннями Національної поліції в областях. Позивач також зазначав, що НПУ за запитом Комітету надавались до антимонопольної справи заяви суб'єктів господарювання про видачу дозволів та відмови, здійснені у період з 2019 по 2024 роки, через невідповідність об'єкта/приміщення вимогам постанови Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 469, зі змісту яких вбачається, що вони здійснені територіальними (міжрегіональними) органами поліції в різних областях України на підставі норм Порядку видачі дозволу на використання об'єктів і приміщень, призначених для провадження діяльності, пов'язаної з обігом наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, який затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 469. Крім того, позивач зазначав, що матеріали антимонопольної справи не містять доказів, що НПУ, як центральний орган виконавчої влади, здійснювала видачу дозволів або відмову у видачі дозволів у період з 2019 по 2024 роки, і тим самим вчинила антиконкурентні дії щодо суб'єктів господарювання, діяльність яких пов'язана із провадженням діяльності, пов'язаної з обігом наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів.
4. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Джерела права та акти їх застосування. Оцінка аргументів учасників справи і висновків попередніх судових інстанцій
Причиною виникнення спору зі справи стало питання щодо наявності чи відсутності підстав для визнання недійсним Рішення АМК.
Суд, забезпечуючи реалізацію основних засад господарського судочинства закріплених у частини третій статті 2 ГПК України, зокрема, ураховуючи принцип рівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом, змагальності сторін, та дотримуючись принципу верховенства права, на підставі встановлених фактичних обставин здійснює перевірку застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження.
Касаційне провадження у справі відкрито, зокрема на підставі пункту 1 частини другої статті 287 ГПК України, за змістом якого підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 1, 4 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
При цьому самим скаржником у касаційній скарзі з огляду на принцип диспозитивності визначаються підстава, вимоги та межі касаційного оскарження, а тому тягар доказування наявності підстав для касаційного оскарження, передбачених, зокрема пунктом 1 частини другої статті 287 ГПК України (що визначено самим скаржником), покладається на скаржника.
Для касаційного перегляду оскаржуваного судового рішення з наведеної підстави наявності самих лише висновків Верховного Суду щодо застосування норми права у певній справі недостатньо, обов'язковою умовою для касаційного перегляду судового рішення є подібність правовідносин у справі, в якій Верховний Суд зробив висновки щодо застосування норми права, з правовідносинами у справі, яка переглядається.
Правовий висновок - це відповідне тлумачення конкретної норми права щодо її застосування, сформований Верховним Судом з метою правильного та справедливого вирішення спору.
При цьому Суд звертає увагу, що правові висновки Верховного Суду не мають універсального характеру для всіх без винятку справ, а регулятивний вплив пункту 1 частини другої статті 287 ГПК України поширюється саме на подібні правовідносини. Термін «подібні правовідносини» може означати як ті, що мають лише певні спільні риси з іншими, так і ті, що є тотожними з ними, тобто такими самими, як інші. Таку спільність або тотожність рис слід визначати відповідно до елементів правовідносин, якими є їх суб'єкти, об'єкти та юридичний зміст.
Отже, подібність правовідносин слід визначати з урахуванням обставин кожної конкретної справи та оцінювати за змістовим, суб'єктним та об'єктним критеріями. З-поміж цих критеріїв змістовий (оцінювання спірних правовідносин за характером урегульованих нормами права та договорами прав і обов'язків учасників) є основним, а два інші - додатковими.
Верховний Суд не раз наголошував, що:
- підставою для касаційного оскарження судових рішень за пунктом 1 частини другої статті 287 ГПК України є неврахування висновку саме щодо застосування норми права, а не будь-якого висновку, зробленого судом касаційної інстанції для обґрунтування мотивувальної частини постанови. Саме лише зазначення у постанові Верховного Суду норми права також не є його правовим висновком про те, як саме повинна застосовуватися норма права у подібних правовідносинах;
- не можна посилатися на неврахування висновку Верховного Суду як на підставу для касаційного оскарження, якщо відмінність у судових рішеннях зумовлена не неправильним (різним) застосуванням норми, а неоднаковими фактичними обставинами справ, які мають юридичне значення.
Відповідно, неврахування висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах як підстави для касаційного оскарження має місце тоді, коли суд апеляційної інстанції, посилаючись на норму права, застосував її інакше (не так, в іншій спосіб витлумачив тощо), ніж це зробив Верховний Суд в іншій справі, де мали місце подібні правовідносини.
Обґрунтовуючи наявність підстав касаційного оскарження за пунктом 1 частини другої статті 287 ГПК України, скаржник посилається на низку постанов Верховного Суду, в яких міститься висновок Верховного Суду щодо застосування, зокрема приписів статті 7 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» та статті 59 Закону № 2210, відповідно до якого (висновку) суди не мають повноважень встановлювати та кваліфікувати правопорушення, а також втручатись в дискреційні повноваження органів АМК, у тому числі, шляхом переоцінки доказів, зібраних під час розгляду справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції.
У зазначеному аспекті скаржник зазначає про те, що усі без винятку доводи позовної заяви, які покладені в основу оскаржуваного рішення, оцінено та спростовано Комітетом. Переоцінка судом доказів не може бути підставою для задоволення позовних вимог, враховуючи, у тому числі, неможливість здійснення судом повноважень, віднесених законом до виключної компетенції Комітету.
Стосовно наведеного Верховний Суд зазначає таке.
Відповідно до сталої та послідовної позиції Верховного Суду, перевіряючи дії АМК на відповідність законодавству України, суд не втручаючись у дискрецію (вільний розсуд) Антимонопольного комітету України, з'ясовує і визначає наявність/відсутність, а тому доведеність/недоведеність, обґрунтованість/необґрунтованість передбачених статтею 59 Закону № 2210 підстав для визнання недійсним рішення АМК через призму/критерії, зокрема неповноти з'ясування обставин, які мають значення для справи; недоведеності обставин, які мають значення для справи і які визнано встановленими; неправильності застосування норм матеріального і процесуального права тощо. Саме таким чином суд і здійснює перевірку на відповідність реалізації дискреції закону (праву), так і на узгодженість рішень/дій, прийнятих на підставі дискреції, з правами особи, загальними принципами публічної адміністрації, процедурними нормами, обставинами справи тощо.
Саме до повноважень органів АМК віднесено вирішення питання щодо початку розгляду справи, здійснення розгляду справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, встановлення та кваліфікації правопорушення, в тому числі й об'єктивної його сторони. А на суд покладено обов'язок перевірки дотримання органом АМК вимог законодавства та прийняття ним рішення на підставі, у спосіб та у межах повноважень, передбачених законодавством України, та, за наявності/доведеності/обґрунтованості підстав, передбачених статтею 59 Закону № 2210, - змінити, скасувати чи визнати недійсним рішення АМК, з урахуванням доводів та меж заявлених позивачем вимог (близька за змістом правова позиція суду є сталою та послідовною та викладена, зокрема і в постанові Верховного Суду від 15.04.2021 зі справи № 910/17929/19).
Дискреційні повноваження органу АМК не повинні використовуватися ним свавільно, а суд повинен мати можливість переглянути рішення, прийняті на підставі реалізації цих дискреційних повноважень, що є запобіжником щодо корупції та свавільних рішень в умовах максимально широкої дискреції державного органу [правова позиція Великої Палати Верховного Суду, викладена у постанові від 02.07.2019 у справі № 910/23000/17].
У зазначеній постанові Велика Палата Верховного Суду наголосила на важливості дотримання принципу належного врядування та унеможливлення свавільного використання дискреційних повноважень, що орган АМК має врахувати при ухваленні рішень.
Суди попередніх інстанцій, перевіряючи дотримання органом АМК вимог законодавства та прийняття ним рішення на підставі, у спосіб та у межах повноважень, передбачених законодавством України, встановили, що АМК неповно з'ясовано обставини, які мають значення для справи та не доведено обставин, які мають значення для справи і які визнано встановленими в аспекті визначення саме НПУ відповідачем в антимонопольній справі, з огляду на те, що відповідно до матеріалів антимонопольної справи відмови у видачі дозволів були здійснені управліннями боротьби з наркозлочинністю в областях (які мають статус територіального органу поліції) або Головними управліннями Національної поліції в областях.
Як зазначили суди попередніх інстанцій, зі змісту відмов про видачу дозволів вбачається, що вони здійснені територіальними (міжрегіональними) органами поліції в різних областях України на підставі норм Порядку видачі дозволу на використання об'єктів і приміщень, призначених для провадження діяльності, пов'язаної з обігом наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, який затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 469.
Так, відповідно до пункту 14 названого Порядку, дозвіл або письмове повідомлення про відмову у видачі дозволу оформляється у двох примірниках, кожний з яких засвідчується підписом керівника територіального органу Національної поліції, а в разі його відсутності - заступником керівника або особою, яка виконує його обов'язки, і скріплюється печаткою такого органу. Структурний підрозділ з питань боротьби з наркозлочинністю територіального органу Національної поліції видає один примірник дозволу особисто керівникові юридичної особи або його представникові за наявності відповідно оформленої довіреності на отримання дозволу та документа, що посвідчує особу, або адміністраторові центру надання адміністративних послуг для передачі дозволу юридичній особі в установленому законодавством порядку. Про видачу дозволу структурний підрозділ з питань боротьби з наркозлочинністю територіального органу Національної поліції робить відмітку в журналі реєстрації заяв для отримання дозволу на використання об'єктів чи приміщень.
Суди попередніх інстанцій встановили, що ні оскаржуване рішення АМК, ані матеріали, подані сторонами під час розгляду справи судом, не містять жодних доказів того, що відмова у видачі дозволів у зв'язку з відсутністю договору про охорону з поліцією охорони здійснювалась безпосередньо НПУ.
Суд зазначає, що Комітетом у даному аспекті у своїх доводах щодо наявності у НПУ статусу центрального органу управління поліції не враховано те, що АМК інкримінував НПУ вчинення порушення антимонопольного законодавства, а саме вчинення антиконкурентних дій НПУ як органом влади.
Водночас відповідно до основних завдань та виключних повноважень Комітету у питанні встановлення і доведення вчинення порушення законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченого, зокрема пунктом 3 статті 50 Закону № 2210, має бути здійснено останнім, у тому числі, і через призму наведеного у статті 61 Конституції України поняття «щодо індивідуального характеру юридичної відповідальності». Саме такий підхід може свідчити про повноту з'ясування обставин, які мають значення для справи; доведеність обставин, які мають значення для справи і які визнано встановленими; відповідність висновків, викладених у рішенні, обставинам справи, що водночас є підставою для притягнення до відповідальності.
Таким чином, Суд у розгляді даної справи враховує, що ані Рішенням АМК, ані судами попередніх інстанцій у цій справі не встановлено вчинення НПУ будь-яких конкретних активних дій протиправного характеру (зокрема складових інкримінованого правопорушення у спірних правовідносинах), крім безпосереднього виконання функцій центрального органу виконавчої влади в межах тих функцій та правових засад організації та діяльності НПУ, які безпосередньо встановлені чинним законодавством України, зокрема Законом України «Про Національну поліцію України» та підзаконними нормативно-правовими актами, що регулюють її діяльність, як особи публічного права та є обов'язковими до виконання на території України.
Верховний Суд виходить з того, що АМК у розгляді кожної справи має дотримуватись обов'язку всебічного, повного та об'єктивного з'ясування дійсних обставин справи на підставі доказів.
Суд зазначає, що у цій справі не встановлено втручання судами попередніх інстанцій у дискрецію АМК, а рішення судів попередніх інстанцій не суперечать наведеній вище правовій позиції Верховного Суду.
Отже, підстава касаційного оскарження, обґрунтована скаржником з посиланням на пункт 1 частини другої статті 287 ГПК України, не знайшла свого підтвердження.
З посиланням на пункт 3 частини другої статті 287 ГПК України, скаржник зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування:
- статті 1 Закону № 2210, частини другої статті 2, статей 16, 21 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», статей 1, 13-15 Закону України «Про Національну поліцію», статті 11 Закону України «Про наркотичні засоби, психотропні речовини і прекурсори» щодо визначення центрального органу виконавчої влади суб'єктом відповідальності для цілей застосування законодавства про захист економічної конкуренції та покладення відповідальності за антиконкурентні дії на такі органи;
- абзацу 9 частини другої статті 15 Закону № 2210 щодо неможливості вчинення центральними органами виконавчої влади будь-яких дій, якими встановлюються не передбачені законами України заборони та обмеження самостійності підприємств, які здійснюють діяльність, пов'язану із обігом наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів у виборі суб'єкта охоронної діяльності.
Стосовно наведеного Верховний Суд зазначає таке.
Відповідно до приписів пункту 3 частини третьої статті 287 ГПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 1, 4 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права у випадку якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
Отже, по-перше, слід з'ясувати відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а по-друге, наявність/відсутність подібності правовідносин та наявність/відсутність неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Суд виходить з того, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 22.03.2023 у справі № 154/3029/14-ц зазначила, що правові висновки Верховного Суду не мають універсального характеру для всіх без винятку справ. З огляду на різноманітність суспільних правовідносин та обставин, які стають підставою для виникнення спорів у судах, з урахуванням фактичних обставин, які встановлюються судами на підставі наданих сторонами доказів у кожній конкретній справі, суди повинні самостійно здійснювати аналіз правовідносин та оцінку релевантності та необхідності застосування правових висновків Великої Палати Верховного Суду в кожній конкретній справі.
Слід зазначити, що висновки Верховного Суду стосовно питання застосування норм права, які зазначені скаржником, у подібних правовідносинах, ураховуючи правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 22.03.2023 у справі № 154/3029/14-ц, відсутні.
Водночас колегія суддів звертає увагу, що правові висновки суду, у тому числі касаційної інстанції, формулюються виходячи з конкретних обставин справи. Тобто, на відміну від повноважень законодавчої гілки влади, до повноважень суду не належить формулювання абстрактних правил поведінки для всіх життєвих ситуацій, які підпадають під дію певних норм права (постанова Великої Палати Верховного суду від 26.01.2021 у справі № 522/1528/15-ц).
Отже, формування Верховним Судом висновку має стосуватися спірних конкретних правовідносин, ураховуючи положення чинного законодавства та встановлені судами під час розгляду справи обставини. При цьому формування правового висновку не може здійснюватися поза визначеними статтею 300 ГПК України межами розгляду справи судом касаційної інстанції.
Як зазначив Комітет, АМК притягнув НПУ, як центральний орган виконавчої влади, до якого входять територіальні органи НПУ, до відповідальності за порушення антимонопольного законодавства.
За доводами АМК, статус територіальних органів центральних органів виконавчої влади, у тому числі НПУ, засвідчує їх несамостійний характер. Носієм виконавчої влади фактично виступають відповідні центральні органи виконавчої влади. Їх територіальні органи є залежними структурними підрозділами цих органів.
Водночас у даному аспекті АМК не враховано те, що ключовим питанням у справі про притягнення до відповідальності за порушення антимонопольного законодавства є не питання місця певного органу в системі органів, а питання індивідуального характеру юридичної відповідальності.
У силу приписів статті 15 Закону України «Про Національну поліцію», постанови Кабінету Міністрів України від 15.09.2015 № 730 «Про утворення територіальних органів Національної поліції та ліквідацію територіальних органів Міністерства внутрішніх справ», положення про головні управління Національної поліції в областях територіальні органи Національної поліції утворені як юридичні особи публічного права, які здійснюють свої функції в межах наданих їм повноважень. Закон не покладає на НПУ, як центральний орган управління поліції, відповідальність за дії головних управлінь в областях щодо видачі або відмови у видачі дозволів.
Крім того, Суд зазначає що, наприклад, у судовій справі № 904/7548/16, інформація про яку міститься в Єдиному державному реєстрі судових рішень, орган Антимонопольного комітету України, встановивши порушення в діях виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради, притягнув до відповідальності за вчинення порушення законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченого пунктом 3 статті 50 Закону № 2210, визначеного абзацом дев'ятим частини другої статті 15 Закону № 2210, саме виконавчий комітет Ради, а не безпосередньо Раду.
Також Суд звертає увагу і на те, що у судовій справі № 520/4385/21, інформація про яку також міститься в Єдиному державному реєстрі судових рішень, позивач звертався, а позов розглядався саме до Управління боротьби з наркозалежністю в Харківській області Департаменту боротьби з наркозлочинністю НПУ про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії, внаслідок відмови зазначеної юридичної особи публічного права у видачі дозволу на використання об'єктів і приміщень, призначених для провадження діяльності, пов'язаної з обігом наркотичних засобів.
Водночас у цій справі судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до матеріалів антимонопольної справи відмови у видачі дозволів були здійснені управліннями боротьби з наркозлочинністю в областях (які мають статус територіального органу поліції) або Головними управліннями Національної поліції в областях. Ні оскаржуване рішення АМК, ані матеріали, подані сторонами під час розгляду справи судом, не містять жодних доказів того, що відмова у видачі дозволів у зв'язку з відсутністю договору про охорону з поліцією охорони здійснювалась безпосередньо НПУ. Під час аналізу АМК не було встановлено здійснення НПУ дій або прийняття рішень, які б безпосередньо впливали на процес розгляду територіальними відділеннями НПУ документів, поданих для отримання дозволів, а також на відмову у видачі дозволу у зв'язку з відсутністю договору охорони з поліцією охорони.
З огляду на викладене, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про недоведеність Комітетом вчинення інкримінованого порушення саме НПУ.
Водночас, встановивши наведені вище обставини, суди попередніх інстанцій безпідставно вдалися до встановлення та перевірки того, чи відповідали дії територіальних органів НПУ під час розгляду поданих заявниками пакетів документів нормам спеціального законодавства. Зазначене питання підлягає встановленню та дослідженню, насамперед Комітетом під час розгляду антимонопольної справи у відношенні до належного відповідача (відповідачів).
Проте наведене вище не призвело до ухвалення у цій справі неправильних по суті судових рішень, у зв'язку із чим не може бути підставою для їх скасування.
Скаржник також просить Суд надати висновок щодо застосування абзацу 9 частини другої статті 15 Закону № 2210 стосовно неможливості вчинення центральними органами виконавчої влади будь-яких дій, якими встановлюються не передбачені законами України заборони та обмеження самостійності підприємств, які здійснюють діяльність, пов'язану із обігом наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів у виборі суб'єкта охоронної діяльності.
Суд зазначає, що до повноважень суду не належить формулювання абстрактних правил поведінки для всіх життєвих ситуацій, які підпадають під дію певних норм права. Вимога скаржника щодо тлумачення наведеної норми права не враховує встановлені судами під час розгляду цієї справи обставини щодо недоведеності АМК вчинення порушення антимонопольного законодавства саме НПУ, з урахуванням суті конкретних спірних правовідносин.
З огляду на результати розгляду справи та мотиви задоволення заявлених позовних вимог, Верховний Суд не вбачає підстав для формування остаточних висновків щодо застосування норми права, про яку зазначає скаржник.
При цьому, Суд звертає увагу і на те, що дії органу державної влади, вчинені в межах його законних повноважень та на виконання чинного нормативно-правового акта (зокрема, імперативного характеру, який не допускає дискреції та вибору варіантів юридично допустимих рішень з певною свободою розсуду) не можуть бути визнані неправомірними. Правопорушенням за своєю суттю є невиконання, порушення норми права, а не слідування їй.
Скаржник не спростував наявності чинної постанови Кабінету Міністрів України від 21.11.2018 № 975 «Про затвердження категорій об'єктів державної форми власності та сфер державного регулювання, які підлягають охороні органами поліції охорони на договірних засадах» (як нормативно-правового акта, який є обов'язковим до виконання на території України та має зобов'язуючий характер), пунктом 18 якої визначено об'єкти та приміщення, які використовуються у сфері обігу та зберігання наркотичних засобів, психотропних речовин та прекурсорів, як такі, що охороняються органами поліції на договірних засадах.
Крім того, у пункті 1.4 Порядку організації поліцією охорони цілодобової охорони місць провадження діяльності з рослинами, включеними до списків № 3 і № 4 таблиці I Переліку наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 01.11.2024 № 734 прямо передбачено, що охорона забезпечується підрозділом охорони, яким є поліція охорони та воєнізована охорона.
Таким чином, у спірних правовідносинах АМК фактично заперечувало законність норм чинного законодавства та їх обов'язкову дію для НПУ та відповідних підрозділів, а саме діючої для сфери обігу та зберігання наркотичних засобів постанови Кабінету Міністрів України від 21.11.2018 № 975 та наказу Міністерства внутрішніх справ України від 01.11.2024 № 734 для сфери охорони місць провадження діяльності з рослинами, включеними до списків № 3 і № 4 таблиці I Переліку наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів (які в судовому порядку ним не оскаржувалися).
Отже, підстава касаційного оскарження, обґрунтована скаржником з посиланням на пункт 3 частини другої статті 287 ГПК України, не знайшла свого підтвердження.
Згідно з частиною другою статті 309 ГПК України не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.
Судами попередніх інстанцій надано оцінку всім поданим сторонами доказам, до переоцінки яких суд касаційної інстанції вдаватися не може, оскільки встановлення обставин справи, дослідження доказів та надання правової оцінки цим доказам є повноваженнями судів першої й апеляційної інстанцій, що передбачено статтями 73-80, 86, 300 ГПК України.
Верховний Суд окремо вважає за необхідне вказати, що в ухваленні цієї постанови керується й принципом res judicata, базове тлумачення якого вміщено у рішеннях Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) від 09.11.2004 у справі «Науменко проти України», від 03.04.2008 у справі «Пономарьов проти України», від 19.02.2009 у справі «Христов проти України», в яких цей принцип розуміється як елемент принципу юридичної визначеності, що вимагає поваги до остаточного рішення суду та передбачає, що перегляд остаточного та обов'язкового до виконання рішення суду не може здійснюватись лише з однією метою - домогтися повторного розгляду та винесення нового рішення у справі, а повноваження судів вищого рівня з перегляду (у т.ч. касаційного) мають здійснюватися виключно для виправлення судових помилок і недоліків. Відхід від res judicate можливий лише тоді, коли цього вимагають відповідні вагомі й непереборні обставини, наявності яких у даній справі скаржником не зазначено й не обґрунтовано.
Верховний Суд зазначає, що повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок і недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень, наявність яких скаржником у цій справі аргументовано не доведено.
Верховний Суд бере до уваги та вважає прийнятними доводи, викладені у відзиві НПУ на касаційну скаргу в тій частині, в якій вони не суперечать викладеному у цій постанові.
Колегія суддів касаційної інстанції з огляду на викладене та враховуючи рішення ЄСПЛ від 10.02.2010 у справі «Серявін та інші проти України» та від 28.10.2010 у справі «Трофимчук проти України», зазначає, що учасникам справи надано вичерпну відповідь на всі істотні, вагомі питання, що виникають при кваліфікації спірних відносин як у матеріально-правовому, так і у процесуальному сенсах.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Відповідно до частини першої статті 309 ГПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи доводи касаційної скарги, межі перегляду справи в касаційній інстанції, передбачені статтею 300 ГПК України, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення та постанова судів першої та апеляційної інстанцій, ухвалені по суті спору про задоволення позову є правильними по суті і підлягають залишенню без змін з мотивів, викладених у цій постанові, а подану касаційну скаргу слід залишити без задоволення.
Судові витрати
Судовий збір, сплачений у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, покладається на Комітет, оскільки Верховний Суд залишає касаційну скаргу АМК без задоволення.
Керуючись статтями 129, 300, 301, 308, 309, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд
Касаційну скаргу Антимонопольного комітету України залишити без задоволення, а рішення господарського суду міста Києва від 10.04.2025 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 03.07.2025 у справі № 910/13384/24 - без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя І. Колос
Суддя І. Булгакова
Суддя Ю. Власов