про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі
17 вересня 2025 року м. Київ № 320/10843/25
Суддя Київського окружного адміністративного суду Панченко Н.Д., розглянувши у місті Києві матеріали адміністративної справи за позовом Марганецької міської ради до Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії, та кадастру, Державної служби України з питань геодезії, картографії, та кадастру, третя особа ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування наказу, зобов'язання вчинити дії,
До Київського окружного адміністративного суду Марганецька міська рада Дніпропетровської області (адреса 53407, Дніпропетровська обл., м. Марганець, вул. Єдності, буд. 29-А, ЄДРПОУ 35055650) з позовом до Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії, та кадастру (адреса 03151, м. Київ, вул. Святослава Хороброго, 3, ЄДРПОУ 39411771), Державної служби України з питань геодезії, картографії, та кадастру (адреса 03151, м. Київ, вул. Святослава Хороброго, 3, ЄДРПОУ 39411771), третя особа ОСОБА_1 (адреса АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ), в якому просить суд:
- визнати протиправним та скасувати рішення Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру про звернення з поданням до Держгеокадастру в частині анулювання сертифіката інженера - землевпорядника Гуляк Лесі Анатоліївни від 29.12.2014 №012361, викладеного у протоколі засідання Кваліфікаційної комісії від 31 жовтня 2024 р. № 10;
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 06.11.2024 р. № 322 та Додаток до нього в частині анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_1 , номер та дата видачі кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника № 012361 від 29.12.2014;
- зобов'язати Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру поновити дію кваліфікаційного сертифіката № 012361 від 29.12.2014 р. інженера-землевпорядника ОСОБА_1 шляхом внесення відомостей до Державного реєстру сертифікованих інженерів-землевпорядників.
У якості підстави позову позивач зазначає, що відповідач анулював кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника ОСОБА_1 з підстав, які не передбачені чинним законодавством.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 13 березня 2025 року позовну заяву залишено без руху та визначено, що недоліки можуть бути усунені, у десятиденний строк з дня вручення даної ухвали шляхом подання до суду:
- оригіналу документа про сплату 4 844,80 грн судового збору або документів, які підтверджують підстави звільнення від сплати судового збору відповідно до закону.
- заяви про поновлення строку звернення до адміністративного суду із зазначенням вагомих і переконливих аргументів, які б свідчили про наявність обставин об'єктивного і непереборного, характеру, що створили суттєві перешкоди у реалізації позивачем належного йому права на звернення до адміністративного суду упродовж строку, встановленого для цього законодавством, або ж взагалі унеможливили своєчасну реалізацію позивачем такого права з підтверджуючими доказами;
- пояснення стосовно того, яким чином оскаржуваний наказ порушує права Марганецької міської ради.
Дослідивши матеріали позовної заяви, суд дійшов висновку про наявність підстав для відмови у відкритті провадження у справі з огляду на таке.
Відповідно до статті 171 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), суддя після одержання позовної заяви з'ясовує чи подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; позов подано у строк, установлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); чи немає інших підстав для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Вирішуючи питання щодо відкриття провадження у справі, зокрема з'ясовуючи на підставі пункту 4 частини першої статті 171 КАС України, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства, Верховний Суд зазначає наступне.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Згідно з пунктом 4 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Завданням адміністративного судочинства, відповідно до частини першої статті 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Щодо конституційного права особи на захист від порушень з боку органів державної влади, то офіційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України міститься, зокрема, у рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011. У цьому рішенні Конституційний Суд України, серед іншого, відзначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Також зазначено про те, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Щодо порушеного права, за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». При цьому з приводу останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Як вбачається зі змісту позовної заяви, Марганецька міська рада Дніпропетровської області пояснюючи наявність порушеного права зазначила, що наявність або відсутність порушень у діях інженера-землевпорядника ОСОБА_1 при складанні документу - «Проекту землеустрою щодо встановлення меж території Марганецької міське територіальної громади» прямо впливає на законність подальшого рішення Марганецької міської ради від 26.01.2023 року № 1033-46-3/ VIII, яким було затверджено вказаний Проект.
При цьому Марганецька міська рада не погоджується із висновками Кваліфікаційної комісії Держгеокадастру, в яких стверджувалося про порушення вимог діючого законодавства під час здійснення інженером-землевпорядником ОСОБА_1 документу - «Проекту землеустрою щодо встановлення меж території Марганецької міське територіальної громади», який в подальшому був затверджений Рішенням Марганецької міської ради від 26.01.2023 року № 1033-46-3/ VIII «Про затвердження проєкту землеустрою щодо встановлення меж території Марганецької міської територіальної громади Нікопольського району Дніпропетровської області».
Отже, законність або незаконність дій інженера-землевпорядника ОСОБА_1 прямо впливає на права та обов'язки Марганецької міської ради, а також на законність рішення Марганецької міської ради від 26.01.2023 року № 1033-46-3/ VIII, а отже становить безпосередній законний інтерес для Марганецької міської ради, враховуючи що інженера-землевпорядника було притягнуто до дисциплінарної відповідальності саме за проектну документацію, яка розроблялась на замовлення Марганецької міської ради.
За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов'язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб'єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
Натомість індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов'язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб'єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, натомість акт застосування норм права адресується конкретним суб'єктам і створює права та/чи обов'язки лише для цих суб'єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв'язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
З огляду на наведені вище положення КАС України та загальновідомі ознаки та властивості нормативно-правового й індивідуального актів, оскаржувані рішення та наказ є актами індивідуальної дії, оскільки: видані Кваліфікаційною комісією Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру відповідно, в результаті застосування вказаних у преамбулі до наказу норм права; не містить загальнообов'язкових правил поведінки, а передбачає анулювання кваліфікаційних сертифікатів інженерів-землевпорядників згідно з додатком; адресований виключно особам землевпорядникам, яких він стосується, зокрема ОСОБА_1 ; не регулює певний вид суспільних відносин, а спрямований на припинення та виникнення конкретних правовідносин між Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру та її Кваліфікаційною комісією і ОСОБА_1 ; не розрахований на багаторазове застосування, а вичерпує дію після анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника.
Таким чином, право на оскарження індивідуального акта суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.
Це кореспондується з тим, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи у публічно-правових відносинах із суб'єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій, а не відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.
Оскільки Марганецька міська рада Дніпропетровської області не є учасником (суб'єктом) правовідносин з анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_1 . Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру та її Кваліфікаційною комісією, то такі рішення і наказ не породжують для позивача права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.
Аналогічна правовий висновок висловлено Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 14 березня 2018 року у справі № 9901/22/17, від 6 та 12 червня 2018 року у справах № 800/489/17 та № 800/587/17 відповідно, від 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18, а також у постанові від 9 квітня 2019 року у справі № 9901/611/18, від 21 серпня 2019 року у справі № 9901/283/19.
Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
Верховний Суд зазначає, що законодавчі обмеження щодо можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді їхніми адресатами, тобто суб'єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов'язки. Одним із завдань таких обмежень є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів. Це досягається законодавчо встановленими обмеженнями, які є пропорційними переслідуваній меті.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Відповідно до частини шостої наведеної статті, у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз'яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.
Поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства», слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Оскільки розгляд цього спору перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз'яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення немає.
Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах викладено у низці постанов Великої Палати Верховного Суду, зокрема від 10 травня 2018 року у справі № П/9901/385/18 та від 17 жовтня 2018 року у справі №9901/591/18, від 21 серпня 2019 року у справі № 9901/283/19.
Наслідки відмови у відкритті провадження в адміністративній справі визначені частиною п'ятою статті 170 КАС України.
Частиною 2 статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що про відмову у відкритті провадження у справі суд постановляє ухвалу.
Пунктом 3 ч.1 ст.7 Закону України від 27.02.2020 №3674-VI «Про судовий збір» визначено, що сплачена сума судового збору повертається за клопотанням особи, яка його сплатила за ухвалою суду в разі відмови у відкритті провадження у справі в суді першої інстанції, апеляційного та касаційного провадження у справі.
Згідно з ч.1 ст.143 КАС України суд вирішує питання щодо судових витрат у рішенні, постанові або ухвалі.
Оскільки сплата судового збору позивачем за звернення до адміністративного суду підтверджується квитанцією (платіжною інструкцією) від 11.02.2025 №32 на суму 7267,20 грн, наявні підстави повернути його у вказаному розмірі.
Оскільки доказів понесення позивачем судових витрат, пов'язаних з розглядом справи суду не надано, питання розподілу судових витрат не вирішується.
Враховуючи наведене та керуючись статтями 9, 238, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Відмовити у відкритті провадження в адміністративній справі № 320/10843/25 за позовом Марганецької міської ради до Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії, та кадастру, Державної служби України з питань геодезії, картографії, та кадастру, третя особа ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування наказу, зобов'язання вчинити дії.
Повернути Марганецькій міській раді Дніпропетровської області (адреса 53407, Дніпропетровська обл., м. Марганець, вул. Єдності, буд. 29-А, ЄДРПОУ 35055650) сплачений судовий збір відповідно до квитанції (платіжної інструкції) від 11.02.2025 року №32 у розмірі 7267,20 (сім тисяч двісті шістдесят сім гривень 20 коп).
Повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.
Копія ухвали про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі надіслати особі, яка подала позовну заяву, разом із позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами не пізніше наступного дня після її постановлення. Копію позовної заяви залишити в суді.
Ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення. Ухвала, постановлена судом поза межами судового засідання або у судовому засіданні у разі неявки учасників справи, під час розгляду справи в письмовому провадженні, набирає законної сили з моменту її підписання.
Апеляційна скарга на ухвалу суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її проголошення. Якщо у судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом п'ятнадцяти днів з дня складення повного тексту ухвали.
Суддя Панченко Н.Д.