24 вересня 2025 року
м. Київ
справа №440/10985/23
адміністративне провадження № К/990/49836/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Уханенка С. А.,
суддів - Жука А.В., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом керівника Лубенської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Лубенської районної військової адміністрації, Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області до Відділу освіти, молоді та спорту Хорольської міської ради Полтавської області, за участю третьої особи - Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області, про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито,
за касаційною скаргою заступника керівника Полтавської обласної прокуратури на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 09 грудня 2024 року (головуюча суддя - П'янова Я.В., судді: Присяжнюк О.В., Русанова В.Б.),
І. Рух справи
1. У серпні 2023 року керівник Лубенської окружної прокуратури Полтавської області звернувся до суду з адміністративним позовом в інтересах держави в особі Лубенської районної військової адміністрації (далі - Лубенська РВА), Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Полтавській області (далі - ГУ ДСНС України в Полтавській області) до Відділу освіти, молоді та спорту Хорольської міської ради Полтавської області (далі - Відділ освіти), в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Відділу освіти, як балансоутримувача, в частині невжиття ним заходів щодо приведення у належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття (ПРУ) №63633, що розташоване в приміщенні філії «Трубайцівський заклад ЗСО І-ІІ ступеня Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області» опорного закладу «Вишняківський заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області» за адресою: вулиця Єршова, будинок 77, с. Трубайці, Лубенський район, Полтавська область;
- зобов'язати Відділ освіти вжити заходи щодо приведення у належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття (ПРУ) № 63633, що розташоване в приміщенні філії «Трубайцівський заклад ЗСО І-ІІ ступенів Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області» опорного закладу «Вишняківський заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області» за адресою: вулиця Єршова, будинок 77, с.Трубайці Лубенського району Полтавської області, у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09 липня 2018 року № 579 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту» (далі - Вимоги № 579).
1.1. Позов обґрунтовано тим, що у зв'язку з невиконанням відповідачем вимог законодавства у сфері обороноздатності держави, згідно з актом оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту сховища, протирадіаційного укриття № 63633 від 29 червня 2021 року, указане приміщення оцінювалося, як обмежено готове до використання, а отже, перебувало у неналежному стані, що є порушенням установлених державою гарантій забезпечення захисту мирного населення. Надалі у серпні 2022 року комісією Хорольської міської ради із залученням головного інспектора органу ДСНС проведено повторну перевірку укриття № 63633 за результатами якої комісія дійшла висновку, що захисна споруда не готова до використання (Акт від 03 серпня 2022 року), а відповідачу рекомендовано привести її у відповідність до Вимог № 579. У вересні 2022 року указаною комісією Хорольської міської ради перевірено оцінку виконання відповідачем приписів Акта від 03 серпня 2022 року та визначено, що захисна споруда цивільного захисту сховище, протирадіаційне укриття № 63633 є обмежено готовим до використання за призначенням, що свідчить про неналежне виконання балансоутримувачем Вимог №579. Посилаючись на те, що ужитих Відділом освіти заходів щодо облаштування захисної споруди недостатньо, оскільки укриття продовжує перебувати в обмежено придатному стані, що свідчить про невиконання балансоутримувачем захисної споруди обов'язку щодо належного її утримання, а попередньо вжиті адміністративні заходи впливу щодо керівництва відповідача не мають належного впливу, керівник Лубенської окружної прокуратури Полтавської області вважає, що наразі є підстави для звернення органу прокуратури з цим позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС та Лубенської РВА в силу положень статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
2. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2023 року позов задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Відділу освіти, як балансоутримувача, в частині невжиття заходів щодо приведення у належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття (ПРУ) №63633, яке розташоване в приміщенні філії «Трубайцівський заклад ЗСО І-ІІ ступенів Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області» опорного закладу «Вишняківський заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області» за адресою вулиця Єршова, будинок 77, с.Трубайці Лубенського району Полтавської області. Зобов'язано Відділ освіти вжити заходи щодо приведення у належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття (ПРУ) №63633, яке розташоване в приміщенні філії «Трубайцівський заклад ЗСО І-ІІ ступенів Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області» опорного закладу «Вишняківський заклад загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Хорольської міської ради Лубенського району Полтавської області» за адресою вулиця Єршова, будинок 77, с.Трубайці Лубенського району Полтавської області, у відповідності до Вимог № 579.
3. Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Відділ освіти подав апеляційну скаргу, в якій, з-поміж іншого, зазначило про часткове виконання припису ГУ ДСНС України в Полтавській області у межах фінансових можливостей відділу на час розгляду справи судом першої інстанції, про що відповідач повідомляв суду, проте такі аргументи залишилися без уваги.
4. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 09 грудня 2024 року скасовано рішення суду першої інстанції, а позовну заяву керівника Лубенської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Лубенської РВА, ГУ ДСНС з надзвичайних ситуацій у Полтавській області до Відділу освіти про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії залишено без розгляду, у зв'язку з відсутністю підстав для здійснення представництва інтересів держави у такій справі.
5. Предметом оскарження є постанова суду апеляційної інстанції про залишення позову без розгляду, з підстав відсутності у прокурора повноважень здійснювати представництво інтересів держави в особі органу ДСНС та РВА.
ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
6. 23 грудня 2025 року заступник керівника Полтавської обласної прокуратури надіслав до Верховного Суду касаційну скаргу на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 09 грудня 2025 року, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм процесуального права, просив скасувати оскаржене судове рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
7. Скаргу обґрунтовано тим, що судом апеляційної інстанції зроблено помилковий висновок про те, що у ГУ ДСНС у Полтавській області та у Лубенської РВА відсутні повноваження на звернення до суду із заявленими позовними вимогами в якості позивачів, а тому прокурором у цій позовній заяві визначено органи ( в особі яких він звернувся до суду з цим позовом), що не мають права на звернення до суду з ним.
7.1. За твердженням прокуратури, суд апеляційної інстанції помилково послався на правові позиції, викладені в постановах Верховного Суду від 03 серпня 2023 року у справі № 260/4120/22, від 11 серпня 2023 року у справі № 560/10015/22, від 29 серпня 2023 року у справі № 160/9125/22 та від 05 вересня 2023 року у справі № 260/4044/22, позаяк у цих справах правова позиція викладена Верховним Судом у справах, де позовні вимоги пред'явлені до 29 жовтня 2022 року. Отже, суд апеляційної інстанції помилково застосував положення Кодексу цивільного захисту України у редакції, чинній до 29 жовтня 2022 року.
7.2. Прокуратура указує, що наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України у реакції закону від 29 жовтня 2022 року у поєднанні зі статтею 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади».
7.3. За твердженням заявника відсутня і правова позиція Верховного суду щодо застосування частини першої статті 16, пункту 14 частини першої статті 25, статті 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», пункту 18 частини першої статті 8, частин першої, другої статті 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» щодо здійснення місцевими державними адміністраціями в межах, визначених Конституцією і законами України, на відповідних територіях державного контролю за станом захисних споруд цивільного захисту (цивільної оборони) та їх повноважень на звернення до суду.
7.4. Полтавська обласна прокуратура наголошує, що в умовах воєнного стану, коли територія України щодня піддається обстрілам, неготовність до використання захисної споруди цивільного захисту є надзвичайно важливим виключним випадком та за таких обставин прокурор, виконуючи свої конституційні функції, зобов'язаний стати на захист інтересів держави та, насамперед, на захист життя і здоров'я дітей, для збереження яких і створюються такі захисні споруди та такий позов прокурора в умовах воєнного стану є пріоритетним для вирішення по суті в найкоротші строки. Отже, питання приведення захисних споруд цивільного захисту, розташованих у закладах охорони здоров'я, e придатний до використання стан є надзвичайно важливим для забезпечення захисту цивільного захисту населення від воєнних злочинів та забезпечення права дітей на здобуття освіти, тому справа становить суспільний інтерес.
7.5. У касаційній скарзі позивач зазначає, що судом апеляційної інстанції не надано належної правової оцінки доводам прокуратури про те, що застосування у цьому випадку органами ДСНС такого способу усунення порушення інтересів держави, як звернення до адміністративного суду з вимогами щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, експлуатації будівель, об'єктів, споруд у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей не є ефективним способом захисту порушеного права і фактично призведе до неможливості використання протирадіаційної споруди, унеможливить отримання гарантованого державою права на охорону здоров'я та медичну допомогу, з урахуванням постійних обстрілів території України країною агресором - поставить під загрозу життя та здоров'я дітей. Саме це спонукало органи прокуратури на вжиття активних та невідкладних заходів реагування, оскільки орган ДСНС не вживав заходів щодо балансоутримувача захисної споруди.
7.6. У касаційній скарзі заявник указує, що Законом України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» (набрав чинності 29 жовтня 2022 року; далі - Закон № 2655-ІХ) до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України унесено зміни та передбачено право центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту та його територіальних органів, у тому числі, на думку прокуратури, ГУ ДСНС України у Полтавській області, звертатися до адміністративного суду з будь-якими позовами в межах їхньої компетенції. Таке право на звернення до суду центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів, зокрема, передбачено статтею 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
7.7. Полтавська обласна прокуратура звертає увагу, що частиною другою статті 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» установлено, що військові адміністрації населених пунктів на відповідній території здійснюють повноваження, у тому числі, із запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану. Отже, на думку заявника, судом апеляційної інстанції неправильно трактовано норми Закону України «Про правовий режим воєнного стану», відповідно до якого військові адміністрації не лише не обмежуються у здійсненні повноважень, визначених законами, у тому числі, Законом України «Про місцеві державні адміністрації», а й зобов'язані здійснювати повноваження, у тому числі, із запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану. Ураховуючи те, що пунктом 5 частини третьої розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону від 29 липня 2022 року №2486-ІХ, що набрав чинності з 24 жовтня 2022 року, зобов'язано органи місцевого самоврядування, начальників військово-цивільних/військових адміністрацій забезпечити приведення захисних споруд цивільного захисту, споруд подвійного призначення у відповідність із нормативними вимогами, прокуратура указує, що саме на місцеві державні адміністрації покладено функцію контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту.
7.8. На думку заявника касаційної скарги, звертаючись до суду із позовною заявою, прокурором належним чином обґрунтовано підстави його звернення, оскільки після внесення змін до законодавства повноваження органів ДСНС розширено в частині проведення перевірок щодо стану утримання захисних споруд, оскільки невиконання таких обов'язків має негативний вплив на життя та здоров'я людей, а також звернення до суду з відповідним позовом. Проте ГУ ДСНС в Полтавській області як спеціально уповноважений державою орган на здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту та Лубенська РВА не вжили відповідних заходів з метою зобов'язання балансоутримувача привести у належний стан указане протирадіаційне укриття.
8. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23 грудня 2024 року визначено склад колегії суддів для розгляду касаційної скарги: головуючий суддя - Мартинюк Н.М., судді: Мельник-Томенко Ж.М., Жук А.В.
9. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 03 січня 2025 року відкрито касаційне провадження у справі за пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
10. У відзиві на касаційну скаргу Відділ освіти просить залишити її без задоволення, а судове рішення - без змін, оскільки захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор, який не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду. Водночас чинним законодавством передбачено право органу ДСНС як суб'єкта владних повноважень, у межах своєї компетенції, звертатися до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, а отже, прокурор не наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави від його імені у цій справі. Що стосується Лубенської РВА, то вона також не наділена повноваженнями звертатися до суду з таким позовом.
11. У зв'язку з перебуванням судді Мартинюк Н.М. у відпустці по вагітності та пологах, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 вересня 2025 року визначено інший склад колегії суддів для розгляду касаційної скарги: головуючий суддя - Уханенко С.А., судді: Жук А.В., Соколові В.М.
ІІІ. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду
12. Перевіряючи правильність застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права та аналізуючи доводи касаційної скарги, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Суд зазначає таке.
13. Ключовими аргументами звернення до суду прокурор, зокрема, визначив:
- спеціально уповноважений державний орган (ДСНС), на якого покладено обов'язок здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту, наразі має повноваження звернутися до суду з вимогами щодо впорядкування захисної споруди, проте таких заходів не здійснював, у зв'язку з чим прокурор набув права на представництво держави у таких правовідносинах;
- в силу приписів Законів України «Про правовий режим воєнного стану», «Про місцеві державні адміністрації» та пункту 5 частини третьої розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону №2486-ІХ, що набрав чинності з 24 жовтня 2022 року, начальників військово-цивільних/військових адміністрацій зобов'язано забезпечити приведення захисних споруд цивільного захисту, споруд подвійного призначення у відповідність із нормативними вимогами, а отже Лубенська РДА наділена повноваженнями подати такий позов.
14. Залишаючи позов без розгляду, суд апеляційної інстанції виходив з того, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб'єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той, всупереч закону, не здійснює захисту або робить це неналежно. Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Аналізуючи норми чинного законодавства, суд апеляційної інстанції, з посиланням на висновки Верховного Суду у справах №№260/4120/22, 560/10015/22, 260/4044/22,580/4578/22 та 160/14510/22 указав, що надання органам ДСНС права звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб'єктів господарювання свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров'ю людей з боку уповноваженого органу. В інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу. Також суд апеляційної інстанції указав, що керівник прокуратури, зазначивши орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах (ГУ ДСНС в Полтавській області), не зазначив причини, які перешкоджають зазначеному уповноваженому органу держави виконувати покладені на нього функції державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки відповідно до вимог Кодексу цивільного захисту України і Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій. Ураховуючи те, що приписами Кодексу цивільного захисту населення України та Закону України «Про правовий режим воєнного стану» ГУ ДСНС та обласні військові адміністрації не наділені повноваженнями на звернення до суду з заявленими позовними вимогами в якості позивачів, керівник обласної прокуратури також не має права подати такий позов від їхнього імені. За таких обставин суд апеляційної інстанції дійшов висновку про необхідність залишення позовної заяви прокурора без розгляду.
15. Колегія суддів погоджується з такими висновком суду апеляційної інстанції з огляду на таке.
16. За приписами частини першої статті 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
17. Як убачається з матеріалів справи та установлено судами, 24 січня 2020 року, 14 серпня 2020 року та 25 червня 2021 року ГУ ДСНС України у Полтавській області проведено позапланові перевірки щодо стану готовності захисної споруди цивільного стану протирадіаційного укриття № 63633, в ході яких виявлені порушення у дотриманні навчальним закладом вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, про що складено акти та видано приписи про усунення виявлених порушень. Надалі 24 січня 2020 року, 14 серпня 2020 року та 25 червня 2021 року державним інспектором з нагляду у сфері пожежної і техногенної безпеки у Хорольському районі складено протоколи про адміністративне правопорушення відповідно до статті 175 КУпАП.
17.1. 29 червня 2021 року Лубенським РУ ГУ ДСНС України у Полтавської області проведено оцінку стану готовності захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття №63633, згідно з якою протирадіаційне укриття оцінене як обмежено готове до використання за призначенням, про що складено Акт, в якому, зокрема, рекомендовано привести захисну споруду у відповідності до Вимог № 579. Актом від 03 серпня 2022 року, складеним за результатами оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття №63633, укриття оцінене як неготове до використання за призначенням, а за результатами оцінки перевірки, проведеної у вересні 2022 року указане укриття № 63633 оцінене як обмежено готове до використання за призначенням (Акт від 22 вересня 2022 року).
17.2. Указані недоліки прокурор визначив, як підставу звернення до суду із зазначеним позовом, в якому, з-поміж іншого, указав на те, що на його запит Відділ освіти листом від 21 лютого 2023 року №01-18/38 повідомив, що ремонтні роботи в протирадіаційних укриттях не проводились і згідно кошторисних призначень на 2023 рік капітальні видатки не передбачені.
18. Статтею 3 Конституції України установлено, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.
19. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
20. Умови та особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені статтею 53 КАС України.
20.1. Так, частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
20.2. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).
21. Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон України «Про прокуратуру»), статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
22. Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
22.1. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).
Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).
23. Отже, за наведеного правового регулювання, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах і, визначаючи правовий статус прокурора у судовому процесі для представництва інтересів держави, законодавець зобов'язав останнього навести належне обґрунтування щодо наявності/відсутності таких підстав. Водночас суд повинен надати оцінку таким аргументам.
24. Повертаючись до обставин справи, що розглядається, Верховний Суд зауважує, що у цій справі підставою звернення до суду в інтересах держави в особі органу ДСНС прокурор, зокрема, визначив частину третю статті 23 Закону України «Про прокуратуру», статтю 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», з посиланням на зміни унесені Законом № 2655-ІХ до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, що, на думку позивача, урегульовує спірне питання у подібних правовідносинах, оскільки з 29 жовтня 2022 року органи ДСНС набули права звернутися до суду з позовами до балансоутримувача захисної споруди, на якого покладено обов'язок щодо належного їхнього утримання.
24.1. Суд першої інстанції визнав обґрунтованими такі доводи Лубенської окружної прокуратури Полтавської області та розглянув справу по суті вимог.
25. Водночас, переглядаючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції послався на практику Верховного Суду у справах №№260/4120/22, 560/10015/22, 260/4044/22,580/4578/22 та 160/14510/22, висновки в яких сформовано до набрання чинності Законом № 2655-ІХ. Наведений у цих постановах підхід щодо повноважень прокурора подати позов зобов'язального характеру в інтересах органу ДСНС був побудований до набрання чинності норм Закону України № 2655-IX. Проте питання щодо повноважень прокурора звернутися до суду з відповідним позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС (уже після змін унесених Законом № 2655-ІХ ) неодноразово досліджувалося Верховним Судом, зокрема, у межах розгляду справи № 520/16197/23.
26. Так, у постанові Верховного Суду від 23 січня 2025 року (справа № 520/16197/23), з посиланням на Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року №3-рп/99, Суд, насамперед, акцентував увагу на тому, що захищати інтереси держави повинні відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб'єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
27. Отже, ключовим питанням як у справі № 520/16197/23, так і у справі, що розглядається, є наявність або відсутність у прокурора права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС з вимогами зобов'язального характеру щодо суб'єкта, на якого покладено обов'язок належного утримання захисної споруди.
28. Відносини, пов'язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту урегульовані Кодексом цивільного захисту України, яким, зокрема, також визначено і повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов'язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.
29. Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України (у редакції, чинній на час спірних правовідносин) утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб'єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.
30.1. Частиною п'ятнадцятою статті 32 Кодексу цивільного захисту України установлено, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об'єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.
31. Законом № 2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».
31.1. Цим же Законом № 2228-IX Кодекс цивільного захисту України було доповнено статтею 17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб'єкт владних повноважень:
- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;
- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей;
- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.
32. Надалі, з 29 жовтня 2022 року набрали чинності норми Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів «адміністративного суду щодо» доповнено словами «допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо», а після слів «здоров'ю людей» - словами «з інших підстав, визначених законом».
33. Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 ( далі - Положення № 1052 у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
34. Підпунктом 48 пункту 4 Положення № 1052 ( у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) передбачено, що ДСНС, відповідно до покладених на неї завдань, складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов'язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;; застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки (підпункт 52).
34.1. Отже, не зважаючи на зміни у Кодексі цивільного захисту України (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX), указані норми Положення № 1052 в частині застосування виду заходів впливу не змінилися.
35. На час виникнення спірних правовідносин у цій справі, Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затверженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 138 (далі - Порядок № 138), був визначений механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку.
35.1. За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку № 138, балансоутримувачі захисних споруд - це власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації); а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.
35.2. Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку № 138, у редакції, чинній на час звернення до суду).
36. Крім того, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлені Законом України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V).
36.1. Саме в цьому Законі наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема, у вигляді планових та позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону № 877-V).
37. Отже, за наведеного нормативно-правового регулювання та аналізуючи приписи пункту 17-1 Кодексу цивільного захисту України (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX), у взаємозв'язку з Положенням № 1052, Верховний Суд констатує, що органам ДСНС надано право звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб'єктів господарювання, що свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров'ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу, що за своєю суттю є заходом реалізації застосування санкції, передбаченої приписами статті 68 Кодексу цивільного захисту України.
37.1. Можливість самостійного звернення до суду органу ДСНС з позовними вимогами зобов'язального характеру до відповідальних суб'єктів, як захід контролю не встановлена, оскільки за наведеного нормативно-правового регулювання питання повноважень органу ДСНС звертатися до суду, як позивач, вирішено законодавцем через наділення указаного суб'єкта владних повноважень контролюючими функціями у вигляді здійснення державного нагляду (контролю), які реалізуються шляхом застосування відповідних заходів реагування до суб'єктів господарювання або оскарження дій щодо недопуску до перевірки посадових осіб ДСНС.
38. Підсумовуючи викладене, Верховний Суд зазначає, що за наведеного нормативно-правового регулювання (після набрання чинності Законом № 2655-IX) коло повноважень органів ДСНС щодо права звернення до адміністративного суду не змінилося і є обмеженим, а отже, ГУ ДСНС у Полтавській області не може бути позивачем у цій справі, у зв'язку з чим прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.
39. Аналогічний висновок Верховним Судом сформовано і у справі № 520/16197/23, в якій Суд, аналізуючи попередню практику Верховного Суду у подібній категорії справ, указав, що на відміну від попередньої редакції указаної норми щодо відсутності у територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії, законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.
39.1. Також у справі № 520/16197/23 Верховний Суд, з-поміж іншого, зазначив, що у контексті порушеного питання варто також зауважити, що частина четверта статті 4 Закону № 877-V визначає, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
39.2. Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).
39.3. За висновком Верховного Суду № 520/16197/23 указані норми також визначають пряму кореляцію між законодавчим положенням та повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб'єктів господарювання. Тому, не зважаючи на те, що пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, у редакції Закону № 2655-ІХ, передбачає, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив'язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.
39.4. За таких обставин, Верховний Суд у справі № 520/16197/23 дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та, відповідно, правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд, а отже, і прокурор не може від його імені заявити такий позов.
40. Таку правову позицію підтримано Верховним Судом надалі і в інших справах, зокрема №№ 400/10777/23, 160/26224/23, 560/16769/23, та інших подібних спорах і такі висновки узгоджуються з попередньою практикою Верховного Суду, зокрема у справах №№260/4120/22, 560/10015/22, 160/9125/22 та 260/4044/22, висновки у яких було сформовано ще до набрання чинності Законом № 2655-ІХ. Тому застосування судом апеляційної інстанції висновків Верховного Суду за попередньої редакції закону не суперечить практиці суду касаційної інстанції, яка є послідовною і усталеною.
41. Відповідаючи на аргументи касаційної скарги, Верховний Суд не може не врахувати і розвиток законодавства у сфері цивільного захисту, з огляду на набуття особливої соціальної значимості об'єктів укриття у період воєнного стану та здійснення ракетних і дронових атак на території України.
41.1. Змінами до Кодексу цивільного захисту України, запровадженими Законом України від 08 листопада 2023 року № 3441-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо уточнення повноважень суб'єктів забезпечення цивільного захисту, вдосконалення законодавства з питань захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій, організації та проведення евакуації населення, забезпечення охорони життя та здоров'я громадян» частина 15 статті 32 Кодексу викладена в такій редакції: «Контроль за станом готовності об'єктів фонду захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та/або його територіальними органами (у разі їх утворення) спільно з відповідними центральними органами виконавчої влади, іншими органами державної влади, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування шляхом проведення комплексних, контрольних та позапланових обстежень».
41.2. Отже, норма спеціального нормативно-правового акта визначила чіткий перелік повноважень в сфері контролю за станом готовності об'єктів фонду захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням, визначивши їх як заходи адміністративного впливу. Тому зміни у законодавстві, запроваджені з 29 жовтня 2022 року, не змінюють правового регулювання спірних правовідносин, а отже, суд апеляційної інстанції правильно застосував приписи пункту 48 статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України у цій справі.
42. Що стосується аргументів касаційної скарги щодо обсягу повноважень Лубенської РВА, то Верховний Суд зауважує, що подібне питання вже неодноразово розглядалося Верховним Судом у подібній категорії справ, з аналогічних обставин.
43. Так, у постанові від 18 червня 2025 року (справа № 440/11403/23) Верховний Суд указав, що зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб визначено Законом України «Про правовий режим воєнного стану».
43.1. Відповідно до частини першої статті 4 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» на територіях, на яких введено воєнний стан, для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення разом із військовим командуванням запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян можуть утворюватися тимчасові державні органи - військові адміністрації.
43.2. На виконання Закону України «Про правовий режим воєнного стану» для здійснення керівництва у сфері забезпечення оборони, громадської безпеки і порядку, Президентом України видано Указ від 24 лютого 2022 року № 68/2022 «Про утворення військових адміністрацій», згідно із пунктом 2 якого на базі існуючих районних державних адміністрацій утворено відповідні районні військові адміністрації.
43.3. У зв'язку з утворенням районних військових адміністрацій відповідні районні державні адміністрації та голови таких адміністрацій набувають статусу відповідних районних військових адміністрацій та начальників таких військових адміністрацій (абзац 2 пункту 2 Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 68/2022).
43.4. Статтею 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» визначено повноваження військових адміністрацій.
43.5. Частиною першою статті 15 вказаного Закону передбачено, що військові адміністрації у своїй діяльності керуються Конституцією України, законами України «Про оборону України», «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію», «Про критичну інфраструктуру», цим Законом та іншими нормативно-правовими актами. Повноваження військових адміністрацій здійснюються ними в порядку, визначеному законами України для здійснення повноважень відповідних місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом.
43.6. В силу вимог пункту 8 частини третьої статті 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» районна, обласна військові адміністрації здійснюють на відповідній території повноваження, віднесені до їхньої компетенції цим Законом, а також у разі прийняття Верховною Радою України за поданням Президента України рішення, передбаченого частиною третьою статті 10 цього Закону, або у разі тимчасової окупації або оточення адміністративного центру області повноваження із: прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів.
43.7. Стаття 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» містить вичерпний перелік повноважень, наданих військовим адміністраціям і повноваження звернутися до суду із позовними вимогами про зобов'язання вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту у цій статті відсутні.
43.8. За таких обставин, Верховний Суд у справі № 440/11403/23 дійшов висновку, що Лубенська РВА не є особою, якій належить право вимоги за позовом до суб'єкта господарювання про визнання протиправною бездіяльності щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту та зобов'язати балансоутримувача такого приміщення вчинити відповідні дії .
44. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 30 січня 2025 року та 27 лютого 2025 року у справах № 420/22304/23 та 420/17642/22 відповідно.
45. За таких обставин, Верховний Суд не вбачає підстав для формування висновку щодо застосування пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України у реакції закону від 29 жовтня 2022 року у поєднанні зі статтею 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», з огляду на вже сформовану правову позицію Суду щодо повноважень військових адміністрацій звертатися до суду з такими позовами.
46. Виходячи з наведеного, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про необхідність залишення без розгляду позовної заяви прокурора, у зв'язку з чим підстави для скасування рішення суду апеляційної інстанції відсутні.
47. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
48. За таких обставин, Верховний Суд уважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
49. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність підстав, наведених у статтях 139, 140 КАС України, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
1. Касаційну скаргу заступника керівника Полтавської обласної прокуратури залишити без задоволення.
2. Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 09 грудня 2024 року залишити без змін.
3. Судові витрати не розподіляються.
4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя: С.А. Уханенко
Судді: А.В. Жук
В.М. Соколов