24 вересня 2025 р.м. ОдесаСправа № 420/24466/24
Перша інстанція: суддя Стефанов С.О.,
повний текст судового рішення
складено 18.11.2024, м. Одеса
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача: Димерлія О.О.,
суддів: Осіпова Ю.В., Шляхтицького О.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Дніпропетровській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18.11.2024 у справі №420/24466/24 за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Інком Трейд Груп» до Головного управління Держпродспоживслужби в Дніпропетровській області про визнання протиправним та скасування рішення
02.08.2024 товариство з обмеженою відповідальністю «Інком Трейд Груп» звернулось до Одеського окружного адміністративного суду із позовною заявою, у якій просило суд визнати протиправною та скасувати постанову Головного управління Держпродспоживслужби в Дніпропетровській області №000011 від 10.07.2024 щодо застосування до товариства з обмеженою відповідальністю «ІНКОМ ТРЕЙД ГРУП» фінансових санкцій у вигляді штрафу в розмірі 30000грн.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) в період воєнного стану заборонено. Також, на думку позивача, на продукцію IQOS і GLO не поширюються обмеження, встановлені ст.16 Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров'я населення», оскільки така продукція є пристроями для споживання тютюнових виробів без їх згоряння. Як стверджує ТОВ «ІНКОМ ТРЕЙД ГРУП», ним не розміщувалось знаків для товарів і послуг, під якими випускаються тютюнові вироби, інформації про знаки для товарів і послуг, інших об'єктів права інтелектуальної власності та про тютюнові вироби у місцях, де ці вироби реалізуються чи надаються споживачеві, на елементах обладнання та оформлення місця торгівлі. Розміщення інформації про тютюнові вироби і розміщення самих тютюнових виробів у місці їхнього продажу не є тотожним. Крім того, акт перевірки не містить детального опису виявленого порушення.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 18.11.2024 у справі №420/24466/24 адміністративний позов товариства з обмеженою відповідальністю «ІНКОМ ТРЕЙД ГРУП» задоволено.
Приймаючи таке рішення суд першої інстанції вказав, що в контролюючого органу не було законодавчо передбачених підстав для проведення позапланового заходу. Щодо суті виявлених порушень окружним адміністративним судом зазначено, що позивачем не розміщувалось знаків для товарів і послуг, під якими випускаються тютюнові вироби, інформації про знаки для товарів і послуг, інших об'єктів права інтелектуальної власності та про тютюнові вироби у місцях, де ці вироби реалізуються чи надаються споживачеві, на елементах обладнання та оформлення місця торгівлі. Також, ТОВ «ІНКОМ ТРЕЙД ГРУП» не здійснювало будь-яке перекривання медичних попереджень цінниками.
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції Головним управлінням Держпродспоживслужби в Дніпропетровській області подано апеляційну скаргу, у якій, з посиланням на неповне з'ясування окружним адміністративним судом обставини справи, неправильне застосування норм матеріального права, порушення норм процесуального права, викладено прохання скасувати оскаржуваний судовий акт із прийняттям нового судового рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги відповідач зазначає, що протягом воєнного стану дозволено здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на підставі звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров'ю. Також, скаржник стверджує, що ТОВ «ІНКОМ ТРЕЙД ГРУП» порушено приписи законодавства про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров'я населення, а тому оскаржувану постанову №000011 від 10.07.2024 суб'єктом владних повноважень прийнято цілком правомірно.
У свою чергу, ТОВ «ІНКОМ ТРЕЙД ГРУП» до суду апеляційної інстанції подано відзив на апеляційну скаргу, згідно із яким позивач повністю погоджується з висновками суду першої інстанції, викладеними в оскаржуваному рішенні від 18.11.2024 у справі №420/24466/24. Натомість, доводи Головного управління Держпродспоживслужби в Дніпропетровській області уважає безпідставними.
В силу приписів пунктів 1, 3 частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, у системному зв'язку з положеннями чинного, на момент виникнення спірних правовідносин, законодавства, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що апеляційна скарга відповідача задоволенню не підлягає, з урахуванням наступного.
Зокрема, колегію суддів установлено, що 28.06.2024 Головним управлінням Держпродспоживслужби в Дніпропетровській області проведено позаплановий захід державного контролю щодо дотримання товариством з обмеженою відповідальністю «ІНКОМ ТРЕЙД ГРУП» вимог законодавства у сфері попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров'я населення за адресою: м. Дніпро, пр. Д. Яворницького, 52 А.
Підставою для проведення заходу зазначено скаргу від 19.06.2024, лист-погодження від 25.06.2024 №15.1.3-6/13242, розпорядчий документ від 28.06.2024 №448-ПО та посвідчення (направлення) від 28.06.2024 № 460.
За результатом проведеного позапланового заходу контролю складено акт №000032 від 28.06.2024, у якому зазначено про порушення ТОВ «ІНКОМ ТРЕЙД ГРУП» вимог абз. 1,7,9 ч. 1 ст. 16 та ч.7 ст.12 Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров'я населення», а саме розміщення інформації про тютюнові вироби у місцях, де ці вироби реалізуються чи надаються споживачеві, на елементах обладнання та оформлення місця торгівлі магазину-розкладки Vape2go, розташованого за адресою: м. Дніпро, просп. Дмитра Яворницького, 52А.
У подальшому, Головним управлінням Держпродспоживслужби в Дніпропетровській області прийнято постанову № 000011 від 10.07.2024 про накладення на ТОВ «ІНКОМ ТРЕЙД ГРУП» стягнень, передбачених статтею 20 Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров'я населення».
Означеним актом індивідуальної дії до ТОВ «ІНКОМ ТРЕЙД ГРУП» застосовано фінансові санкції у вигляді штрафу в розмірі 30 000 грн.
Не погодившись із постановою Головного управління Держпродспоживслужби в Дніпропетровській області №000011 від 10.07.2024 позивач звернувся до суду з даним позовом.
Здійснюючи перегляд справи в апеляційному порядку в межах доводів апеляційної скарги колегія суддів виходить із такого.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Засади рекламної діяльності в Україні, регулювання відносин, що виникають у процесі виробництва, розповсюдження та споживання реклами, визначено положеннями Закону України «Про рекламу».
Відповідно до ч.1 ст.26 Закону України «Про рекламу» контроль за дотриманням законодавства України про рекламу здійснюють у межах своїх повноважень, зокрема центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів, - щодо захисту прав споживачів реклами.
За змістом п.1 Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №667 від 02.09.2015, Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (Держпродспоживслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який реалізує державну політику у галузі, зокрема, попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров'я населення, державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів і рекламу в цій сфері.
Згідно із п.п.2, 4 п.3 Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №667 від 02.09.2015, до основних завдань Держпродспоживслужби віднесено, зокрема здійснення відповідно до закону державного нагляду (контролю) за дотриманням законодавства про рекламу в частині захисту прав споживачів реклами; здійснення ринкового нагляду в межах сфери своєї відповідальності.
На виконання п.п.8 п.6 Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №667 від 02.09.2015, Держпродспоживслужба для виконання покладених на неї завдань має право здійснювати заходи державного нагляду (контролю) відповідно до закону.
Згідно із ст.1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Частиною 1 статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачено, що дія цього Закону поширюється на відносини, пов'язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Державний контроль дотримання вимог законодавства у сфері попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров'я населення відбувається відповідно до цього Закону.
Згідно із п.1-3 ст.6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» підставами для здійснення позапланових заходів є, зокрема звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров'ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності).
Позаплановий захід у такому разі здійснюється територіальним органом державного нагляду (контролю) за наявністю погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.
Центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у галузі, попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров'я населення, державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів і рекламу в цій сфері є Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів.
Указом Президента України №64/2022 від 24.02.2022 в Україні було введено воєнний стан із 05 год 30 хв 24.02.2022, який неодноразово продовжувався та діяв на час перевірки.
Відповідно до п.1 постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, введеного Указом Президента України №64/2022 від 24.02.2022.
Між тим, у п.2 постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 передбачено, що за наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров'я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов'язань України протягом періоду воєнного стану дозволено здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах.
Згідно із ст. 7 Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров'я населення" від 22.09.2005 №2899 державну політику щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров'я населення відповідно до закону формує центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я.
Відповідно до Положення про Міністерство охорони здоров'я України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 №267 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 24.01.2020 № 90) Міністерство охорони здоров'я України (МОЗ) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. МОЗ є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони здоров'я, а також у сфері попередження та зниження рівня вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров'я населення.
Отже, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що на період воєнного стану проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) допускається як виняток і лише за рішенням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері, яким у спірних відносинах є Міністерство охорони здоров'я.
Аналогічний правовий висновок викладено Верховним Судом у постанові від 20.01.2025 у справі №140/1046/24 предметом оскарження в якій також була постанова Головного управління Держпродспоживслужби про накладення штрафу за результатами перевірки заяв громадян.
З огляду на вказане, на період воєнного стану Держпродспоживслужба не має права ініціювати позаплановий захід державного нагляду (контролю) без індивідуального рішення МОЗ України згідно із пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303.
Водночас, наказом Міністерства охорони здоров'я України "Про затвердження Переліку підстав для здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) у сфері законодавства про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров'я населення на період воєнного стану" від 17.03.2023 №522 затверджено Перелік підстав для здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) у сфері законодавства про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров'я населення на період воєнного стану, що додається (п. 1).
У цьому переліку передбачено такі підстави:
- подання суб'єктом господарювання письмової заяви до Держпродспоживслужби або головних управлінь Держпродспоживслужби в областях та в місті Києві про здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;
- доручення Прем'єр-міністра України про перевірку суб'єктів господарювання стосовно дотримання вимог законодавства про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров'я населення у зв'язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров'я людини та забезпечення безпеки держави;
- звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров'ю чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності).
Одночасно Державній службі України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів наказано забезпечити здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) у сфері законодавства про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров'я населення на період воєнного стану з підстав, визначених Переліком, затвердженим пунктом 1 цього наказу (п. 2).
Таким чином, наказом від 17.03.2023 №522 Міністерство охорони здоров'я України фактично повернуло Держпродспоживслужбі повноваження щодо оцінки наявності підстав для проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) у сфері попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров'я населення.
Натомість, апеляційний адміністративний суд зазначає, що таке регулювання суперечить постанові Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 №303, яка допускає здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах (у даному випадку Міністерства охорони здоров'я), і не передбачає можливості делегування цього повноваження іншим органам.
Передаючи функцію погодження позапланового заходу нагляду (контролю) Держпродспоживслужбі, Міністерством охорони здоров'я перевищено свої повноваження, що суперечить приписам ч.2 ст. 19 Конституції України.
Крім того, наказ Міністерства охорони здоров'я України від 17.03.2023 №522 розширює підстави здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю), які наведено у п. 2 постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303, а отже суперечить цій постанові.
Суд апеляційної інстанції зауважує, що "рішенням центрального органу виконавчої влади", про яке йдеться у п. 2 постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303, та за наявності якого може бути проведено позаплановий захід контролю (нагляду), є рішення індивідуального (а не нормативно-правового) характеру, яке прийняте відповідним адміністративним органом (у даному випадку Міністерством охорони здоров'я) за наслідком оцінки конкретних обставин, що свідчать про наявність визначених у постанові підстав для проведення заходу контролю (загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров'я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов'язань України).
Між тим, наказ Міністерства охорони здоров'я України від 17.03.2023 №522 не є індивідуальним правовим актом і не може вважатися рішенням центрального органу виконавчої влади в розумінні, наведеному у п.2 постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 №303.
Згідно фактичних обставин справи, підставою для ініціювання проведення заходу державного нагляду (контролю) товариства з обмеженою відповідальністю «Інком Трейд Груп» слугувала скарга споживача від 19.06.2024 з урахуванням якої Держпродспоживслужбою надано погодження, а Головне управління Держпродспоживслужби в Дніпропетровській області видало наказ №448-ПО від 28.06.2024 про проведення про проведення позапланової перевірки.
Водночас, апеляційний адміністративний суд зазначає, що лист Держпродспоживслужби від 25.06.2024, яким погоджено проведення позапланового заходу, не може підміняти собою рішення МОЗ України.
Колегія суддів вказує, що в досліджуваних правовідносинах рішення МОЗ України, у контексті призначення заходу державного нагляду (контролю), не приймалось.
З огляду на вказане, є неправильною позиція скаржника про те, що Головне управління Держпродспоживслужби в Дніпропетровській області мало підстави для проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) ТОВ «Інком Трейд Груп» під час дії воєнного стану.
Між тим, слід відмітити, що значний суспільний інтерес у захисті здоров'я населення та міжнародні зобов'язання України (Рамкова конвенція ВООЗ із боротьби проти тютюну) не спростовують необхідність дотримання державними органами процедури перевірок під час воєнного стану.
Захист здоров'я населення є конституційним пріоритетом (стаття 3 Конституції України) та міжнародним зобов'язанням України, визначеним, зокрема, Рамковою конвенцією ВООЗ із боротьби проти тютюну.
Колегія суддів вказує, що особливу суспільну значимість спірних правовідносин, що стосуються обмеження реклами та стимулювання продажу тютюнових виробів і пристроїв для їх споживання. Проте, навіть у цій сфері держава зобов'язана діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19 Конституції України). Недотримання належної процедури проведення перевірки в умовах воєнного стану нівелює результати такого заходу.
Відносини, які виникли у зв'язку з проведенням позапланового заходу державного нагляду (контролю), регулюються не лише спеціальним законодавством, а й Законом України «Про адміністративну процедуру». Принцип законності, який закріплено у статті 6 цього Закону, встановлює, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти виключно на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Оскільки ГУ Держпродспоживслужби в Дніпропетровській області не отримало індивідуального рішення МОЗ України на проведення перевірки, воно діяло поза межами своїх повноважень.
Отже, такий позаплановий захід був здійснений із суттєвим порушенням вимог законодавства, що є самостійною та достатньою підставою для визнання протиправними усіх рішень, ухвалених за його результатами, включаючи спірну постанову про накладення штрафу.
Аналогічний підхід під час вирішення питання щодо наявності в органу Держпродспоживслужби повноважень на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) без відповідного рішення МОЗ України застосовано Верховним Судом під час розгляду справ №440/2642/24 (постанова від 16.09.2025), № 320/46530/23 (постанова від 23.07.2025).
З урахуванням наведеного апеляційний адміністративний суд уважає правильним висновок суду першої інстанції про задоволення позову ТОВ «Інком Трейд Груп».
При цьому, колегія суддів відхиляє доводи скаржника по суті виявлених порушень, адже порушення процедури призначення та проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) є самостійною та достатньою підставою для визнання протиправним і скасування постанови Головного управління Держпродспоживслужби в Дніпропетровській області №000011 від 10.07.2024 щодо застосування до товариства з обмеженою відповідальністю «ІНКОМ ТРЕЙД ГРУП» фінансових санкцій у вигляді штрафу в розмірі 30000грн.
Установлені в межах розгляду даної справи фактичні обставини у повному обсязі спростовують наведені в апеляційній скарзі доводи відповідача.
Відповідно до п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Згідно із практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.
Відповідно до частини 1 статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
За таких обставин, рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, а викладені в апеляційній скарзі доводи відповідача не свідчать про порушення судом норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до неправильного вирішення справи.
Отже, при ухваленні оскаржуваного рішення судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому підстав для його скасування немає.
З підстав визначених статтею 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст.308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, апеляційний адміністративний суд
Апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Дніпропетровській області залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18.11.2024 у справі №420/24466/24 за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Інком Трейд Груп» до Головного управління Держпродспоживслужби в Дніпропетровській області про визнання протиправним та скасування рішення - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її підписання суддями та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня отримання сторонами копії судового рішення.
Суддя-доповідач О.О. Димерлій
Судді Ю.В. Осіпов О.І. Шляхтицький