23 вересня 2025 року
м. Київ
справа №380/13720/24
адміністративне провадження №К/990/19900/25
1. Верховним Судом розглядалась касаційна скарга Товариства з обмеженою відповідальністю «УКРАЇНСЬКА МАЙСТЕРНЯ ТЕЛЕБАЧЕННЯ» (далі також ТОВ «УКРАЇНСЬКА МАЙСТЕРНЯ ТЕЛЕБАЧЕННЯ», Товариство, скаржник) на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08 квітня 2025 року у справі № 380/13720/24 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «УКРАЇНСЬКА МАЙСТЕРНЯ ТЕЛЕБАЧЕННЯ» (далі також позивач) до Львівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю «Львівська девелоперська компанія» (далі також ТОВ «Львівська девелоперська компанія», третя особа), про визнання протиправною та скасування ухвали.
2. Предмет спору у справі № 380/13720/24 охоплював ухвалу Львівської міської ради від 27 грудня 2023 року № 4278, якою ТОВ «Львівська девелоперська компанія» наданий дозвіл на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у місті Львові для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об'єктами торгово - розважальної та ринкової інфраструктури за рахунок земель, що не надані у власність або користування, з подальшим їх переведенням до земель житлової та громадської забудови.
3. Позивач, не погоджуючись із вказаним рішенням місцевої ради, у позові щодо визнання його протиправним та скасування, поданим у справі № 380/13720/24, наголошував на тому, що відповідач надав дозвіл на розроблення проєкту землеустрою третій особі всупереч вимог містобудівної документації на місцевому рівні, а саме - Генерального плану міста Львова, який відносить охоплену зазначеним рішенням ділянку до територій промислових підприємств, що є прямою та передбаченою у частині третій статті 123 Земельного кодексу України підставою для відмови у наданні такого дозволу.
4. Товариство зазначало, що оскаржена ним ухвала Львівської міської ради створює реальні та потенційні перешкоди у користуванні та розпорядженні нерухомим майном, що йому належить, та перешкоджає свободі здійснення підприємницької діяльності, обмежує право на нове будівництво виробничих (промислових) будівель та споруд, на реконструкцію існуючих власних будівель, на які позивач розраховував, купуючи відповідні будівлі на земельній ділянці, суміжній з тією, щодо якої відповідач постановив спірну ухвалу.
5. У позовній заяві наводились доводи й про те, що розміщення поряд з належною Товариству на праві приватної власності промисловою будівлею житлової забудови суттєво обмежуватиме його господарську виробничу діяльність, адже логіка створення виробничих зон полягає у запобіганні перевищення шуму та забруднення житлової і громадської забудови, а розташування житлових будинків у межах виробничих зон не допускається нормативними актами з питань будівництва та архітектури.
6. Суди попередніх інстанцій у задоволенні позову відмовили з тієї підстави, що спірне рішення відповідача прав та інтересів Товариства не порушує і не створює для нього реальні або навіть потенційні перешкоди у користуванні та розпорядженні власним майном, свободі здійснення підприємницької діяльності.
7. За результатом розгляду зазначеної касаційної скарги Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалив постанову від 23 вересня 2025 року, якою скаргу залишив без задоволення, а ухвалені судові рішення - без змін.
8. Ухвалюючи таку постанову, Верховний Суд виходив з того, що оскаржена Товариством ухвала Львівської міської ради є актом індивідуальної дії, який адресований конкретній особі щодо вирішення ініційованого нею питання про набуття прав на конкретну земельну ділянку.
9. Суд відзначив, що встановлена законом процедура отримання земельної ділянки державної чи комунальної власності у власність або в користування є багатостадійною, а прийняття уповноваженим органом рішення щодо надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою має на меті лише формування ділянки як об'єкта цивільних прав та є лише початковим етапом процедури оформлення речових прав на неї та не означає позитивного рішення про відведення відповідної земельної ділянки.
10. За наведеного, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення компетентного органу про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи в користування є «першим рішенням» у процедурі отриманні земельної ділянки та оформлення речових прав на неї, а тому таке рішення станом на момент його прийняття стосується виключно прав та обов'язків особи, на користь якої його прийнято, не породжує, не змінює та не припиняє прав, обов'язків чи законних інтересів інших осіб.
11. З таким висновком Верховного Суду я не погоджуюсь, у зв'язку з чим та в порядку частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України викладаю окрему думку.
12. Так, частина друга статті 55 Конституції України гарантує кожному право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
13. Відповідно до частини п'ятої статті 125 Конституції України з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.
14. Юрисдикцію та повноваження адміністративних судів визначає Кодекс адміністративного судочинства України, який також встановлює порядок здійснення судочинства в адміністративних судах (стаття 1 Кодексу).
15. Згідно з положеннями частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
16. Право на звернення до суду та способи судового захисту визначає стаття 5 Кодексу адміністративного судочинства України. згідно з пунктом 2 частини першої якої кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
17. За приписами пункту 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема: у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
18. Отже право на звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження індивідуальних актів суб'єктів владних повноважень гарантоване Конституцією та законами України й належить кожному, хто вважає, що таким актом порушені його права, свободи або законні інтереси.
19. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 щодо «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
20. У справі ж № 380/13720/24 позивач обґрунтовував свій позов насамперед тим, що спірне рішення, яке є індивідуальним актом, і це не ставиться під сумнів жодним учасником справи і судом, прийняте відповідачем всупереч положенням Генерального плану міста Львова, а порушення свого права ТОВ «УКРАЇНСЬКА МАЙСТЕРНЯ ТЕЛЕБАЧЕННЯ» вбачало у тому, що надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою з установленням такого виду цільового призначення, який прямо суперечить містобудівній документації на місцевому рівні (для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об'єктами торгово - розважальної та ринкової інфраструктури), унеможливить повноцінне використання суміжних земельних ділянок, будівель та споруд у межах території, яка відповідно до генерального плану населеного пункту віднесена до територій промислових підприємств, оскільки розташування житлових будинків у межах виробничих зон й навпаки не допускається нормативними актами з питань будівництва та архітектури.
21. Тобто порушення своїх прав та інтересів Товариство пов'язувало зі сферою містобудівної діяльності, оскільки мало намір використовувати розташовану поряд земельну ділянку відповідно до її цільового призначення та в межах дозволених видів її використання згідно з положеннями генерального плану, а саме - для реконструкції наявних на земельній ділянці та нележаних позивачу промислових будівель та споруд і для будівництва нових подібних об'єктів, чому б, за доводами позову, перешкоджало розміщення поряд житлової забудови, для чого третій особі й був наданий дозвіл на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки відповідно до оскарженого у справі № 380/13720/24 рішення.
22. Беручи до уваги предмет спору, характер правовідносин, у яких він виник, а також наведені в обґрунтуванні позовних вимог аргументи, вважаю за необхідне звернути увагу на те, що за змістом частин першої, третьої та восьмої статті 17 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, а його проєкт підлягає обов'язковому громадському обговоренню.
23. Тому надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою всупереч положень генерального плану як основного виду містобудівної та водночас землевпорядної документації на місцевому рівні зумовлює порушення досягнутих у такому документі домовленостей щодо довгострокового розвитку, планування, забудови та іншого використання територій населеного пункту і загрожує забезпеченню сталого їх розвитку з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
24. Також вважаю, що видання документа, який передбачає забудову території населеного пункту всупереч вимог містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема, генеральному плану міста, який є нормативно - правовим актом, фактично нівелює результати громадського обговорення такої документації та змінює встановлений і узгоджений усіма режим забудови без врахування громадських інтересів, порушує вимоги статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», оскільки зміна містобудівної документації на місцевому рівні без проведення громадського обговорення її проектів прямо забороняється законом.
25. У світлі вищевказаного, підкреслюю, що за висновками Верховного Суду щодо застосування норм права, викладеними у постанові від 16 березня 2023 року у справі № 815/2439/15, дотримання правового порядку під час здійснення містобудівної діяльності в населених пунктах усіма без виключення її суб'єктами, у тому числі фізичними особами та органами державної влади, органами місцевого самоврядування, яка полягає, зокрема, у створенні та підтриманні повноцінного життєвого середовища, включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, соціально, економічно та екологічно збалансований розвиток території територіальної громади, і спрямована на створення економічного потенціалу, повноцінного життєвого середовища для сучасних та майбутніх поколінь на основі раціонального використання ресурсів (природних, трудових, виробничих, науково-технічних, інтелектуальних тощо) - є інтересом значної кількості осіб - мешканців відповідної територіальної громади, а отже становить суспільний (публічний) інтерес.
26. Цей інтерес належить як в цілому територіальній громаді населеного пункту, так і окремо кожному її члену, у зв'язку з чим його захист може здійснюватися як індивідуально кожною особою, яка вважає, що такий інтерес було порушено, так і від імені усієї громади відповідною радою або іншим органом місцевого самоврядування у порядку, встановленому законом, у тому числі в суді.
27. Оскаржене рішення відповідача, хоча і належать до актів індивідуальної дії, однак, очевидно, впливає на значне коло осіб - членів територіальної громади відповідного населеного пункту, його мешканців, а також на інших осіб, які є власниками або користувачами земельних ділянок, зокрема й на позивача, який провадить не заборонену законом підприємницьку діяльність та має гарантії щодо невтручання у неї, у тому числі зі сторони органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень.
28. Питання стосовно права на оскарження акта індивідуальної дії особами, яким він безпосередньо не адресований, вже вирішувалось Верховним Судом у постановах від 20 серпня 2019 року у справі № 461/2935/16-а та від 30 січня 2023 року у справі № 160/1457/20, у яких Суд звертав увагу на правову позицію Верховного Суду України стосовно права на оскарження індивідуальних актів, викладену, зокрема, у постанові 11 листопада 2015 року у справі № 2а-2885/12/1470.
29. У вказаній вище справі Верховний Суд України виклав висновки щодо застосування статей 6, 171 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, зокрема зазначав, що за змістом статті 6 цього Кодексу у вищенаведеній редакції кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. Водночас суб'єктивна оцінка порушення права не є абсолютною. В деяких випадках сам законодавець визначає коло осіб, права яких можуть бути порушені внаслідок бездіяльності, вчинення суб'єктом владних повноважень певних дій чи прийняття актів, правомірно обмежуючи право інших осіб на звернення до суду за захистом порушених прав, свобод або інтересів. Наприклад, відповідно до частини другої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Тобто оскаржити такий акт інші особи не можуть.
30. Як вказав Верховний Суд України, зі змісту регулювання, яке міститься у Кодексі адміністративного судочинства України, також убачається, що і право оскаржити індивідуальний акт має особа, якої він стосується.
31. Поряд із цим Верховний Суд у постанові від 20 серпня 2019 року у справі № 461/2935/16-а зауважив, що застосовану Верховним Судом України категорію «особа, якої стосується акт» необхідно відрізняти від категорії з більш вузьким значенням - «особа, стосовно якої прийнято акт», оскільки індивідуальний акт, який хоч не прийнято стосовно певної особи, фактично, може стосуватись її прав.
32. Отже, для визначення кола осіб, що мають право на оскарження індивідуального акта, необхідно з'ясувати осіб, яких він стосується, тобто порушує права чи інтереси, а не лише стосовно кого він прийнятий.
33. Такий підхід, хоча й ґрунтується на застосуванні норм статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, проте застосовний і до правовідносин, що виникли пізніше, оскільки нова редакція цього Кодексу не містить суттєвих відмінностей у питанні обсягу та змісту права на звернення до адміністративного суду за оскарженням, зокрема, актів індивідуальної дії, а тому викладені у вищевказаних постановах Верховного Суду України та Верховного Суду висновки можуть бути застосовані й до правовідносин у справі № 380/13720/24.
34. У підсумку вважаю, що спірне рішення, навіть зважаючи на те, що безпосередньо Товариству не адресоване, може мати вплив на його права та інтереси як суб'єкта правовідносин у сфері містобудівної діяльності й, відповідно, породжує у нього право на їх захист у суді.
35. Окрему увагу звертаю й на те, що за приписами частини третьої статті 123 Земельного кодексу України невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації є достатньою і самостійною підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у користування.
36. Це означає, що на навіть на такій «першій» стадії процедури отримання земельної ділянки державної або комунальної власності у користування уповноважений орган має обов'язок перевірити, чи не суперечить місце розташування земельної ділянки вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, й, у разі установлення відповідних обставин - відмовити у наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою шляхом прийняття рішення про це у порядку, встановленому законом.
37. Якщо такі обов'язок органом державної влади або органом місцевого самоврядування не виконується і це порушує права, інтереси або обов'язки учасників відповідних правовідносин, то це зумовлює наявність права на звернення до суду щодо оскарження адміністративних актів, прийнятих без врахування вищевказаних норм та всупереч містобудівної документації.
38. Такий спосіб реалізації повноважень відповідних органів у процедурі надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування покликаний забезпечити дотримання законності на усіх етапах (стадіях) такої процедури й не допустити порушення прав або інтересів учасників відповідних правовідносин, інакше кожен з таких етапів втрачав би юридичне значення і не підлягав би судовому контролю.
39. До того ж, наявна у Верховному Суді правозастосовча практика підтверджує право на звернення до адміністративного суду з позовом стосовно оскарження рішення про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою третім особам, зокрема, суміжних землевласників, інших заінтересованих осіб або прокурора в інтересах держави (постанови від 10 жовтня 2024 року (справа № 420/7465/20), від 11 жовтня 2024 року (справа №420/7462/20) та від 19 червня 2025 року (справа № 440/9354/21 ті інші).
40. У підсумку вважаю передчасним підтриманий у постанові Верховного Суду від 23 вересня 2025 року висновок судів першої та апеляційної інстанцій у справі № 380/13720/24 про те, що рішення про надання дозволу ТОВ «Львівська девелоперська компанія» на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельних ділянок не порушує і не може порушувати прав та інтересів ТОВ «УКРАЇНСЬКА МАЙСТЕРНЯ ТЕЛЕБАЧЕННЯ». Відмова у задоволенні позову лише з цих підстав, на мою думку, є помилковою, оскільки суди попередніх інстанцій повинні були надати оцінку наведеним у позові підставам і вирішити його по суті з наданням належної оцінки усім аргументам сторін.
Суддя Наталія КОВАЛЕНКО