вул. Шолуденка, буд. 1, літера А, м. Київ, 04116 (044) 230-06-58 inbox@anec.court.gov.ua
"10" вересня 2025 р. Справа№ 910/12734/24
Північний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:
головуючого: Ходаківської І.П.
суддів: Владимиренко С.В.
Демидової А.М.
за участю секретаря судового засідання: Зозулі Н.М.
за участю представників:
від позивача: Бондар-Дякуновська О. Г.
від відповідача: Заді Н.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу
Київської міської ради
на рішення господарського суду міста Києва від 27.03.2025 (повний текст рішення складено 22.04.2025)
у справі № 910/12734/24 (суддя С. О. Щербаков)
за позовом Київської міської ради
до Північного міжобласного територіального відділення Антимонопольного комітету України
про визнання недійсним та скасування рішення
Короткий зміст позовних вимог.
В жовтні 2024 року Київська міська рада звернулася до господарського суду міста Києва з позовом до Північного міжобласного територіального відділення Антимонопольного комітету України про визнання недійсним рішення Адміністративної колегії Північного міжобласного територіального відділення Антимонопольного комітету України (надалі - Відділення) від 08.08.2024 № 60/110-р/к у справі № 385/60/55-рп/к.24.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірне рішення є незаконним та необґрунтованим внаслідок неповного з'ясування та доведення обставин, які мають значення для справи, невідповідності висновків, викладених у рішенні, обставинам справи, неправильного застосування норм матеріального права.
Короткий зміст рішення місцевого господарського суду та мотиви його прийняття.
Рішенням господарського суду міста Києва від 27.03.2025 у справі № 910/12734/24 в задоволенні позову відмовлено.
Рішення суду мотивовано тим, що при розгляді антимонопольної справи № 385/60/55-рп/к.24 Північним міжобласним територіальним відділенням Антимонопольного комітету України повністю з'ясовано та доведено належними доказами обставини, які мають значення для справи, висновки Відділення у повній мірі відповідають обставинам справи, ним не було порушено або неправильно застосовано норми матеріального чи процесуального права.
Короткий зміст апеляційної скарги та її доводів.
Не погоджуючись з рішенням господарського суду міста Києва від 27.03.2025 у справі № 910/12734/24, Київська міська рада звернулася до Північного апеляційного господарського суду з апеляційною скаргою, у якій просить його скасувати як таке, що ухвалене з порушенням норм матеріального та процесуального права, зокрема, ст.ст. 19, 140 Конституції України, ст.ст. 50, 59, 60 Закону України "Про захист економічної конкуренції", ст.ст. 25-40 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ст. 5 Закону України "Про державні цільові програми", ст.ст. 6, 11, 113, 236 ГПК України, ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити в повному обсязі.
При цьому скаржник посилається на те, що виключною компетенцією міських рад є затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування.
Відповідач подав до Північного апеляційного господарського суду відзив на апеляційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а судове рішення -без змін, зазначивши, що скаржником не наведено доводів, які б спростовували висновки Антимонопольного комітету, що стали підставою для прийняття спірного рішення.
Дії суду апеляційної інстанції щодо розгляду апеляційної скарги по суті та явка представників сторін.
Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 13.06.2025 (колегія суддів у складі: головуючої Ходаківської І.П., суддів Владимиренко С.В., Демидової А.М.) відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Київської міської ради на рішення господарського суду міста Києва від 27.03.2025 у справі № 910/12734/24 та призначено її до розгляду у судовому засіданні на 30.07.2025.
Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 30.07.2025 продовжено строк розгляду апеляційної скарги та оголошено перерву у її розгляді до 10.09.2025.
Присутній у судовому засіданні 10.09.2025 представник позивача підтримав апеляційну скаргу і просив її задовольнити.
Присутній у судовому засіданні 10.09.2025 представник відповідача заперечив проти апеляційної скарги, просив відмовити в її задоволенні.
Обставини справи, встановлені судом першої та перевірені судом апеляційної інстанції, визначення відповідно до них правовідносин.
Як встановлено судом першої та перевірено судом апеляційної інстанції, рішенням від 08.08.2024 № 60/110-р/к Адміністративної колегії Північного міжобласного територіального відділення Антимонопольного комітету України "Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції" у справі № 385/60/55-рп/к.24 визнано дії Київської міської ради щодо прийняття рішення від 12.11.2019 № 65/7638 "Про внесення змін до Порядку розроблення, затвердження та виконання міських цільових програм у місті Києві, затвердженого рішенням Київської міської ради від 29.10.2009 № 520/2589", в частині викладення вказаного порядку в новій редакції, яким передбачено умови визначення співвиконавцями міських цільових програм у місті Києві, зокрема, підприємств, установ, організацій виключно комунальної власності територіальної громади міста Києва або господарських товариств, у статутному капіталі яких є частка комунальної власності територіальної громади міста Києва, та без проведення конкурсного відбору, що не відповідає положенням Закону України "Про державні цільові програми" в частині виконання державних цільових програм щодо визначення виконавців таких програм на конкурсних засадах, порушенням, передбаченим частиною першою статті 15 та пунктом 3 статті 50 Закону України "Про захист економічної конкуренції", у вигляді антиконкурентних дій органу місцевого самоврядування, які можуть призвести до обмеження конкуренції на ринках, на яких здійснюється закупівля послуг та робіт з реалізації відповідної цільової програми в м. Києві (п. 1 резолютивної частини рішення Відділення).
Зобов'язано Київську міську раду у двомісячний строк із дати отримання рішення в цій справі припинити порушення законодавства про захист економічної конкуренції, зазначене в пункті 1 цього рішення, про що письмово повідомити Північне міжобласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України протягом 5 календарних днів із дня його припинення з наданням підтвердних документів (п. 2 резолютивної частини рішення Відділення).
Ухваленню оскаржуваного рішення передувало те, що Північним міжобласним територіальним відділенням Антимонопольного комітету України у зв'язку з надходженням листа Офісу Генерального прокурора від 21.12.2023 № 12/1/1-105340ВИХ-23 12/1/1-45006-23 (доручення Антимонопольного комітету України від 25.12.2023 № 9-01/15252; вх. Відділення від 27.12.2023 № 60-01/4240) та на виконання доручення Антимонопольного комітету України від 04.01.2024 № 13-/1 (вх. Відділення від 04.01.2024 № 60-01/3К) здійснювався державний контроль за дотриманням Київською міською радою (Київською міською державною адміністрацією) (далі - Рада) вимог законодавства про захист економічної конкуренції у зв'язку із прийняттям рішення від 07.10.2021 № 2727/2768, яким затверджено Міську цільову програму використання та охорони земель міста Києва на 2022 - 2025 роки (далі - Програма).
Розпорядженням адміністративної колегії Відділення від 18.04.2024 № 60/55-рп/к розпочато розгляд Справи за ознаками вчинення Радою порушення, передбаченого частиною першою статті 15 та пунктом 3 статті 50 Закону України "Про захист економічної конкуренції", у вигляді антиконкурентних дій органу місцевого самоврядування, які можуть призвести до обмеження конкуренції на ринках, на яких здійснюється закупівля послуг та робіт з реалізації відповідної цільової програми у м. Києві.
Листом від 22.04.2024 № 60-02/1696е (вх. Ради від 23.04.2024 № 08/15538) Раді направлено копію розпорядження про початок розгляду справи № 385/60/55-рп/к.24.
Відділенням встановлено, що рішенням Київської міської ради від 12.11.2019 № 65/7638 внесено зміни до Порядку розроблення, затвердження та виконання міських цільових програм у місті Києві, затвердженого рішенням Київської міської ради від 29.10.2009 № 520/2589 та викладено його в новій редакції (далі - Порядок).
Відповідно до пункту 1 розділу I Порядку його розроблено згідно із основними принципами розроблення державних цільових програм, визначених у Законі України "Про державні цільові програми", Бюджетного кодексу України, а також з урахуванням положень Стратегії розвитку міста Києва до 2025 року, затвердженої рішенням Київської міської ради від 15.12.2011 № 824/7060 (у редакції рішення Київської міської ради від 06.07.2017 № 724/2886).
Порядок розроблено з метою встановлення єдиного порядку розроблення міських цільових програм у місті Києві, моніторингу та звітності про їх виконання (пункт 2 розділу I Порядку).
В пункті 3 розділу I Порядку наведено визначення термінів, зокрема:
- міська цільова програма (далі - програма) - це сукупність взаємопов'язаних завдань і заходів, узгоджених за строками та ресурсним забезпеченням з усіма задіяними виконавцями, спрямованих на розв'язання найактуальніших проблем розвитку міста Києва, або окремих галузей економіки чи соціальної сфери міста, реалізація яких здійснюється за рахунок коштів державного бюджету, бюджету міста Києва та інших джерел фінансування, передбачених законодавством України, і є середньостроковим інструментом досягнення цілей Стратегії розвитку міста Києва та інших стратегічних документів;
- завдання програми - сукупність конкретних заходів, які планується здійснити протягом певного періоду і які повинні забезпечити досягнення цілей програми;
- заходи програми - конкретні дії, спрямовані на виконання завдань програми, з визначенням необхідних для їх реалізації обсягів та джерел фінансування, відповідальних виконавців і співвиконавців;
- розробник проєкту програми - профільний структурний підрозділ виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) самостійно або спільно з іншим ініціатором розроблення програми;
- відповідальний виконавець програми - профільний структурний підрозділ виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), який є головним розпорядником бюджетних коштів, передбачених на реалізацію основних або всіх заходів програми, та реалізовує заходи програми;
- співвиконавець програми - структурний підрозділ виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), районна в місті Києві державна адміністрація, територіальний орган центрального органу виконавчої влади, підприємство, установа, організація комунальної власності територіальної громади міста Києва або господарське товариство, у статутному капіталі якого є частка комунальної власності територіальної громади міста Києва, який реалізовує або бере участь у реалізації певних заходів програми, а також є підзвітним відповідальному виконавцю програми під час її виконання.
Відповідно до пункту 4.2.1 розділу I Порядку паспорт програми готується за формою згідно з додатком 1 до Порядку і повинен містити у стислому вигляді загальну характеристику програми (назву, мету, оперативні цілі, визначені Стратегією розвитку міста Києва та іншими стратегічними документами, на досягнення яких спрямована програма, посилання на розпорядчий документ про підготовку проєкту програми, розробника проєкту програми, відповідального виконавця та співвиконавців програми, строки виконання, обсяги та джерела фінансування загальні та за роками виконання програми).
Пунктом 4.5 розділу III Порядку встановлено, що відповідальний виконавець програми щороку здійснює обґрунтовану оцінку результатів виконання програми та, у разі потреби, розробляє пропозиції щодо доцільності продовження тих чи інших заходів, включення додаткових заходів і завдань, уточнення результативних показників та індикаторів програми, обсягів і джерел фінансування, переліку співвиконавців, строків виконання програми та окремих її завдань і заходів тощо.
Також, рішенням Київської міської ради від 07.10.2021 № 2727/2768 затверджено Міську цільову програму використання та охорони земель міста Києва на 2022 - 2025 роки.
Відповідно до паспорту Програми метою цієї програми є зростання ролі земельних ресурсів та підвищення ефективності використання, забезпечення комплексного розвитку земельних відносин, які повною мірою сприятимуть задоволенню соціально-економічних потреб населення і формуванню високоякісного екологічного середовища міста.
Розробником та відповідальним виконавцем Програми є Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).
Єдиним співвиконавцем Програми, на якого покладено практичну реалізацію визначених нею заходів, визначено КП "КІЗВ".
Строк реалізації Програми 2022 - 2025 роки.
Обсяги фінансових ресурсів, необхідних для реалізації Програми, наведено у таблиці 1 п. 85 оскаржуваного рішення Відділення.
Розділом VI Програми "Перелік завдань і заходів програми, результативних показників програми" визначено перелік завдань і заходів цієї програми, наведений Відділенням у таблиці 2 п. 86 оскаржуваного рішення.
Пунктами 1.1 та 1.2 статуту КП "КІЗВ", затвердженого рішенням Київської міської ради від 26.12.2002 № 211/371 та розміщеного на вебсайті Підприємства за посиланням https://kizv.gov.ua/docs/Статут_сканкопія.pdf (далі - Статут Підприємства), встановлено, що КП "КІЗВ" створене рішенням Київської міської ради від 19.12.2002 № 166/326 "Про створення комунального підприємства "Київський інститут земельних відносин", засноване на комунальній власності територіальної громади м. Києва і підпорядковується Головному управлінню земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (наразі Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)). Засновником Підприємства є Київська міська рада.
Відповідно до пункту 2.1 Статуту Підприємства КП "КІЗВ" здійснює свою діяльність з метою розвитку земельних відносин, ефективного використання земельних ресурсів, збільшення їх ролі в соціально-економічному розвитку міста. Діяльність Підприємства полягає у виконанні науково-дослідних, дослідно-конструкторських, дослідно-технологічних, спеціальних та інших робіт у галузі ведення державного земельного кадастру, землеустрою та моніторингу земель з використанням новітніх інформаційних технологій.
Відповідно до відомостей Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, одними з видів діяльності КП "КІЗВ" є агентства нерухомості (код за КВЕД 68.31) (основний) та діяльність у сфері інжинірингу, геології та геодезії, надання послуг технічного консультування в цих сферах (код за КВЕД 71.12).
Тож, КП "КІЗВ" є суб'єктом господарювання у розумінні статті 1 Закону України "Про захист економічної конкуренції".
Листом від 12.01.2024 № 313-12/44 (вх. Відділення від 15.01.2024 № 60-01/149) КП "КІЗВ" повідомило Відділення, що на виконання завдань Програми, на підставі укладених з Департаментом земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) договорів (зокрема договору на виконання заходу з виконання комплексу робіт з експертної грошової оцінки та обстеження зелених насаджень на земельних ділянках, які плануються для продажу на земельних торгах (аукціонах) від 26.04.2023 № МЦП - 4.2) та в межах доведеного фінансування Підприємством виконуються такі заходи Програми:
- розробка технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель та наповнення Державного і міського земельного кадастру;
- адміністрування інформаційних систем (у тому числі міського земельного кадастру); - виконання комплексу робіт з експертної грошової оцінки земельних ділянок, які плануються для викупу власниками нерухомого майна;
- виконання комплексу робіт з експертної грошової оцінки та обстеження зелених насаджень на земельних ділянках, які плануються для продажу на земельних торгах (аукціонах);
- виконання вишукувальних робіт при здійсненні моніторингу земель та контролю за їх використанням і охороною.
Також, Підприємство зазначило, що потенційними конкурентами КП "КІЗВ" з виконання Програми комплексно є всі суб'єкті господарювання, які відповідають критеріям визначення одержувача для здійснення заходів бюджетної програми, наведеним у пункті 9 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228.
Потенційними конкурентами КП "КІЗВ" з виконання окремих заходів Програми є всі суб'єкти господарювання, які відповідно до законодавства України, зокрема Земельного кодексу України, Законів України "Про землеустрій", "Про оцінку земель" тощо, мають право виконувати відповідні види робіт та послуг.
Також Відділенням в оскаржуваному рішенні встановлено, що за інформацією з відкритих джерел у мережі Інтернет, з основним видом діяльності - діяльність у сфері інжинірингу, геології та геодезії, надання послуг технічного консультування в цих сферах (код за КВЕД 71.12):
- в Україні налічується 19 873 суб'єктів господарювання, з яких 9 279 є компаніями (товариствами з обмеженою відповідальністю, приватними підприємствами тощо), а 10 594 є фізичними особами-підприємцями;
- в м. Києві налічується 4 366 суб'єктів господарювання, з яких 2 645 є компаніями (товариствами з обмеженою відповідальністю, приватними підприємствами тощо), а 1 721 є фізичними особами-підприємцями, зокрема: Товариство з обмеженою відповідальністю "Прогрестех-Україна"; Товариство з обмеженою відповідальністю "Вестас Юкрейн"; Товариство з обмеженою відповідальністю "Прогрестех-Україна"; Товариство з обмеженою відповідальністю "АК інжиніринг"; Товариство з обмеженою відповідальністю "Вікоіл ЛТД", які є потенційними конкурентами КП "КІЗВ" із виконання завдань Програми надання послуг розробки технічної документації із землеустрою тощо) та, відповідно, за висновком Відділення могли прийняти участь у конкурсному відборі для надання таких послуг м. Києві, оскільки жодним нормативно-правовим актом не встановлено обмежень щодо надання вказаних послуг.
Листом від 20.05.2024 № 20-11/1274-24 (вх. Відділення від 21.05.2024 № 60-01/1229кі) Головне управління статистики в м. Києві надало до Відділення інформацію щодо загальної кількості суб'єктів господарювання, які протягом 2021 року здійснювали діяльність на ринку діяльності у сфері інжинірингу, геології та геодезії, надання послуг технічного консультування в цих сферах (код за КВЕД 71.12 Діяльність у сфері інжинірингу, геології та геодезії, надання послуг технічного консультування в цих сферах) у м. Києві (наведено в таблиці 3 п. 96 оскаржуваного рішення), а також інформацію щодо загального обсягу ринку діяльності у сфері інжинірингу, геології та геодезії, надання послуг технічного консультування в цих сферах (код за КВЕД 71.12 Діяльність у сфері інжинірингу, геології та геодезії, надання послуг технічного консультування в цих сферах) у м. Києві протягом 2021 року (наведено в таблиці 4 п. 96 оскаржуваного рішення).
При цьому, Головне управління статистики в м. Києві зазначило, що беручи до уваги Закони України "Про правовий режим воєнного стану", "Про захист інтересів суб'єктів подання звітності та інших документів у період дії воєнного стану та стану війни", Указ Президента України від 24.02.2022 № 64/2022 "Про введення воєнного стану в Україні", та, ураховуючи ситуацію, що склалася у зв'язку з військовою агресією російської федерації проти України, органи державної статистики призупинили оприлюднення статистичної інформації починаючи з даних за лютий 2022 року за винятком індексу споживчих цін (ІСЦ), попередньої оцінки ВВП, окремої інформації за періоди 2022 - 2024 років, а також за 2021 рік і попередні періоди, яка розміщується на офіційному вебсайті Головного управління статистики у м. Києві.
Також, згідно з пунктом 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр), затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15 (із змінами), Держгеокадастр:
- веде Державний реєстр сертифікованих інженерів-землевпорядників і Державний реєстр сертифікованих інженерів-геодезистів та видає витяги із зазначених реєстрів;
- веде Державний реєстр оцінювачів з експертної грошової оцінки земельних ділянок, які отримали кваліфікаційне свідоцтво, видає витяги з нього.
Відділення зазначило, що станом на 07.10.2021 (дату затвердження Київською міською радою Програми):
- в Державному реєстрі сертифікованих інженерів-землевпорядників (https://data. gov.ua/dataset/f5e3730e-0196-452a-8d43-746825e4dfbb) було зазначено 5 822 інженераземлевпорядника;
- в Державному реєстрі сертифікованих інженерів-геодезистів (https://data. gov.ua/dataset/6130efbe-eceb-4f78-beb6-3152dd3d8c36) було зазначено 1 590 інженерівгеодезистів;
- в Державному реєстрі оцінювачів з експертної грошової оцінки земельних ділянок (https://data.gov.ua/dataset/0bf49f6b-c986-433d-8dbe-777b7fdebb88) було зазначено 2 772 оцінювача.
Крім того, Підприємство повідомило, що для виконання комплексу робіт з експертної грошової оцінки та обстеження зелених насаджень на земельних ділянках, які плануються для продажу на земельних торгах (аукціонах), КП "КІЗВ" на підставі пункту 4.2.2 договору від 26.04.2023 № 4.2, укладеного з Департаментом, залучено до обстеження зелених насаджень на земельних ділянках, які плануються для продажу на земельних торгах (аукціонах) київське комунальне об'єднання зеленого будівництва та експлуатації зелених насаджень міста "Київзеленбуд" (далі - КО "Київзеленбуд", Об'єднання).
КО "Київзеленбуд" було залучено до виконання заходу з виконання комплексу робіт з експертної грошової оцінки та обстеження зелених насаджень на земельних ділянках, які плануються для продажу на земельних торгах (аукціонах), на підставі укладених з КП "КІЗВ" договорів від 17.08.2023 № 153/0373-ВО, від 17.08.2023 № 153/0374-ВО, від 17.08.2023 № 153/0375-ВО, від 17.08.2023 № 153/0376-ВО, від 12.10.2023 № 180/0468-ВО, від 12.10.2023 № 180/0470-ВО, від 12.10.2023 № 180/0471-ВО, від 12.10.2023 № 180/0472-ВО (далі - Договори). На підтвердження наведеного Підприємство надало до Відділення копії Договорів, актів обстеження зелених насаджень, що підлягають видаленню, та актів приймання-передачі наданих послуг (робіт).
Також КП "КІЗВ" зазначило, що згідно з Порядком видалення зелених насаджень на території міста Києва, затвердженим рішенням Київської міської ради від 27.10.2011 № 384/6600 (далі - Порядок № 384/6600), обстеження зелених насаджень, що підлягають видаленню, здійснюється постійно діючою комісією з питань визначення стану зелених насаджень та їх відновної вартості (далі - Комісія) на підставі звернення, що подається заявником до КО "Київзеленбуд".
Відповідно до пункту 6 Порядку № 384/6600 робочим органом, який забезпечує діяльність Комісії в частині надання послуг із обстеження зелених насаджень, нарахування відновної вартості, оформлення акту обстеження, є КО "Київзеленбуд".
Таким чином, за інформацією КП "КІЗВ", єдиним суб'єктом господарювання, який у відповідності до Порядку № 384/6600 надає послуги з обстеження зелених насаджень на території м. Києва є КО "Київзеленбуд".
Відповідно до пункту 1.1 статуту КО "Київзеленбуд", затвердженого розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 18.01.2002 № 63 (із змінами) та розміщеного на вебсайті Об'єднання за посиланням https://kyivzelenbud.com/ about/opendata/zakonodavcha-baza/statut/ (далі - Статут Об'єднання), КО "Київзеленбуд" засноване на комунальній власності територіальної громади міста Києва і підпорядковується Департаменту міського благоустрою та збереження природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (наразі Департаменту територіального контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)). Об'єднання є правонаступником Київського державного комунального об'єднання зеленого будівництва "Київзеленбуд". Засновником та власником КО "Київзеленбуд" є територіальна громада міста Києва, від імені якої виступає Київська міська рада.
Згідно з пунктами 1.2 та 1.3 Статуту Об'єднання КО "Київзеленбуд" є територіальним об'єднанням підприємств зеленого будівництва та експлуатації зелених насаджень міста, що виконують комплекс робіт із зеленого будівництва, утримання зелених насаджень, що закріплені за підприємствами на праві господарського відання, технічного нагляду за зеленими насадженнями міста, закріпленими та підконтрольними їм, вирощування та реалізації садивного матеріалу декоративних дерев та кущів, квіткової та овочевої продукції, насіння газонних трав, надання послуг замовникам в озелененні та благоустрою території, виробництві та реалізації товарів народного споживання і деревини та таке інше. Об'єднання є виробничо-господарським комплексом в галузі зеленого будівництва та експлуатації зелених насаджень, який здійснює свою діяльність в інтересах держави, територіальної громади м. Києва, підприємств, що входять до його складу, на принципах господарського розрахунку, економічної заінтересованості.
Відповідно до пунктів 3.1 та 3.2 Статуту Об'єднання КО "Київзеленбуд" створене з метою забезпечення виконання комплексу робіт із зеленого будівництва, перерахованих у пункті 1.2 цього статуту. Предметом діяльності КО "Київзеленбуд" є:
- створення нових зелених насаджень в місті шляхом улаштування газонів, посадки дерев та кущів, квітникових композицій на об'єктах будівнитцва та експлуатації;
- експлуатаційне утримання, капітальний та поточний ремонт зелених насаджень загального користування (парки, сквери, бульвари, вуличні насадження), громадських вбиралень, що закріплені за комунальними підприємствами по утриманню зелених насаджень районів міста на праві господарського відання;
- будівництво та реконструкція парків, скверів;
- виконання комплексу озеленювальних робіт на об'єктах нового будівництва, реконструкції та капітальних ремонтів;
- організація ведення лісового господарства та розсадницької справи;
- організація виставок квітів, вирощування, закупівля і реалізація садивного матеріалу дерев і кущів, насіння газонних трав, рослинного ґрунту, квіткової продукції;
- організація проектування об'єктів благоустрою та озеленення парків, скверів, бульварів, інших об'єктів зеленого господарства, експлуатаційної діяльності та соціальнокультурного призначення;
- впровадження технологічних і технічних досягнень науки в зелене господарство міста;
- господарське відання щодо ресурсів рослинного ґрунту, що заготовляється в межах міської смуги і міської забудови та передається КО "Київзеленбуд" для використання його за призначенням.
Відповідно до відомостей Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, основним видом діяльності КО "Київзеленбуд" є надання ландшафтних послуг (код за КВЕД 81.30).
Отже, КО "Київзеленбуд" є суб'єктом господарювання у розумінні статті 1 Закону України "Про захист економічної конкуренції".
Відділення в оскаржуваному рішенні зазначило, що за інформацією з відкритих джерел у мережі Інтернет, з основним видом діяльності - надання ландшафтних послуг (код за КВЕД 81.30):
- в Україні налічується 2 478 суб'єктів господарювання, з яких 922 є компаніями (товариствами з обмеженою відповідальністю, приватними підприємствами тощо), а 1 556 є фізичними особами-підприємцями;
- в м. Києві налічується 447 суб'єктів господарювання, з яких 231 є компаніями (товариствами з обмеженою відповідальністю, приватними підприємствами тощо), а 216 є фізичними особами-підприємцями, зокрема: Товариство з обмеженою відповідальністю "Топіар"; Товариство з обмеженою відповідальністю "Ландшафтний дизайн Про"; Товариство з обмеженою відповідальністю "Грассер"; Товариство з обмеженою відповідальністю "Астеріс Трейд", які є потенційними конкурентами КО "Київзеленбуд" із виконання завдань Програми надання послуг з обстеження зелених насаджень) та, відповідно, за висновком Відділення могли прийняти участь у конкурсному відборі для надання таких послуг в м. Києві, оскільки жодним нормативно-правовим актом не встановлено обмежень щодо надання вказаних послуг.
Водночас, листом від 20.05.2024 № 20-11/1274-24 (вх. Відділення від 21.05.2024 № 60-01/1229кі) Головне управління статистики у м. Києві надало до Відділення (інформацію щодо загальної кількості суб'єктів господарювання, які протягом 2021 року здійснювали діяльність на ринку надання ландшафтних послуг (код за КВЕД 81.30 Надання ландшафтних послуг) у м. Києві (наведено у таблиці 5 п. 110 оскаржуваного рішення), а також інформацію щодо загального обсягу ринку надання ландшафтних послуг (код за КВЕД 81.30 Надання ландшафтних послуг) у м. Києві протягом 2021 2024 року (наведено у таблиці 6 п. 110 оскаржуваного рішення).
При цьому, Головне управління статистики у м. Києві зазначило, що беручи до уваги Закони України "Про правовий режим воєнного стану", "Про захист інтересів суб'єктів подання звітності та інших документів у період дії воєнного стану та стану війни", Указ Президента України від 24.02.2022 № 64/2022 "Про введення воєнного стану в Україні", та, ураховуючи ситуацію, що склалася у зв'язку з військовою агресією російської федерації проти України, органи державної статистики призупинили оприлюднення статистичної інформації починаючи з даних за лютий 2022 року за винятком індексу споживчих цін (ІСЦ), попередньої оцінки ВВП, окремої інформації за періоди 2022 - 2024 років, а також за 2021 рік і попередні періоди, яка розміщується на офіційному вебсайті Головного управління статистики у м. Києві.
Відділення зазначило, що суб'єктами господарювання комунального сектора економіки є суб'єкти, що діють на основі лише комунальної власності, а також суб'єкти, у статутному капіталі яких частка комунальної власності перевищує п'ятдесят відсотків чи становить величину, яка забезпечує органам місцевого самоврядування право вирішального впливу на господарську діяльність цих суб'єктів (частина третя статті 24 Господарського кодексу України).
Комунальне унітарне підприємство утворюється компетентним органом місцевого самоврядування в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини комунальної власності і входить до сфери його управління. Орган, до сфери управління якого входить комунальне унітарне підприємство, є представником власника - відповідної територіальної громади і виконує його функції у межах, визначених цим Кодексом та іншими законодавчими актами (частини перша та друга статті 78 Господарського кодексу України).
Відповідно до норм статті 1 Закону України "Про захист економічної конкуренції" суб'єкт господарювання - юридична особа незалежно від організаційно-правової форми та форми власності чи фізична особа, що здійснює діяльність з виробництва, реалізації, придбання товарів, іншу господарську діяльність, у тому числі яка здійснює контроль над іншою юридичною чи фізичною особою; група суб'єктів господарювання, пов'язаних відносинами контролю. Суб'єктами господарювання визнаються також органи державної влади, органи місцевого самоврядування, а також органи адміністративно-господарського управління та контролю в частині їх діяльності з виробництва, реалізації, придбання товарів чи іншої господарської діяльності. Господарською діяльністю не вважається діяльність фізичної особи з придбання товарів народного споживання для кінцевого споживання.
Учасниками відносин у сфері господарювання є суб'єкти господарювання, споживачі, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, наділені господарською компетенцією, а також громадяни, громадські та інші організації, які виступають засновниками суб'єктів господарювання чи здійснюють щодо них організаційно-господарські повноваження на основі відносин власності (стаття 2 Господарського кодексу України).
Разом з тим, як встановлено Відділенням, визначення КП "КІЗВ" співвиконавцем Програми, на якого покладено практичну реалізацію визначених нею заходів, було здійснено Київською міською радою не на конкурсних засадах.
Тож, визначення Київською міською радою співвиконавцями міських цільових програм суб'єктів господарювання виключно комунальної форми власності та без проведення конкурсного відбору може призвести до обмеження конкуренції на ринках, на яких здійснюється закупівля послуг та робіт з реалізації відповідної цільової програми у м. Києві.
Як встановлено Відділенням в оскаржуваному рішенні, вказані обставини стали можливими внаслідок внесення рішенням Київської міської ради від 12.11.2019 № 65/7638 змін до Порядку, виклавши його у новій редакції, яким передбачено умови визначення співвиконавців міських цільових програм у місті Києві, зокрема, підприємств, установ, організацій комунальної власності територіальної громади міста Києва або господарських товариств, у статутному капіталі яких є частка комунальної власності територіальної громади міста Києва.
Звертаючись з позовом у даній справі Київська міська рада послалась на те, що оскаржуване рішення Відділення є неправомірним і таким, що суперечить вимогам чинного законодавства України, оскільки затвердження програм соціально економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування є виключною компетенцією міських рад. Також позивач зазначає, що відсутні нормативно-правові акти, які визначають засади розроблення та виконання міських цільових програм, а тому Київська міська рада, керуючись Конституцією України та виключною компетенцією міських рад щодо затвердження програм соціально економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування та дискреційних повноважень прийняла законне та обгрунтоване рішення.
Мотиви та джерела права, з яких виходить суд апеляційної інстанції при прийнятті постанови та оцінка аргументів учасників справи.
До повноважень органів Антимонопольного комітету України віднесено здійснення розгляду справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, встановлення та кваліфікації правопорушення, в тому числі й об'єктивної його сторони. А на суд покладено обов'язок перевірки дотримання органом Антимонопольного комітету України вимог законодавства та прийняття ним рішення на підставі, у спосіб та у межах повноважень, передбачених законодавством України, та, за наявності/доведеності/ обґрунтованості підстав, передбачених статтею 59 Закону України "Про захист економічної конкуренції", - змінити, скасувати чи визнати недійсним рішення АМК, з урахуванням доводів та меж заявлених позивачем вимог.
В статті 35 Закону України "Про захист економічної конкуренції" встановлено, що при розгляді справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції органи Антимонопольного комітету України: збирають і аналізують документи, висновки експертів, пояснення осіб, іншу інформацію, що є доказом у справі, та приймають рішення у справі в межах своїх повноважень; отримують пояснення осіб, які беруть участь у справі, або будь-яких осіб за їх клопотанням чи з власної ініціативи.
За змістом ст. 6 Закону України "Про захист економічної конкуренції" антиконкурентними узгодженими діями є узгоджені дії, які призвели чи можуть призвести до недопущення, усунення чи обмеження конкуренції. Антиконкурентними узгодженими діями, зокрема, визнаються узгоджені дії, які стосуються: 1) встановлення цін чи інших умов придбання або реалізації товарів; 2) обмеження виробництва, ринків товарів, техніко-технологічного розвитку, інвестицій або встановлення контролю над ними; 3) розподілу ринків чи джерел постачання за територіальним принципом, асортиментом товарів, обсягом їх реалізації чи придбання, за колом продавців, покупців або споживачів чи за іншими ознаками; 4) спотворення результатів торгів, аукціонів, конкурсів, тендерів; 5) усунення з ринку або обмеження доступу на ринок (вихід з ринку) інших суб'єктів господарювання, покупців, продавців; 6) застосування різних умов до рівнозначних угод з іншими суб'єктами господарювання, що ставить останніх у невигідне становище в конкуренції; 7) укладення угод за умови прийняття іншими суб'єктами господарювання додаткових зобов'язань, які за своїм змістом або згідно з торговими та іншими чесними звичаями в підприємницькій діяльності не стосуються предмета цих угод; 8) суттєвого обмеження конкурентоспроможності інших суб'єктів господарювання на ринку без об'єктивно виправданих на те причин.
За положеннями ст. 41 Закону України "Про захист економічної конкуренції" доказами у справі можуть бути будь-які фактичні дані, які дають можливість встановити наявність або відсутність порушення. Ці дані встановлюються такими засобами: поясненнями сторін і третіх осіб, поясненнями службових осіб та громадян, письмовими доказами, речовими доказами і висновками експертів. Під час розгляду справи орган Антимонопольного комітету України, голова територіального відділення Антимонопольного комітету України, уповноважені ними працівники Антимонопольного комітету України, його територіального відділення збирають докази шляхом вчинення процесуальних дій, передбачених законодавством про захист економічної конкуренції, а також отримують докази від інших органів влади.
Згідно з ч. 1 ст. 48 Закону "Про захист економічної конкуренції" за результатами розгляду справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції органи Антимонопольного комітету України приймають рішення, в тому числі про визнання вчинення порушення законодавства про захист економічної конкуренції; накладення штрафу тощо.
Апеляційний господарський суд в даному випадку зважає на правову позицію, викладену в постанові Верховного Суду від 08.11.2022 у справі № 922/1966/18, згідно із якою рішення Антимонопольного комітету має містити усі докази, якими обґрунтовуються його висновки. Неповне з'ясування органом Антимонопольним комітетом обставин, які мають значення для справи, недоведення обставин, які мають значення для справи і які безпідставно визнано встановленими, тобто допущені недоліки у здійсненні повного і об'єктивного з'ясування дійсних обставин справи, прав і обов'язків сторін, їх відображення у мотивах прийнятого рішення не можуть бути надолужені зазначеним органом у суді під час розгляду справи про визнання недійсним рішення органу Антимонопольного комітету України. Суди не повинні перебирати на себе непритаманні суду функції та самостійно встановлювати, зокрема, обставини інкримінованого порушення.
Матеріалами справи підтверджено, що відповідачем в антимонопольній справі є Київська міська рада, яка є органом місцевого самоврядування, відповідно до відомостей з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань вид діяльності за КВЕД 84.11 Державне управління загального характеру.
Згідно з частиною третьою статті 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Статтею 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Відповідно до статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією, цим та іншими підзаконними актами.
Як визначено частиною першою статті 16 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.
Згідно із пунктом 22 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування.
Система місцевого самоврядування у місті Києві визначена статтею 7 Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ".
Відповідно до пункту 2 частини другої статті 25 Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ" органи місцевого самоврядування та органи виконавчої влади міста Києва в межах своєї компетенції, встановленої законодавством України, забезпечують, зокрема, участь органів виконавчої влади та місцевого самоврядування області в розробленні та реалізації спільних проектів, цільових програм розвитку тощо.
За положеннями статті 5 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" Київська міська рада входить до системи місцевого самоврядування.
Відповідно до статті 2 Закону України "Про захист економічної конкуренції" цим законом регулюються відносини, зокрема, органів місцевого самоврядування із суб'єктами господарювання, у зв'язку з економічною конкуренцією.
Засади розроблення, затвердження та виконання державних цільових програм, визначає Закон України "Про державні цільові програми".
Як визначено у статті 1 Закону України "Про державні цільові програми", державна цільова програма - це комплекс взаємопов'язаних завдань і заходів, які спрямовані на розв'язання найважливіших проблем розвитку держави, окремих галузей економіки або адміністративно-територіальних одиниць, здійснюються з використанням коштів Державного бюджету України та узгоджені за строками виконання, складом виконавців, ресурсним забезпеченням.
Державні цільові програми поділяються на: - загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля (далі - загальнодержавні програми) - це програми, які охоплюють всю територію держави або значну кількість її регіонів, мають довгостроковий період виконання і здійснюються центральними та місцевими органами виконавчої влади; - інші програми, метою яких є розв'язання окремих проблем розвитку економіки і суспільства, а також проблем розвитку окремих галузей економіки та адміністративнотериторіальних одиниць, що потребують державної підтримки.
Відповідно до статті 2 Закону України "Про державні цільові програми" метою розроблення державних цільових програм є сприяння реалізації державної політики на пріоритетних напрямах розвитку держави, окремих галузей економіки та адміністративнотериторіальних одиниць; забезпечення концентрації фінансових, матеріально-технічних, інших ресурсів, виробничого та науково-технічного потенціалу, а також координації діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій для розв'язання найважливіших проблем.
Державна цільова програма розробляється за сукупності таких умов: існування проблеми, розв'язання якої неможливе засобами територіального чи галузевого управління та потребує державної підтримки, координації діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; відповідності мети програми пріоритетним напрямам державної політики; необхідності забезпечення міжгалузевих і міжрегіональних зв'язків технологічно пов'язаних галузей та виробництв; наявності реальної можливості ресурсного забезпечення виконання програми.
Статтею 3 Закону України "Про державні цільові програми" визначено, що за своєю спрямованістю, державні цільові програми поділяються на:
- економічні, що спрямовані на розв'язання комплексних галузевих і міжгалузевих проблем виробництва, підвищення його ефективності та якісних характеристик, забезпечення ресурсозбереження, створення нових виробництв, розвиток виробничої кооперації;
- наукові, метою яких є забезпечення виконання фундаментальних досліджень у галузі природничих, суспільних і технічних наук;
- науково-технічні, що розробляються для розв'язання найважливіших науковотехнічних проблем, створення принципово нових технологій, засобів виробництва, матеріалів, іншої наукоємної та конкурентоспроможної продукції;
- соціальні, що передбачають розв'язання проблем підвищення рівня та якості життя, проблем безробіття, посилення соціального захисту населення, поліпшення умов праці, розвиток охорони здоров'я та освіти;
- національно-культурні, спрямовані на розв'язання проблем національно-культурного розвитку, збереження національно-культурної спадщини, задоволення інтелектуальних та духовних потреб людини;
- екологічні, метою яких є здійснення загальнодержавних природоохоронних заходів, запобігання катастрофам екологічного характеру та ліквідація їх наслідків;
- оборонні, що розробляються з метою посилення обороноздатності держави;
- правоохоронні, спрямовані на забезпечення правоохоронної діяльності, боротьби із злочинністю та державної безпеки;
- з питань розвідувальної діяльності, з питань посилення розвідувальних спроможностей держави. Державні цільові програми можуть бути спрямовані на розв'язання інших проблем, у тому числі регіонального розвитку, що мають державне значення.
Частиною першою статті 5 Закону України "Про державні цільові програми" встановлено, що основними стадіями розроблення та виконання державної цільової програми є: ініціювання розроблення державної цільової програми, розроблення та громадське обговорення концепції програми; схвалення концепції програми та прийняття рішення щодо розроблення проекту програми, визначення державного замовника та строків її розроблення; розроблення проекту програми - визначення заходів і завдань, що пропонуються для включення до неї, а також обсягів і джерел фінансування; стратегічна екологічна оцінка у випадках, визначених Законом України "Про стратегічну екологічну оцінку"; державна експертиза проекту програми; погодження та затвердження програми; проведення конкурсного відбору виконавців заходів і завдань програми; організація виконання заходів і завдань програми, здійснення контролю за їх виконанням; підготовка та оцінка щорічних звітів про результати виконання програми, а в разі потреби - проміжних звітів; підготовка та опублікування в офіційних друкованих виданнях заключного звіту про результати виконання програми.
Відповідно до статті 11 Закону України "Про державні цільові програми" державна цільова програма виконується шляхом здійснення її заходів і завдань органами державної влади, а також виконавцями, передбаченими цією програмою.
Державний замовник самостійно здійснює заходи і завдання, передбачені державною цільовою програмою, або за необхідності укладає договір (контракт) в порядку, встановленому законодавством.
Виконавцями державної цільової програми можуть бути підприємства, установи та організації незалежно від форм власності, що визначаються державним замовником для виконання заходів і завдань програми на конкурсних засадах.
Згідно з частиною першою статті 15 Закону України "Про державні цільові програми" передбачено, що розроблення та виконання державної цільової програми здійснюються за рахунок коштів Державного бюджету України, а також інших джерел, передбачених законом.
Постановою Кабінету Міністрів України від 31.01.2007 № 106 затверджено Порядок розроблення та виконання державних цільових програм (далі - Порядок № 106).
Відповідно до пункту 37 Порядку № 106 виконавцями заходів державних цільових програм можуть бути підприємства, установи та організації незалежно від форми власності.
Згідно з абзацом першим пункту 38 Порядку № 106 відбір виконавців заходів програми здійснюється відповідно до Закону України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" (втратив чинність з 02.04.2008).
Відповідно до пункту 39 Порядку № 106 для кожного заходу може бути визначено кілька виконавців.
Матеріалами справи підтверджено, що Рішенням Київської міської ради від 12.11.2019 № 65/7638 внесено зміни до Порядку розроблення, затвердження та виконання міських цільових програм у місті Києві, затвердженого рішенням Київської міської ради від 29.10.2009 № 520/2589, виклавши його в новій редакції (далі - Порядок).
Відповідно до пункту 1 розділу I Порядку цей порядок розроблено відповідно до основних принципів розроблення державних цільових програм, визначених у Законі України "Про державні цільові програми", Бюджетного кодексу України, а також з урахуванням положень Стратегії розвитку міста Києва до 2025 року, затвердженої рішенням Київської міської ради від 15.12.2011 № 824/7060 (у редакції рішення Київської міської ради від 06.07.2017 № 724/2886).
Порядок розроблено з метою встановлення єдиного порядку розроблення міських цільових програм у місті Києві, моніторингу та звітності про їх виконання (пункт 2 розділу I Порядку).
Під час розгляду антимонопольної справи Відділенням встановлено, що всупереч вимогам чинного законодавства положеннями Порядку не передбачено, що виконавцями/співвиконавцями заходів міських цільових програм у місті Києві можуть бути, зокрема, суб'єкти господарювання незалежно від форм власності, визначені на конкурсних засадах.
Таким чином, наслідком наведеної обставини є факти визначення Київською міською радою співвиконавцями міських цільових програм у місті Києві суб'єктів господарювання комунальної форми власності не на конкурсних засадах.
При цьому Відділенням враховано, що згідно з частиною третьою статті 24 Господарського кодексу України (чинного на час прийняття Відділенням спірного рішення) суб'єктами господарювання комунального сектора економіки є суб'єкти, що діють на основі лише комунальної власності, а також суб'єкти, у статутному капіталі яких частка комунальної власності перевищує п'ятдесят відсотків чи становить величину, яка забезпечує органам місцевого самоврядування право вирішального впливу на господарську діяльність цих суб'єктів.
Комунальне унітарне підприємство утворюється компетентним органом місцевого самоврядування в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини комунальної власності і входить до сфери його управління. Орган, до сфери управління якого входить комунальне унітарне підприємство, є представником власника - відповідної територіальної громади і виконує його функції у межах, визначених цим Кодексом та іншими законодавчими актами (частини перша та друга статті 78 Господарського кодексу України).
В той же час, відповідно до норм статті 1 Закону України "Про захист економічної конкуренції", суб'єкт господарювання - юридична особа незалежно від організаційно-правової форми та форми власності чи фізична особа, що здійснює діяльність з виробництва, реалізації, придбання товарів, іншу господарську діяльність, у тому числі яка здійснює контроль над іншою юридичною чи фізичною особою; група суб'єктів господарювання, пов'язаних відносинами контролю. Суб'єктами господарювання визнаються також органи державної влади, органи місцевого самоврядування, а також органи адміністративно-господарського управління та контролю в частині їх діяльності з виробництва, реалізації, придбання товарів чи іншої господарської діяльності. Господарською діяльністю не вважається діяльність фізичної особи з придбання товарів народного споживання для кінцевого споживання.
Відповідно до статті 2 Господарського кодексу України учасниками відносин у сфері господарювання є суб'єкти господарювання, споживачі, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, наділені господарською компетенцією, а також громадяни, громадські та інші організації, які виступають засновниками суб'єктів господарювання чи здійснюють щодо них організаційно-господарські повноваження на основі відносин власності.
Разом з тим, як встановлено Відділенням, визначення КП "КІЗВ" співвиконавцем Програми, на якого покладено практичну реалізацію визначених нею заходів, було здійснено Київською міською радою не на конкурсних засадах.
Отже, Відділенням вказано, що визначення Київською міською радою співвиконавцями міських цільових програм суб'єктів господарювання виключно комунальної форми власності та без проведення конкурсного відбору може призвести до обмеження конкуренції на ринках, на яких здійснюється закупівля послуг та робіт з реалізації відповідної цільової програми у м. Києві.
За таких обставин судом вірно визначено обґрунтованим висновок Відділення, що вказані обставини стали можливими внаслідок внесення рішенням Київської міської ради від 12.11.2019 № 65/7638 змін до Порядку, виклавши його у новій редакції, яким передбачено умови визначення співвиконавців міських цільових програм у місті Києві, зокрема, підприємств, установ, організацій комунальної власності територіальної громади міста Києва або господарських товариств, у статутному капіталі яких є частка комунальної власності територіальної громади міста Києва.
За положеннями частини третьої статті 18 Господарського кодексу України органам державної влади та органам місцевого самоврядування, їх посадовим особам забороняється приймати акти та вчиняти дії, які усувають конкуренцію або необґрунтовано сприяють 18 окремим конкурентам у підприємницькій діяльності, чи запроваджують обмеження на ринку, не передбачене законодавством. Законом можуть бути встановлені винятки з цього правила з метою забезпечення національної безпеки, оборони чи інших загальносуспільних інтересів.
Відповідно до частини четвертої статті 24 Господарського кодексу України законом можуть бути встановлені особливості здійснення антимонопольно-конкурентної політики щодо комунального сектора економіки.
Згідно з частинами першою та другою статті 25 Господарського кодексу України держава підтримує конкуренцію як змагання між суб'єктами господарювання, що забезпечує завдяки їх власним досягненням здобуття ними певних економічних переваг, внаслідок чого споживачі та суб'єкти господарювання отримують можливість вибору необхідного товару і при цьому окремі суб'єкти господарювання не визначають умов реалізації товару на ринку. Органам державної влади і органам місцевого самоврядування, що регулюють відносини у сфері господарювання, забороняється приймати акти або вчиняти дії, що визначають привілейоване становище суб'єктів господарювання тієї чи іншої форми власності, або ставлять у нерівне становище окремі категорії суб'єктів господарювання чи іншим способом порушують правила конкуренції.
Відповідно до частини першої статті 31 Господарського кодексу України дискримінацією суб'єктів господарювання органами влади у цьому Кодексі визнається, зокрема, обмеження прав суб'єктів господарювання щодо придбання та реалізації товарів.
При цьому, як вірно визначено судом, праву органів місцевого самоврядування на вільне прийняття рішень з питань, віднесених до її компетенції, відповідає обов'язок останніх у прийнятті цих рішень дотримуючись й прав інших осіб.
Відповідно до статті 1 Закону України "Про захист економічної конкуренції" економічна конкуренція (конкуренція) - змагання між суб'єктами господарювання з метою здобуття завдяки власним досягненням переваг над іншими суб'єктами господарювання, внаслідок чого споживачі, суб'єкти господарювання мають можливість вибирати між кількома продавцями, покупцями, а окремий суб'єкт господарювання не може визначати умови обороту товарів на ринку.
При цьому, під обмеженням конкуренції розуміють обмеження індивідуальної свободи суб'єктів господарювання визначати власну ринкову поведінку, що впливає на зниження ефективності функціонування системи вільного ринку.
З огляду на викладене, правомірним є висновок суду, що внаслідок прийняття рішення від 12.11.2019 № 65/7638 позивачем було обмежено можливість суб'єктів господарювання конкурувати між собою за право бути визначеними співвиконавцями заходів цільових програм у м. Києві шляхом участі у відповідному конкурсному відборі.
За таких обставин вірними є висновкі Відділення, що відсутність конкурентних умов відбору співвиконавців цільових програм у м. Києві може призвести до негативних наслідків для конкуренції на ринках, на яких здійснюється закупівля послуг та робіт з реалізації цільових програм у м. Києві, зокрема, для тих суб'єктів господарювання, які є потенційними конкурентами на зазначених ринках, але обмежені у доступі до реалізації певних заходів таких програм.
У позовній заяві Київська міська рада зазначає, що в межах своїх виключних повноважень прийняла законне рішення про цільові програми.
При цьому місцевим господарським судом вірно враховано, що відповідно до статті 4 Закону України "Про Антимонопольний комітет України", одним із принципів діяльності останнього є захист конкуренції на засадах рівності фізичних та юридичних осіб перед законом та пріоритету прав споживачів.
За положеннями частини 4 статті 20 зазначеного Закону, органи місцевого самоврядування, зобов'язані погоджувати з Антимонопольним комітетом України, його територіальними відділеннями проекти нормативно-правових актів та інших рішень, які можуть вплинути на конкуренцію, зокрема щодо створення суб'єктів господарювання, встановлення і зміни правил їх поведінки на ринку, або такі, що можуть призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції на відповідних ринках.
Як встановлено в частинах другій та третьій статті 5 Господарського кодексу України, конституційні основи правового господарського порядку в Україні становлять, зокрема: забезпечення державою захисту конкуренції у підприємницькій діяльності, недопущення зловживання монопольним становищем на ринку, неправомірного обмеження конкуренції та недобросовісної конкуренції, визначення правил конкуренції та норм антимонопольного регулювання виключно законом. Суб'єкти господарювання та інші учасники відносин у сфері господарювання здійснюють свою діяльність у межах встановленого правового господарського порядку, додержуючись вимог законодавства.
Відповідно до частини 4 статті 23 Господарського кодексу України, незаконне втручання органів та посадових осіб місцевого самоврядування у господарську діяльність суб'єктів господарювання забороняється. Не допускається видання правових актів органів місцевого самоврядування, якими встановлюються не передбачені законом обмеження щодо обігу окремих видів товарів (послуг) на території відповідних адміністративно-територіальних одиниць.
Отже, судом правомірно визначено, що всупереч вимогам чинного законодавства положеннями Порядку не передбачено, що виконавцями/співвиконавцями заходів міських цільових програм у місті Києві можуть бути, зокрема, суб'єкти господарювання незалежно від форм власності, визначені на конкурсних засадах
За положеннями частини першої статті 4 Закону України "Про захист економічної конкуренції" державна політика у сфері розвитку економічної конкуренції та обмеження монополізму в господарській діяльності, здійснення заходів щодо демонополізації економіки, фінансової, матеріально-технічної, інформаційної, консультативної та іншої підтримки суб'єктів господарювання, які сприяють розвитку конкуренції, здійснюється, у тому числі, органами місцевого самоврядування.
Відповідно до частини другої статті 4 Закону України "Про захист економічної конкуренції" суб'єкти господарювання, органи влади, органи місцевого самоврядування, а також органи адміністративно-господарського управління та контролю зобов'язані сприяти розвитку конкуренції та не вчиняти будь-яких неправомірних дій, які можуть мати негативний вплив на конкуренцію.
Виконання органами місцевого самоврядування зобов'язання щодо сприяння розвитку конкуренції та не вчинення будь-яких дій, які можуть мати негативний вплив на конкуренцію, здійснюється шляхом створення, відповідно до вимог чинного законодавства, умов за яких здобуття суб'єктами господарювання переваг над іншими суб'єктами господарювання повинно відбуватися завдяки саме власним досягненням, внаслідок чого споживачі, суб'єкти господарювання мають можливість вибирати між кількома продавцями, покупцями, а окремий суб'єкт господарювання не може визначати умови обороту товарів на ринку, чим забезпечується змагальність між суб'єктами господарювання, що є головною ознакою конкуренції.
В свою чергу, недотримання зазначених принципів може призвести до обмеження конкуренції та, відповідно, до не здійснення органами місцевого самоврядування заходів, які сприяють розвитку конкуренції, здійснення яких є одним із заходів, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері розвитку економічної конкуренції та обмеження монополізму.
Отже, органи місцевого самоврядування повинні здійснювати заходи щодо створення та розвитку конкурентного середовища на відповідних товарних ринках.
За визначенням, наданим в частині першої статті 15 Закону України "Про захист економічної конкуренції" антиконкурентними діями органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю є прийняття будь-яких актів (рішень, наказів, розпоряджень, постанов тощо), надання письмових чи усних вказівок, укладення угод або будь-які інші дії чи бездіяльність органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю (колегіального органу чи посадової особи), які призвели або можуть призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції.
Зі змісту зазначеної норми вбачається, що необхідною та достатньою умовою визнання дій органів місцевого самоврядування антиконкурентними є наявність або можливість настання наслідків у вигляді недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції.
Тобто реальні та потенційні наслідки дій органу місцевого самоврядування у вигляді спотворення конкуренції. Встановлення факту завдання шкоди антиконкурентними діями органами місцевого самоврядування не є необхідним, оскільки достатнім є те, що зазначені антиконкурентні наслідки можуть мати місце з високим ступенем ймовірності.
Згідно з пунктом 3 статті 50 Закону України "Про захист економічної конкуренції" передбачено, що антиконкурентні дії органів місцевого самоврядування є порушенням законодавства про захист економічної конкуренції.
З урахуванням зазначеного вище, апеляційний господарський суд погоджується з висновком господарського суду першої інстанції, що Відділенням правомірно встановлено, що дії Київської міської ради, які полягають у прийнятті рішення від 12.11.2019 № 65/7638 "Про внесення змін до Порядку розроблення, затвердження та виконання міських цільових програм у місті Києві, затвердженого рішенням Київської міської ради від 29.10.2009 № 520/2589", в частині викладення вказаного порядку в новій редакції, яким передбачено умови визначення співвиконавцями міських цільових програм у місті Києві, зокрема, підприємств, установ, організацій виключно комунальної власності територіальної громади міста Києва або господарських товариств, у статутному капіталі яких є частка комунальної власності територіальної громади міста Києва та без проведення конкурсного відбору, що не відповідає положенням Закону України "Про державні цільові програми" в частині виконання державних цільових програм щодо визначення виконавців таких програм на конкурсних засадах, є порушенням, передбаченим частиною першою статті 15 та пунктом 3 статті 50 Закону України "Про захист економічної конкуренції", у вигляді антиконкурентних дій органу місцевого самоврядування, які можуть призвести до обмеження конкуренції на ринках, на яких здійснюється закупівля послуг та робіт з реалізації відповідної цільової програми у м. Києві.
Відповідно до висновку Верховного Суду, викладеного, зокрема, у постановах Верховного Суду від 22.05.2018 року у справі № 910/6999/17, від 19.06.2018 року у справі № 910/3047/17, від 11.06.2019 року у справі № 915/523/18, від 05.03.2020 року у справі № 910/2921/19, господарські суди у розгляді справ про визнання недійсними рішень органів АМК про порушення законодавства про захист економічної конкуренції не повинні перебирати на себе не притаманні суду функції, які здійснюються виключно органами АМК.
Відповідно до статті 59 Закону України "Про захист економічної конкуренції" підставами для зміни, скасування чи визнання недійсними рішень органів Антимонопольного комітету України є: неповне з'ясування обставин, які мають значення для справи; недоведення обставин, які мають значення для справи і які визнано встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні, обставинам справи; заборона концентрації відповідно до Закону України "Про санкції"; порушення або неправильне застосування норм матеріального чи процесуального права.
Підставами для визнання акта недійсним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. Обов'язковою умовою визнання акта недійсним є також порушення у зв'язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів підприємства чи організації - позивача у справі. Якщо за результатами розгляду справи факту такого порушення не встановлено, у господарського суду немає правових підстав для задоволення позову.
Апеляційний господарський суд погоджується з висновком господарського суду першої інстанції щодо належної юридичної оцінки обставин антимонопольної справи Комітету та повноту їх встановлення в оскаржуваному рішенні, а відтак, відповідачем дотримано вимоги Закону України "Про захист економічної конкуренції", Правил розгляду заяв і справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, затверджених розпорядженням Антимонопольного комітету України від 19 квітня 1994 року № 5, зареєстрованих у Міністерстві юстиції України 6 травня 1994 року за № 90/299 (зі змінами), у зв'язку з чим всебічно, повно і об'єктивно розглянуто обставини справи, досліджено подані документи, належним чином проаналізовано відносини учасників.
З огляду на зазначене вище, обґрунтованим є висновок суду про відмову в позові.
Європейський суд з прав людини у рішенні від 10.02.2010 у справі "Серявін та інші проти України" зауважив, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях, зокрема, судів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення.
У справі "Трофимчук проти України" (№ 4241/03, §54, ЄСПЛ, 28 жовтня 2010 року) Європейський суд з прав людини також зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожен довід.
Колегія суддів апеляційної інстанції з огляду на викладене зазначає, що учаснику справи надано вичерпну відповідь на всі істотні питання, що виникають при кваліфікації спірних відносин як у матеріально-правовому, так і у процесуальному сенсах.
Висновки суду апеляційної інстанції за результатами розгляду апеляційної скарги
Відповідно до ст. 269 ГПК України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 275 ГПК України суд апеляційної інстанції за результатами розгляду апеляційної скарги має право залишити судове рішення без змін, а скаргу без задоволення.
За результатами перегляду даної справи колегія суддів дійшла висновку про те, що місцевим господарським судом було повно, всебічно та об'єктивно з'ясовано обставини, які мають значення для справи, а також вірно застосовано норми матеріального і процесуального права, у зв'язку з чим правові підстави для зміни чи скасування оскаржуваного у даній справі судового рішення відсутні.
Судові витрати
Відповідно до ст. 129 ГПК України витрати по сплаті судового збору за результатами розгляду апеляційної скарги покладаються на скаржника.
Керуючись ст.ст. 129, 269, 275, 276, 281-284 ГПК України, Північний апеляційний господарський суд
Апеляційну скаргу Київської міської ради залишити без задоволення.
Рішення господарського суду міста Києва від 27.03.2025 у справі № 910/12734/24 залишити без змін.
Судові витрати по сплаті судового збору за подання апеляційної скарги покласти на скаржника.
Матеріали справи повернути до суду першої інстанції.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту її ухвалення і може бути оскаржена до Верховного Суду у порядку та строк, передбачений ст.ст. 287-289 ГПК України.
Повна постанова складена 23.09.2025 (у зв'язку з перебуванням суддів Ходаківської І. П., Демидової А. М. у відпустці з 15.09.2025 по 19.09.2025 та 22.09.2025 та судді Владимиренко С. В. з 12.09.2025 по 22.09.2025).
Головуючий суддя І.П. Ходаківська
Судді С.В. Владимиренко
А.М. Демидова