15 вересня 2025 року м. Київ Справа №320/2229/25
Київський окружний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді Сас Є.В., суддів Вісьтак М.Я., Войтович І.І.
розглянувши за правилами загального позовного провадження у письмовому провадженні адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Кабінету Міністрів України
третя особа - Міністерство соціальної політики України
про визнання протиправними та нечинними окремих положень нормативно-правового акта,
Рух справи
ОСОБА_1 звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом, у якому, з урахуванням уточненої позовної заяви від 21.01.2025, просить:
- визнати нечинним та протиправним з моменту прийняття абзац перший пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 03.01.2025 року №1 «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану» в частині застосування до осіб, яким пенсії (пенсійні виплати), призначені (перераховані) відповідно до Закону України від 09.04.1992 року №2262-ХІІ «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», коефіцієнтів до відповідних сум перевищення пенсії, розмір яких перевищує 10 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 17.01.2025 позовну заяву залишено без руху, у зв'язку з її невідповідністю вимогам частини 5 ст. 160 Кодексу адміністративного судочинства України.
У строк встановлений судом позивач усунув недоліки шляхом подання уточненої позовної заяви в якій він, зокрема, не порушує питання відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень оскаржуваного нормативно-правового акта.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 30.01.2025 відкрито провадження в адміністративній справі та вирішено розглядати за правилами загального позовного провадження.
Оголошення про відкриття провадження у справі опубліковано відповідачем в інформаційному бюлетні «Офіційний вісник України» від 06.02.2025 № 10.
17.02.2025 надійшов відзив на позовну заяву, у якому відповідач заперечував проти позову.
Цього ж дня позивачем подано відповідь на відзив.
Ухвалою судового засідання від 12.03.2025 залучено третю особу на стороні відповідача - Міністерство соціальної політики України.
09.04.2025 надійшли пояснення третьої особи.
Ухвалою судового засідання від 09.04.2025 відмовлено у залученні третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на стороні позивача ОСОБА_2
29.05.2025 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду.
10.06.2025 від відповідача надійшло заперечення щодо відповіді на відзив.
08.07.2025 від відповідача надійшли додаткові пояснення у справі.
Ухвалами від 23.06.2025 та від 15.07.2025 витребувано докази.
04.08.2025 у судовому засіданні ухвалено подальший розгляд справи проводити в порядку письмового провадження.
Позивачем подано заяву про розгляд справи за його відсутності.
У судовому засіданні представники відповідача та третьої особи проти задоволення позовних вимог заперечили з підстав, викладених відповідно у відзиві та поясненнях.
Аргументи учасників справи
Обґрунтовуючи свої вимоги, позивач зазначає наступне.
Обмеження виплати пенсії, нарахованої особі в порядку, передбаченому Законом України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», не може бути встановлено постановою Кабінету Міністрів України.
Абзацом третім статті 1-1 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» передбачено, що зміна умов і норм пенсійного забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, здійснюється виключно шляхом внесення змін до цього Закону та Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування». Цей Закон не містить жодних обмежень в частині нарахування та виплат пенсій.
У разі існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов'язків особи в національному законодавстві органи державної влади зобов'язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи (постанова Великої Палати Верховного Суду у справі №520/15025/16-а від 19.02.2020).
За загальним правилом вирішення колізій, передбаченим частиною третьою статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України, у разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України.
Оскаржуваним положенням звужено зміст та обсяг існуючих прав і свобод позивача, оскільки суттєво зменшено розмір належного йому до отримання з 01.01.2025 основного розміру пенсії. Конституційний Суд України неодноразово наголошував, що громадяни мають бути впевненими у своїх законних очікуваннях, що набуте ними право, його зміст та обсяг буде ними реалізовано, тобто набуте право не може бути скасоване, звужене (рішення №17-рп/2010 від 29.06.2010, №-23рп/2010 від 22.12.2010, № 10-рп/2011 від 11.10.2011). Окрім того, відповідно до статті 22 Конституції України при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
Зміна порядку розрахунку пенсії, як періодичної виплати фізичній особі, шляхом прийняття відповідного закону, який відповідає критерію якості закону та легітимній меті, за загальним правилом , не суперечить положенням статті 22 (щодо недопущення при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод) та статті 58 (щодо відсутності у законів та інших нормативно-правових актів зворотної дії у часі) Конституції України, за умови, що такі зміни не передбачають зменшення розміру пенсії, яку особа отримує на момент прийняття таких законодавчих змін (постанова Верховного Суду у справі №580/6509/23 від 08.04.2024).
Відсутність чи скорочення бюджетних асигнувань на може бути підставою для зменшення будь-яких виплат, гарантованих державою (постанови Верховного Суду України у справі №21-399во10 від 22.06.2010, у справі №21-977во10 від 07.12.2012, у справі №21-44а10 від 03.12.2010).
Також, покликається на практику адміністративних судів у справах за позовами пенсіонерів до органів ПФУ у яких судами застосовувались положення оскаржуваного нормативно-правового акта.
Водночас, просить врахувати міркування Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, викладені під час розробки проєкту оскаржуваного нормативно-правового акта.
У відповіді на відзив позивач зазначив, що при прийнятті оскаржуваної постанови відповідачем не були дотримані ні конституційні принципи і гарантії, ні правові висновки Конституційного Суду України щодо статусу військовослужбовців і гарантій їх соціального і правового захисту.
Відповідачем не було здійснено жодного обговорення проєкта оскаржуваної постанови з заінтересованими особами: численними ветеранськими організаціями пенсіонерів Збройних Сил України та військовослужбовців правоохоронних органів або погодження її з представниками з Міністерства оборони України, Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України, Міністерства юстиції України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Служби судової охорони, Державної служби України з надзвичайних ситуацій, Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України, Адміністрації Державної прикордонної служби України, Національної гвардії України, Національної поліції України, Національного антикорупційного бюро України, Бюро економічної безпеки України, Управління державної охорони України, тобто державних органів, особи з числа військовослужбовців яких мають право на пенсію відповідно до Закону України від 09.04.1992 року №2262-ХІІ «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб».
Відповідач у відзиві проти задоволення позовних вимог заперечив та вказав, що оскаржувана постанова прийнята Урядом в межах своїх повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією України та законами України. Обґрунтовуючи свою позицію, відповідач зазначив наступне.
Так стаття 46 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» встановлює, що у 2025 році у період дії воєнного стану пенсії, призначені (перераховані) відповідно до Митного кодексу України, законів України «Про державну службу», «Про прокуратуру», «Про статус народного депутата України», «Про Національний банк України», «Про Кабінет Міністрів України», «Про дипломатичну службу», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про судову експертизу», «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів», «Про наукову військової і науково-технічну служби, та діяльність», «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з Жовтня 1995 року № деяких інших осіб, Постанови Верховної Ради України від 13 379/95-ВР «Про затвердження Положення про помічника консультанта народного депутата України» (з урахуванням надбавок, підвищень, пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством), розмір яких (пенсійної виплати) перевищує десять прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність, виплачуються із застосуванням до суми перевищення коефіцієнтів у розмірах і порядку, визначених Кабінетом Міністрів. Саме на реалізацію зазначеної компетенції Урядом прийнято оскаржувану постанову.
Проєкт оскаржуваної постанови розроблено Міністерством соціальної політики України, погоджено без зауважень: Міністерством економіки України, Міністерством фінансів України, Міністерством цифрової трансформації України, погоджено з зауваженнями, які зараховано: Міністерством юстиції України, Пенсійним фондом України, проєкт не підтримано Уповноваженим Верховною Радою України з прав людини. Проєкт оскаржуваної постанови відповідає Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод і практиці Європейського суду з прав людини.
Конституційний Суд України в рішенні № 20-рп/2011 від 26.12.2011 зазначив, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу обумовлені інтересів необхідністю усього суспільства. Крім того, такі заходи можуть бути запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці найважливішою України, що згідно з частиною першою статті 17 Конституції України є функцією держави. Зміна механізму нарахування соціальних виплат та допомоги має відбуватися відповідно до критеріїв пропорційності та справедливості та є конституційно допустимою до ти меж, за якими ставиться під сумнів власне сутність змісту права на соціальний захист.
У рішенні № 9-рп/2001 від 19.06.2001 Конституційний Суд України зазначив, що право на пенсію, її розмір та суми виплат можна пов'язувати з фінансовими можливостями держави, з економічною доцільністю, соціально-економічними обставинами у той чи інший період її розвитку, а також з часом ухвалення відповідних нормативно-правових актів.
Таким чином, Верховна Рада України та Кабінет Міністрів України в межах своїх повноважень регулюють порядок та розмір соціальних виплат та допомог, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України відповідно до Конституції а законів України.
У запереченні на відповідь на відзив відповідач вказав, що законодавець у статті 46 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» не вносив змін до порядку нарахування пенсії для певної категорії осіб, та не делегував Уряду таке право, а встановив порядок визначення розміру пенсії, що підлягає виплаті (за певних умов), делегувавши Уряду визначення коефіцієнтів, які застосовуються для таких розрахунків.
Оскаржувана постанова не встановлює розмір пенсії, а визначає коефіцієнти, за якими підлягає фактична виплата пенсій, розмір яких визначений відповідними законами, та перевищує десять прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність.
Виходячи з того, що забезпечення незалежності та територіальної цілісності країни становить фундаментальне зобов'язання держави, введення воєнного стану має наслідками як певні обмеження окремих прав і свобод особи, так і встановлення окремих механізмів функціонування держави, у тому числі і встановлення окремого режиму фінансування державних видатків, пов'язаних з забезпеченням захисту державної незалежності України та її територіальної цілісності.
Третя особа у поясненнях щодо позову підтримала позицію відповідача та зазначила наступне.
У рішенні № 3-рп/2012 від 25.01.2012 Конституційний Суд зазначив, що надання Верховною Радою України права Кабінету Міністрів України встановлювати у випадках, передбачених законом, порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, пов'язується з його функціями, визначеними в пунктах 2, 3 статті 116 Конституції України. Отже, суди загальної юрисдикції України під час вирішення справ щодо соціального захисту прав громадян повинні застосовувати нормативно-правові Кабінету Міністрів акти України, України, прийняті на підставі і на виконання Бюджетного кодексу України, інших законів України, зокрема закону про Державний бюджет України на відповідний рік.
Конституційний Суд України в рішенні № 20-рп/2011 від 26.12.2011 зазначив, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу обумовлені інтересів необхідністю усього суспільства. Крім того, такі заходи можуть бути запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці найважливішою України, що згідно з частиною першою статті 17 Конституції України є функцією держави. Зміна механізму нарахування соціальних виплат та допомоги має відбуватися відповідно до критеріїв пропорційності та справедливості та є конституційно допустимою до ти меж, за якими ставиться під сумнів власне сутність змісту права на соціальний захист.
Враховуючи, що норми Закону України «Про державний бюджет України на 2025 рік» є чинним, а також те, що відповідно визначення умов та порядку перерахунку призначених пенсій покладено на Кабінет Міністрів України, беручи до уваги наведені вище правові висновки Конституційного Суду України, посилання позивача на звуження його прав та соціальних гарантій є помилковими, оскільки саме Кабінет Міністрів України уповноважений вживати заходи щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина та проводити політику у сфері соціального захисту.
Права та свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України. Разом з тим в умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії таких обмежень. Права, визначені у статті 46 Конституції України, не входять до переліку прав, які не можуть бути обмежені.
Підпунктом 2 пункту 4 Указу Президента України № 64/2022 від 24.02.2022 «Про введення воєнного стану в Україні» постановлено Кабінету Міністрів України невідкладно забезпечити фінансування та вжити в межах повноважень інших заходів, пов'язаних із запровадженням правового режиму воєнного стану на території України.
Вказане положення кореспондується з абзацами другим та третім підпункту 2 пункту 22 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, якими установлено, що в умовах воєнного стану або для здійснення згідно із законом заходів загальної мобілізації Кабінет Міністрів України може приймати рішення, зокрема щодо порядку застосування і розмірів державних соціальних стандартів та гарантій, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевих бюджетів та фондів загальнообов'язкового державного соціального пенсійного страхування.
В рішенні № 3-рп/2012 від 25.01.2012 Конституційного Суду України зазначено про наявність у Кабінету Міністрів України права встановлювати у випадках, передбачених законом, порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України.
Відповідно до статті 46 Конституції України, пенсія - це відкладений заробіток із урахуванням сплачених внесків, ті додаткові привілеї в системі пенсійного забезпечення (достроковий вихід, збільшений розмір - понад зароблену пенсію) є преференціями і додатковими зобов'язаннями. Дотримуючись цього принципу та співмірного розподілу державних фінансів відповідно до статті 46 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» Кабінет Міністрів України ухвалив оскаржувану постанову, яка передбачає, що коефіцієнти застосовуються до частини пенсії, яка перевищує 10 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, або суму пенсії, обчислену в солідарній системі, якщо вона більша за 10 розмірів прожиткового мінімуму. Так, коефіцієнти не застосовуються до частини пенсії. обчисленої зі страхових внесків (розмір пенсії, обчисленої відповідно до частини першої статті 27, абзацу другого частини першої статті 28 і статті 29 Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування»), навіть якщо вона більша за 10 розмірів прожиткового мінімуму. При реалізації Постанови № 1, випадки перевищення страхової частини пенсії із солідарної системи 23 610 грн відсутні. Це свідчить про те, що визначені розміри пенсій за спеціальними законами, які перевищують 23 610 грн, не забезпечені страховими внесками, а є привілеєм держави та платників податків. від Тобто положення пункту 1 оскаржуваної постанови поширюється на розміри пенсій, які становлять від 23 610 грн до 268 000 грн і не покриті страховими внесками до системи загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням.
Саме з метою забезпечення справедливого балансу інтересів отримувачів пенсій і з урахуванням того, що держава має забезпечити виплату пенсій у розмірах, визначених законодавством, тим особам, для яких пенсія є основним джерелом доходів, статтею 46 Закону України «Про державний бюджет України на 2025 рік» у 2025 році на період воєнного стану передбачено застосування коефіцієнтів до пенсій, призначених (перерахованих) відповідно до спеціальних законів (з Урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії. встановлених законодавством), розмір яких перевищує 10 розмірів прожиткового мінімуму, установленого для осіб, які втратили працездатність (23 610 гривень).
Реалізація такої норми забезпечить скорочення дисбалансу в розмірах пенсій (мінімальний розмір пенсії на 01.01.2025 - 2 361 грн, розмір пенсій, перерахованих на виконання рішень судів, - від 23 610 грн та понад 200 000 грн), що дасть змогу забезпечити соціальний захист найбільш вразливі версти населення, пенсія яких є єдиним джерелом для існування.
Відтак використання коефіцієнтів до пенсій, призначених(перерахованих) відповідно до спеціальних законів (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством) вжито для забезпечення загальносуспільних потреб у сфері соціального захисту за рахунок коштів Державного бюджету України виходячи з фінансових можливостей держави шляхом справедливого та неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами із забезпеченням збалансованості бюджету.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 23.06.2025 витребувано у третьої особи копії службових документів, складених у зв'язку з підготовкою проєкту оскаржуваного нормативно-правового акта, які містять розрахунок (обґрунтування) щодо визначення числових значень відповідних обмежувальних коефіцієнтів (письмових пояснень з таким обґрунтуванням).
На виконання зазначеної вище ухвали Міністерство соціальної політики України надало суду відповідні додаткові пояснення, в яких зазначило таке.
Ціллю статті 46 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» було встановити кратність не більше ніж в 20 разів між максимальною та мінімальною пенсією.
При визначенні коефіцієнтів вирівнювання було враховано найбільший розмір пенсії , який виплачував Пенсійний фонд України - це 251 тис грн (колишній прокурор) та співмірний розмір пенсії в 50 тис грн , який відповідає трьом розмірам середньої заробітної плати , з якої сплачено страхові внески в 2024 році (17 486,60 грн). Пенсія у 50 тис грн, яку отримують окремі пенсіонери і яка має відповідати міжнародним мінімальним рекомендаціям в 40 % від заробітку, означає, що їхній умовний заробіток мав би бути щонайменше 125- 150 тис грн щомісяця на момент виходу на пенсію. Такий рівень заробітку не відповідає реальній системі оплати праці в державному секторі, навіть із урахуванням індексацій.
Навіть для забезпечення пенсії в 50 тис грн на одного пенсіонера, для фінансового забезпечення такої виплати необхідно залучити до сплати єдиного внеску 15 працівників із середнім заробітком: розмір ЄСВ із заробітної плати в 17 486,60 грн * 18,8 % (відсоток від 22 % ЄСВ) = 3 287,48 грн. 50 000 грн / 3287,48 грн = 15 працюючих на одного заслуженого пенсіонера.
На сьогодні демографічна криза системи пенсійного забезпечення поглибилася і на 10,3 млн пенсіонерів припадає 10 млн людей, які працюють і за них сплачується ЄСВ. Тому запропоновані оскаржуваною постановою норми врахували міжнародні зобов'язання України, дотримання принципу справедливого заміщення доходу, порівняння отриманого фактичного доходу і трудового внеску осіб та бюджетних можливостей держави. Встановлені розміри коефіцієнтів та їх покроковість забезпечили виплату пенсії на рівні 51 562 грн для людини з найбільшим розміром пенсії.
Оскаржувана постанова не змінює трудових відносин, не втручається у сферу захисту трудових прав працюючих осіб, а стосується соціального захисту непрацюючих - пенсіонерів, отже вона не підпадає під коло нормативних актів, щодо яких профспілки мають обов'язок здійснювати погодження чи подавати свої зауваження. Отже, у зв'язку з технічним та тимчасовим характером оскаржуваної постанови, а також її спрямованістю на регулювання виключно окремих аспектів соціального захисту в особливих умовах, відсутній обов'язок надсилати цей проєкт на погодження уповноваженим представникам профспілок та організацій роботодавців.
Крім того, оскаржувана постанова не відповідає критеріям, які визначають необхідність проведення публічних консультацій, оскільки: має тимчасовий характер і стосується лише застосування коригуючих коефіцієнтів при виплаті вже встановлених пенсійних виплат; не регулює нові права чи обов'язки, а лише визначає технічний механізм їх реалізації у складних умовах воєнного стану; не має стратегічного або регуляторного характеру, що би впливав на широкі суспільні або економічні інтереси; обмежується певною категорією пенсіонерів, тому не охоплює масові суспільні інтереси. З огляду на зазначене та з урахуванням характеру та змісту оскаржуваної постанови, її внесення на обговорення з громадськістю та проведення публічних консультацій вважається необов'язковим.
Також, ухвалами Київського окружного адміністративного суду від 23.06.2025 та від 15.07.2025 витребувано у Міністерства юстиції України відомості про інформування Генерального секретаря Ради Європи щодо відступу згідно зі статтею 15 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від визначених нею зобов'язань, з зазначенням обсягу відступу станом на 03.01.2025.
На виконання зазначеної вище ухвали Міністерство юстиції України повідомило суд про інформування Генерального секретаря Ради Європи щодо відступу згідно зі статтею 15 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від визначених нею зобов'язань, передбачених статтями 5, 6, 8, 10, 11, 13 Конвенції, статтями 1, 2, 3 Додаткового протоколу до Конвенції, статтею 2 Протоколу №4 до Конвенції.
Обставини справи, встановлені судом
03.01.2025 відповідачем прийнято Постанову Кабінету Міністрів України № 1 від 03.01.2025 «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану» (далі - Постанова №1).
Того ж дня Постанову №1 опубліковано в офіційному виданні «Урядовий кур'єр» та «Офіційному віснику України». Ця постанова набрала чинності з дня опублікування та застосовується з 1 січня 2025 року (пункт 3 Постанови №1).
Позивач є пенсіонером, отримує пенсію за вислугу років відповідно до Закону № 2262-ХІІ як особа, яка проходила службу в Службі безпеки України та перебуває на обліку в Головному управлінні Пенсійного фонду України в Полтавській області.
Згідно розрахунку пенсії позивача станом на 08.01.2025 по пенсійній справі № 1602002305 розмір пенсії (з надбавками) становить 46080,99 грн.
При цьому, розмір пенсії понижено, у зв'язку із застосуванням положень Постанови № 1 та у підсумку такий складає 29701,30 грн.
Оскаржуваним абзацом першим пункту 1 Постанови № 1 установлено, що у період воєнного стану у 2025 році пенсії (пенсійні виплати), призначені (перераховані) відповідно до Митного кодексу України, Законів України «Про державну службу», «Про прокуратуру», «Про статус народного депутата України», «Про Національний банк України», «Про Кабінет Міністрів України», «Про дипломатичну службу», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про судову експертизу», «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів», «Про наукову і науково-технічну діяльність», «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», Постанови Верховної Ради України від 13 жовтня 1995 р. № 379/95-ВР «Про затвердження Положення про помічника-консультанта народного депутата України» (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством), розмір яких перевищує 10 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, виплачуються із застосуванням коефіцієнтів до відповідних сум перевищення:
до частини пенсії (пенсійної виплати), що перевищує 10 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, та не перевищує 11 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, - 0,5;
до частини пенсії (пенсійної виплати), що перевищує 11 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, та не перевищує 13 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, - 0,4;
до частини пенсії (пенсійної виплати), що перевищує 13 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, та не перевищує 17 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, - 0,3;
до частини пенсії (пенсійної виплати), що перевищує 17 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, та не перевищує 21 розмір прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, - 0,2;
до частини пенсії (пенсійної виплати), що перевищує 21 розмір прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, - 0,1.
Також, абзацом 2 пункту 1 Постанови № 1 визначено, що для осіб, пенсії яким призначено (перераховано) відповідно до актів законодавства, зазначених в абзаці першому цього пункту, та які мають право на пенсію відповідно до Закону України “Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування», і в яких розмір пенсії, обчисленої відповідно до частини першої статті 27, абзацу другого частини першої статті 28 і статті 29 Закону України “Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування», перевищує 10 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, коефіцієнти застосовуються до відповідних сум перевищення пенсії, призначеної (перерахованої) відповідно до актів законодавства, зазначених в абзаці першому цього пункту, понад суму пенсії, обчислену відповідно до частини першої статті 27, абзацу другого частини першої статті 28 і статті 29 Закону України “Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування».
Водночас, пунктом 2 Постанови № 1 (в редакції на момент прийняття) установлено, що у період воєнного стану у 2025 році коефіцієнти, визначені пунктом 1 цієї постанови, не застосовуються до пенсій (пенсійних виплат) осіб, які брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, перебуваючи безпосередньо в районах антитерористичної операції у період її проведення, безпосередню участь у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, забезпеченні їх здійснення, перебуваючи безпосередньо в районах та у період здійснення зазначених заходів, брали безпосередню участь у заходах, необхідних для забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави у зв'язку з військовою агресією Російської Федерації проти України, перебуваючи безпосередньо в районах та у період здійснення зазначених заходів, а також до пенсій в разі втрати годувальника, призначених членам сім'ї загиблих (померлих, зниклих безвісти) таких осіб.
Проєкт Постанови № 1 розроблено Міністерством соціальної політики України, погоджено без зауважень: Міністерством економіки України, Міністерством фінансів України, Міністерством цифрової трансформації України, погоджено з зауваженнями, які враховано: Міністерством юстиції України, Пенсійним фондом України, проєкт не підтримано Уповноваженим Верховною Радою України з прав людини.
Позиція суду та оцінка аргументів учасників справи
Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України (крім рішень стосовно виведення банків з ринку) унормовано положеннями ст. 264 Кодексу адміністративного судочинства України.
Так, в пункті 1 частини 1 ст. 264 Кодексу адміністративного судочинства України зазначено, що предмет судового контролю стосується питання законності (крім конституційності) відповідних актів Кабінету Міністрів України.
Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт (ч. 2 ст. 264 Кодексу адміністративного судочинства України).
При цьому, відповідно до положень ч. 3 ст. 264 Кодексу адміністративного судочинства України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
Визначення нормативно-правового акта наведено в пункті 18 частини 1 ст. 4 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно якого таким визнається акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Частиною 1 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено право кожного в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.
Таким чином, оскаржувана Постанова № 1 є нормативно-правовим актом, оскаржувані положення якого безпосередньо застосовувались у правовідносинах, пов'язаних з нарахуванням пенсії позивачу, а відтак він наділений правом звернення з даним позовом.
Відповідно до приписів ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Так, повноваження Кабінету Міністрів України регламентовано Конституцією України, Законом України № 794-VII від 27.02.2014 «Про Кабінет Міністрів України» (далі - Закон № 794-VII), Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 950 від 18.07.2007 (далі - Регламент) та іншими нормативно-правовими актами.
Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Відповідно до статті 3 Закону № 794-VII діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.
Згідно із положеннями статті 4 вказаного Закону Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Приписами статті 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.
Кабінет Міністрів України відповідно до статті 116 Конституції України є органом, який забезпечує проведення державної політики у соціальній сфері.
Відповідно до частини першої статті 49 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
Частиною другою цієї ж статті встановлено, що акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.
Статтею 46 Закону України «Про державний бюджет України на 2025 рік» передбачено, що у 2025 році у період дії воєнного стану пенсії, призначені (перераховані) відповідно до Митного кодексу України, законів України "Про державну службу", "Про прокуратуру", "Про статус народного депутата України", "Про Національний банк України", "Про Кабінет Міністрів України", "Про дипломатичну службу", "Про службу в органах місцевого самоврядування", "Про судову експертизу", "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", "Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів", "Про наукову і науково-технічну діяльність", "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб", Постанови Верховної Ради України від 13 жовтня 1995 року № 379/95-ВР "Про затвердження Положення про помічника-консультанта народного депутата України" (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством), розмір яких (пенсійної виплати) перевищує десять прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність, виплачуються із застосуванням до суми перевищення коефіцієнтів у розмірах і порядку, визначених Кабінетом Міністрів України.
Як вбачається з преамбули Постанови № 1, така прийнята на виконання цієї норми.
Перевіряючи правомірність положень Постанови № 1, які оскаржено позивачем у даній справі, колегія суддів виходить з такого.
В Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (ст. 8 Конституції України).
Чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України (ст. 9 Конституції України).
Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
З урахуванням доводів відповідача та наявної інформації щодо відступу в порядку ст. 15 Конвенції від відповідних зобов'язань станом на момент прийняття оскаржуваного нормативно-правового акта, судом витребувано відповідні відомості в Міністерстві юстиції України.
Згідно з інформацією Міністерства юстиції України, наданою на виконання ухвали суду, військова агресія російської федерації проти України, введення воєного стану Указом Президента України від 24.02.2022 № 64/2022, яким передбачено можливість обмеження ряду конституційних прав і свобод людини і громадянина, а також тимчасового обмеження низки прав і законних інтересів юридичних осіб, зумовили необхідність відступу від низки зобов'язань, обсяг яких станом на 03.01.2025 передбачає відступ за ст.ст. 5, 6, 8, 10, 11, 13 Конвенції, ст.ст. 1, 2, 3 Додаткового протоколу до Конвенції, ст. 2 Протоколу № 4 Конвенції.
Як вбачається з вказаної інформації, визначення обсягу повідомлення Генерального секретаря Ради Європи зумовлено відповідними обмеженнями, встановленими Указом Президента України від 24.02.2022 № 64/2022, які не стосуються прав, визначених ст. 46 Конституції України.
Аналіз зазначеної інформації та додатків до неї свідчить, що відповідне інформування Генерального секретаря Ради Європи в порядку ч. 3 ст. 15 Конвенції щодо зобов'язань, передбачених ст. 1 Додаткового протоколу (захист права власності) пов'язане лише з можливістю здійснення примусового відчуження майна, що перебуває у приватній і комунальній власності для потреб держави в умовах правового режиму воєнного стану в установленому законом порядку, видачі про це відповідних документів встановленого зразка.
Таким чином, суд робить висновок, що відповідне інформування Генерального секретаря Ради Європи в порядку ч. 3 ст. 15 Конвенції не стосується правовідносин у цій справі.
Щодо доводів позивача про невідповідність норм Постанови № 1 вимогам Закону України № 2262-ХІІ.
Так, складовою верховенства права є законність.
Законність вимагає від публічної адміністрації діяти на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У відповідності до зазначеної норми діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб'єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій або невчинення їх у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій (бездіяльності) та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними (постанова Верховного Суду від 11.09.2025 у справі № 120/1081/25).
Так, відповідно до приписів ч. 1 та ч. 3 статті 1-1 Закону № 2262-XII законодавство про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, базується на Конституції України і складається з цього Закону, Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» та інших нормативно-правових актів України, прийнятих відповідно до цих законів.
Зміна умов і норм пенсійного забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, здійснюється виключно шляхом внесення змін до цього Закону та Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування».
Проте, оскаржуваними положеннями Постанови № 1 фактично визначено підстави для обмеження у спосіб застосування коефіцієнтів розміру пенсій, зокрема, призначених відповідно до Закону № 2262-ХІІ, що призвело в процесі правозастосування до зменшення ГУ ПФУ розміру пенсії (пенсійних виплат) позивачу.
Зазначену невідповідність колегія суддів оцінює з урахуванням висновків Верховного Суду щодо застосування норм права.
Так, Верховний Суд у постанові від 09.06.2022 у справі № 520/2098/19 дійшов висновку, що обмеження виплати пенсії, нарахованої особі в порядку, передбаченому Законом № 2262-XII, не може бути встановлено постановою Кабінету Міністрів України.
Водночас, відповідно до статті 1 Першого протоколу до Конвенції кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.
Право на пенсію підпадає під сферу дії статті 1 Протоколу першого до Конвенції, якщо за національним законодавством особа має обґрунтоване право на отримання виплат в рамках національної системи соціального забезпечення та якщо відповідні умови дотримано, органи влади не можуть відмовити у таких виплатах доти, доки виплати передбачено законодавством.
У справі «Кечко проти України» (заява № 63134/00) ЄСПЛ наголосив, що в межах свободи дій держави перебуває право визначати, які надбавки виплачувати своїм робітникам з державного бюджету. Держава може вводити, призупиняти чи закінчити виплату таких надбавок, вносячи відповідні зміни в законодавство. Однак якщо чинне правове положення передбачає виплату певних надбавок і дотримано всі вимоги, необхідних для цього, органи державної влади не можуть свідомо відмовляти у цих виплатах, доки відповідні положення є чинними (пункт 23). Тобто коли соціальна чи інша подібна виплата закріплена законом, вона має виплачуватися на основі чітких і об'єктивних критеріїв, і якщо людина очевидно підходить під ці критерії - це породжує у такої людини виправдане очікування в розумінні статті 1 Першого протоколу.
Суд визнає обґрунтованими доводи Кабінету Міністрів України та Міністерства соціальної політики України щодо необхідності усунення дисбалансу між розмірами пенсій, призначених на загальних підставах та спецпенсій (враховавши сплачені страхові внески), не лише в умовах обмежених фінансових можливостей держави під час воєнного стану, а й загалом, однак, відповідні зміни до пенсійного законодавства мають відбувати з дотриманням принципу законності як складового елементу верховенства права.
В урахуванням наведеного колегія суддів визнає оскаржувані положення Постанови № 1 такими, що суперечать ч. 3 статті 1-1 Закону № 2262-XII, тобто нормативно-правовому акту, що має вищу юридичну силу.
Щодо доводів відповідача стосовно прийняття Постанови № 1 на виконання положень статті 46 Закону України «Про державний бюджет України на 2025 рік» суд зауважує наступне.
Дійсно вказаною статтею передбачено, що у 2025 році у період дії воєнного стану пенсії, призначені (перераховані), зокрема, відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством), розмір яких (пенсійної виплати) перевищує десять прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність, виплачуються із застосуванням до суми перевищення коефіцієнтів у розмірах і порядку, визначених Кабінетом Міністрів України.
Таким чином, на момент прийняття відповідачем Постанови № 1 одночасно чинними були норми ч. 3 статті 1-1 Закону № 2262-XII та ст. 46 Закону України «Про державний бюджет України на 2025 рік».
Відповідачем не надано належного обґрунтування врахування при прийнятті Постанови № 1 саме норми ст. 46 Закону України «Про державний бюджет України на 2025 рік» та неврахування ч. 3 статті 1-1 Закону № 2262-XII.
Колегія суддів виходить з того, що у разі суперечності правових норм у нормативно-правових актах однакової юридичної сили слід керуватися правовим принципом, відомим з часів римського права: "lex specialis derogat generali" (спеціальний закон відміняє (витісняє) загальний закон). Суть цього принципу зводиться до того, що у випадку конкуренції норм загального (generalis) і спеціального (specialis) характеру перевага при тлумаченні і застосуванні повинна надаватися спеціальним нормам. При цьому під загальними зазвичай маються на увазі норми, які регулюють певний вид суспільних відносин, а під спеціальними - які регулюють вид цього роду. Принцип "lex specialis derogat generali" в доктрині розглядається як пріоритетний по відношенню до принципу переваги наступного закону перед попереднім (lex posterior derogat lex prior): презюмується, що наступний загальний закон не відміняє більш раннього спеціального закону аналогічної юридичної сили (lex posterior generalis non derogat priori speciali), якщо про це немає особливого застереження у самому законі.
Суд також звертає увагу, що відповідно до пункту 2.1 Рішення від 18 червня 2020 року № 5-р(II)/2020 Конституційний Суд України зазначив, що принцип верховенства права (правовладдя) вимагає суддівської дії у ситуаціях, коли співіснують суперечливі норми одного ієрархічного рівня. У таких ситуаціях до судів різних видів юрисдикції висунуто вимогу застосовувати класичні для юридичної практики формули (принципи): «закон пізніший має перевагу над давнішим» (lex posterior derogat priori) - «закон спеціальний має перевагу над загальним» (lex specialis derogat generali) - «закон загальний пізніший не має переваги над спеціальним давнішим» (lex posterior generalis non derogat priori speciali). Якщо суд не застосовує цих формул (принципів) за обставин, що вимагають від нього їх застосування, то принцип верховенства права (правовладдя) втрачає свою дієвість.
Правове регулювання відносин щодо особливостей пенсійного забезпечення осіб, звільнених з військової служби та прирівняних до них осіб, здійснюється Законом № 2262, а отже саме Закон № 2262 є спеціальним до зазначених правовідносин. Таким чином норми Закону № 2262 мають перевагу перед нормами Закону № 4059-IX.
У зв'язку з цим, колегія суддів зауважує, що у випадку суперечності між правовими нормами Закону України про Державний бюджет України та правовими нормами спеціальних законів України, якими врегульовано ті ж самі правовідносини, застосуванню підлягають правові норми спеціальних законів України, в даному випадку - Закон № 2262-XII.
Надані в судовому засіданні пояснення щодо утруднення внесення відповідних змін до Закону № 2262-XII в умовах воєнного стану є не конкретизованими та в юридичному сенсі на увагу не заслуговують.
З приводу доводів Міністерства соціальної політики України про те, що прийняття Постанови № 1 обумовлено введеним воєнним станом на території України а права, визначені у статті 46 Конституції України, не входять до переліку прав, які не можуть бути обмежені в умовах воєнного стану.
Так, відповідно до статті 64 Конституції України в умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 Конституції.
Не торкаючись питання конституційної обмеження пенсій (пенсійних виплат) в умовах правового режиму воєнного стану, суд відзначає таке.
Спеціальним нормативним актом, який визначає зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб, є Закон України № 389-VIII від 12.05.2015 «Про правовий режим воєнного стану» (далі - Закон № 389-VIII).
Окремі особливості тимчасового обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина у зв'язку з введенням воєнного стану визначені статтею 6 Закону № 389-VIII, пунктом 5 частини першої якої встановлено, що в указі Президента України про введення воєнного стану зазначається вичерпний перелік конституційних прав і свобод людини і громадянина, які тимчасово обмежуються у зв'язку з введенням воєнного стану із зазначенням строку дії цих обмежень, а також тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.
Воєнний стан в Україні було введено Указом Президента України № 64/2022 від 24.02.2022 «Про введення воєнного стану в Україні», затвердженим Законом України № 2102-IX від 24.02.2022, пунктом 3 якого визначено, що у зв'язку із введенням в Україні воєнного стану тимчасово, на період дії правового режиму воєнного стану, можуть обмежуватися конституційні права і свободи людини і громадянина, передбачені статтями 30-34, 38, 39, 41-44, 53 Конституції України, а також вводитися тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб в межах та обсязі, що необхідні для забезпечення можливості запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, які передбачені частиною першою статті 8 Закону № 389-VIII.
Тобто, Указом Президента України № 64/2022 від 24.02.2022 не передбачено обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина, визначених статтею 46 Конституції України, відповідно до якої громадяни України мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
Наступними Указами Президента України, якими продовжувався строк дії воєнного стану в Україні, перелік конституційних прав і свободи людини і громадянина, які можуть бути обмежені в умовах воєнного стану, не змінювався, що виключає можливість розширеного тлумачення переліку таких обмежень будь-яким органом державної влади. Тобто, Президент України не надав іншим органам державної влади можливості тимчасово на період дії воєнного стану обмежувати гарантії соціального захисту осіб, на яких поширюється дія Закону № 2262-ХІІ.
Подібного висновку дійшов Верховний Суд у справі № 640/8186/22 (постанова від 15.01.2024).
Отже, зазначений аргумент третьої особи не доводить правомірність оскаржуваних положень Постанови № 1.
Дотримання процедурних питань прийняття Постанови № 1
Як вже зазначалося судом, процедура прийняття актів Кабінету Міністрів України, серед, іншого унормована Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 950 від 18.07.2007.
Щодо обов'язку Кабінету Міністрів України надіслати проєкт Постанови № 1 уповноваженому представнику всеукраїнських профспілок, їх об'єднань та уповноваженому представнику всеукраїнських об'єднань організацій роботодавців.
Міністерство соціальної політики України стверджує, що Постанова № 1 не змінює трудових відносин, не втручається у сферу захисту трудових прав працюючих осіб, а стосується соціального захисту непрацюючих - пенсіонерів, отже вона не підпадає під коло нормативних актів, щодо яких профспілки мають обов'язок здійснювати погодження чи подавати свої зауваження. Тому, на думку третьої особи, у зв'язку з технічним та тимчасовим характером оскаржуваної постанови, а також її спрямованістю на регулювання виключно окремих аспектів соціального захисту в особливих умовах, відсутній обов'язок надсилати цей проєкт на погодження уповноваженим представникам профспілок та організацій роботодавців.
Суд не погоджується з таким твердженням з огляду на таке.
Проєкти нормативно-правових актів, які стосуються регулювання трудових, соціальних, економічних відносин, розглядаються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з урахуванням думки відповідних профспілок, об'єднань профспілок (частина третя статті 21 Закону України № 1045-XIV від 15.09.1999 «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» (далі - Закон № 1045-XIV).
Під час підготовки проєкту акта Кабінету Міністрів з питань, що стосуються формування та реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин, відповідний проєкт акта в обов'язковому порядку надсилається уповноваженому представнику всеукраїнських профспілок, їх об'єднань та уповноваженому представнику всеукраїнських об'єднань організацій роботодавців (пункт 7 параграфу 33 Регламенту).
Якщо на державну реєстрацію суб'єкт нормотворення подає нормативно-правовий акт з питань, що стосуються соціально-трудової сфери, він також повідомляє за формою, наведеною в додатку 1 до цього Порядку, із доданням відповідних підтвердних документів (листів, аркушів зовнішнього погодження тощо) про позицію уповноваженого представника від всеукраїнських профспілок, їх об'єднань та уповноваженого представника від всеукраїнських об'єднань організацій роботодавців щодо цього акта та про проведену роботу з врахування їх зауважень і пропозицій. При цьому необхідність врахування зазначених зауважень і пропозицій визначає суб'єкт нормотворення. У разі подання на державну реєстрацію нормативно-правового акта, що стосується прав осіб з інвалідністю, застосовується аналогічний порядок підтвердження позиції громадських об'єднань осіб з інвалідністю, які мають всеукраїнський статус, відповідно до їх статутної діяльності (пункт 7 Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до органів юстиції та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України № 34/5 від 12.04.2005).
З огляду на зазначені вище положення, Кабінет Міністрів України зобов'язаний надсилати уповноваженому представнику всеукраїнських профспілок, їх об'єднань та уповноваженому представнику всеукраїнських об'єднань організацій роботодавців проєкти нормативно-правовових актів, які стосуються не лише трудових, але й соціальних правовідносин.
Такий обов'язок відповідача не залежить від строку дії нормативно-правового акта та кола осіб, на яких такий акт поширюється, а визначається лише предметом правового регулювання, яким є соціальні правовідносини.
Правовідносини, що виникають у сфері пенсійного забезпечення, включаючи призначення, перерахунок та виплату пенсій належать до соціальних, а отже Постанова № 1 за предметом правового регулювання є нормативно-правовим актом, проєкт якого під час підготовки повинен надсилатись його розробником уповноваженому представнику всеукраїнських профспілок, їх об'єднань та уповноваженому представнику всеукраїнських об'єднань організацій роботодавців.
Будь-яких доказів щодо надсилання проєкту Постанови № 1 уповноваженому представнику всеукраїнських профспілок, їх об'єднань та уповноваженому представнику всеукраїнських об'єднань організацій роботодавців матеріали справи не містять.
У зв'язку з наведеним, суд доходить висновку, що Кабінет Міністрів України порушив процедуру прийняття Постанови № 1 в частині, визначеній пунктом 7 параграфу 33 Регламенту.
Щодо обов'язку Міністерства соціальної політики України провести консультації з громадськістю щодо проєкту Постанови № 1.
Міністерство соціальної політики України стверджує, що з урахуванням характеру та змісту Постанови № 1, її внесення на обговорення з громадськістю та проведення публічних консультацій вважається необов'язковим.
Суд не погоджується з таким твердженням з огляду на таке.
Згідно з частиною другою статті 50 Закону України № 794-VII від 27.02.2014 «Про Кабінет Міністрів України» (далі - Закон № 794-VII), проєкти актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.
Відповідно до частини шостої статті 50 Закону № 794-VII, проєкти актів Кабінету Міністрів України, що мають важливе суспільне значення та визначають права і обов'язки громадян України, підлягають попередньому оприлюдненню в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Згідно з пунктом 12 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 996 від 03.11.2010 (далі - Порядок № 996), в обов'язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю щодо проєктів нормативно-правових актів, які, серед іншого, стосуються конституційних прав, свобод та обов'язків громадян.
Консультації з громадськістю організовує і проводить орган виконавчої влади, який є головним розробником проєкту нормативно-правового акта або готує пропозиції щодо реалізації державної політики у відповідній сфері державного і суспільного життя. Інформація, пов'язана з організацією та проведенням консультацій з громадськістю, оприлюднюється у спеціально створеній рубриці «Консультації з громадськістю» офіційного веб-сайту органу виконавчої влади (пункт 5 Порядку № 996).
Відповідно до пункту 1 параграфу 42 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950 (далі - Регламент) розробник забезпечує проведення публічних консультацій з представниками заінтересованих сторін щодо проєктів актів Кабінету Міністрів відповідно до Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 р. № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики».
Для проведення публічних консультацій проєкти нормативно-правових актів Кабінету Міністрів разом з матеріалами до них оприлюднюються розробником на його офіційному веб-сайті, якщо інше не передбачено законом (пункт 2 параграфу 42 Регламенту).
Постанова № 1, якою визначено коефіцієнти до сум перевищення розміру пенсій (пенсійних виплат), що обмежують максимальний розмір останніх для осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб, стосується конституційних прав, свобод та обов'язків громадян у сфері соціального захисту, гарантованих статтею 46 Конституції України.
Наведене дає підстави суду дійти висновку про наявність у Міністерства соціальної політики України як розробника вищевказаної постанови Кабінету Міністрів України обов'язку відповідно до пункту 12 Порядку № 996 провести консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій щодо її проєкту.
Будь-яких доказів щодо проведення відповідних консультацій з громадськістю відповідно до Порядку № 996 матеріали справи не містять.
У зв'язку з наведеним, суд доходить висновку, що Кабінет Міністрів України порушив процедуру прийняття Постанови № 1, визначену пунктами 5, 12 Порядку № 996 та пунктом 1 параграфу 42 Регламенту.
Зазначене порушення процедури за висновками Верховного Суду (постанова від 16.03.2020 у справі № 640/284/19) визнається самостійною підставою для визнання акта протиправним та нечинним.
Вищенаведене свідчить про протиправність оскаржуваних положень Постанови № 1.
З приводу інших доводів позивача, колегія суддів зазначає, що такі фактично стосуються питання конституційності оскаржуваних положень постанови Кабінету Міністрів України, а тому вони не входять до предмету судового контролю під час розгляду справи адміністративним судом в порядку ст. 264 Кодексу адміністративного судочинства України.
Рішення суду за результатами розгляду справи
Відповідно до приписів ч. 2 ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.
Водночас, відповідно до вимог ч. 9 ст. 264 Кодексу адміністративного судочинства України суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.
Позивачем оскаржується Постанова № 1 в частині, яка стосується отримання позивачем пенсії (пенсійних виплат) відповідно до Закону № 2262-XII.
Таким чином, суд вважає за необхідне визнати протиправним та нечинним абзац перший пункту 1 Постанови Кабінету Міністрів України № 1 від 03.01.2025 «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану» в частині його застосування до осіб, яким пенсії (пенсійні виплати), призначені (перераховані) відповідно до Закону України від 09.04.1992 року №2262-ХІІ «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб».
Водночас з приводу вимоги про визнання положень Постанови № 1 протиправними та нечинними з моменту її прийняття, слід зазначити таке.
Приписами частини другої статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
Як зазначив Верховний Суд у справі №320/2796/23 (постанова від 04.04.2024), Кодекс адміністративного судочинства України визначає особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів. Такі положення стосуються наявності передбачених спеціальних повноважень суду у разі визнання такого акта протиправним, а саме - нормативно-правовий акт на відміну від індивідуального акта не скасовується з моменту його прийняття, а визнається нечинним повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду і, відповідно, не передбачає відновлення прав, які були порушені під час дії такого акта. Вказане спрямовано на гарантування ефективного захисту прав позивача, порушення прав якого припиняється з моменту втрати чинності акта, та водночас полягає у недопущенні можливості зловживання позивачем його правом на захист порушених прав внаслідок визнаної протиправності нормативно-правового акта (стягнення сплачених під час дії оспорюваного нормативно-правового акта податків, орендної плати тощо). Норма частини другої статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України є чіткою, зрозумілою та не допускає множинного тлумачення. Повноважень суду визнавати нормативно-правовий акт нечинним з моменту його прийняття нею не передбачено. Так само й інші норми Кодексу адміністративного судочинства України не містять положень, які б розширювали повноваження суду та дозволяли скасувати нормативно-правовий акт з моменту його прийняття.
Окрім того, Конституційний Суд України неодноразово висловлював позицію щодо незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів.
Так, згідно з висновками щодо тлумачення змісту статті 58 Конституції України, викладеними у рішеннях Конституційного Суду України №1-зп від 13.05.1997, №1-рп/99 від 09.02.1999, №3-рп/2001 від 05.04.2001, №6-рп/2012 від 13.03.2012, закони та інші нормативно-правові акти поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності; дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється із втратою ним чинності, тобто до певного юридичного факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце; дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом.
Отже, судові рішення у справах про визнання нечинними нормативно-правових актів мають лише пряму (перспективну) дію в часі.
Також, ґрунтовні міркування аналогічного змісту щодо застосування норм ч. 2 ст. 265 Кодексу адміністративного судочинства України містяться в постанові Верховного Суду від 09 квітня 2025 року у справі № 826/17907/18, які колегія суддів вважає за необхідне врахувати в цій справі.
Відтак вимога в частині визнання нечинним та протиправним абзацу першого пункту 1 Постанови №1 саме з моменту прийняття до задоволення не підлягає.
На підставі наведеного вище, суд дійшов висновку про необхідність задовольнити позов частково.
Інші процесуальні питання
З приводу міркувань позивача щодо необхідності звернення до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання про неконституційність абзацу першого пункту 1 Постанови № 1 колегія суддів зазначає таке.
Повноваження суду щодо звернення до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, що віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України передбачене лиш частиною четвертою статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України. Таке повноваження суд реалізовує виключно у випадку, якщо доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, на підставі чого, вирішуючи спір, не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії.
Натомість у разі визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень відповідно до статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України, відсутні підстави для звернення до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності такого нормативно-правового акта.
Відповідно до частини першої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Позивачем при поданні позову сплачено судовий збір у розмірі 968 гривень 96 коп., отже останній підлягає стягненню за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.
Водночас, відповідно до ч. 1 ст. 265 Кодексу адміністративного судочинства України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.
Таким чином, відповідне оголошення підлягає публікації в газеті «Урядовий кур'єр» та/або інформаційному бюлетні «Офіційний вісник України».
Керуючись статтями 242-246, 255, 264, 265 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
1. Позовні вимоги задовольнити частково.
2. Визнати протиправним та нечинним абзац перший пункту 1 Постанови Кабінету Міністрів України № 1 від 03.01.2025 «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану» в частині його застосування до осіб, яким пенсії (пенсійні виплати), призначені (перераховані) відповідно до Закону України від 09.04.1992 року №2262-ХІІ «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб».
3. У задоволенні решти позовних вимог - відмовити.
4. Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України (01008, м. Київ, вул. Грушевського, буд. 12/2, код ЄДРПОУ 00031101) на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) 968 (дев'ятсот шістдесят вісім) гривень 96 коп. сплаченого судового збору.
5. Надіслати учасникам справи (їх представникам) копію судового рішення в порядку, передбаченому ч. 5 ст. 251 Кодексу адміністративного судочинства України.
Резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Рішення може бути оскаржена до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повний текст рішення складено 15 вересня 2025 року.
Судді Сас Є.В.
Вісьтак М.Я.
Войтович І.І.