Україна
Донецький окружний адміністративний суд
12 вересня 2025 року Справа№640/29342/21
Суддя Донецького окружного адміністративного суду Буряк І.В., розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження (у письмовому провадженні) матеріали позовної заяви Акціонерного товариства «Укрзалізниця» в особі регіональної філії «Львівська залізниця» до Державної аудиторської служби України про часткове скасування обов'язкових вимог за результатами ревізії,
Акціонерне товариство «Укрзалізниця» в особі регіональної філії «Львівська залізниця» акціонерного товариства «Українська залізниця» (далі - позивач, Товариство) звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва із позовною заявою до Державної аудиторської служби України (далі - відповідач, Держаудитслужба), про часткове скасування обов'язкових вимог за результатами ревізії.
В обґрунтування позову зазначено таке.
Відповідачем проведено планову виїзну ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Товариства та його філій за наслідками якої складено акт ревізії від 19.05.2021 № 05-21/2. Листом від 24.06.2021 № 000500-14/7930-2021 відповідач надіслав позивачу обов'язкові вимоги за результатами ревізії.
Так, у п. 54 обов'язкових вимог Держаудитслужба вимагає забезпечити відшкодування відповідальними посадовими особами на користь АТ «Укрзалізниця в особі РФ «Львівська залізниця» втрат фінансових (матеріальних) ресурсів, заподіяних через незабезпечення своєчасного пред'явлення вимоги на отримання гарантійних сум від АТ «Банк Інвестицій та заощаджень» на загальну суму 102 849,12 грн, що стосується виявлених порушень, зазначених, зокрема у п. 64 описової частини обов'язкових вимог за результатами ревізії.
Позивач не погоджуючись із такою вимогою, зазначає, що посадовими особами Держаудитслужби ані в акті ревізії, ані в обов'язкових вимогах не встановлено винних осіб, до яких належить пред'явити позов щодо відшкодування шкоди, а також не доведено наявність вини.
Крім того, спірна вимога не може бути пред'явлена, оскільки минув, установлений КЗпП України, строк для звернення до суду із позовом про стягнення з винних працівників, завданих збитків.
Також позивач із посиланням на постанови Верховного Суду, згідно наведеного у позові переліку, стверджує, що спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених норм, які саме заходи належить вжити для усунення виявленого порушення, може призвести до нового можливого порушення Товариством норм чинного законодавства.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.10.2021 відкрито провадження у справі для її розгляду у порядку спрощеного письмового провадження.
Відповідно до пункту 2 розділу II Закону України від 13 грудня 2022 року № 2825-IX «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» справу №640/29342/21 передано на розгляд Донецькому окружному адміністративному суду.
Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16.04.2025 зазначену справу було передано на розгляд судді Донецького окружного адміністративного суду Буряк І.В.
Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 21.04.2025 вказану справу прийнято до провадження.
Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 30.05.2025 позовну заяву Акціонерного товариства «Укрзалізниця» в особі регіональної філії «Львівська залізниця» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправною та скасування вимоги залишено без розгляду.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.08.2025 апеляційну скаргу Акціонерного товариства «Укрзалізниця» в особі регіональної філії «Львівська залізниця» задоволено.
Ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 30.05.2025 скасовано, а справу № 640/29342/21 направлено до Донецького окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 02.09.2025 адміністративну справу №640/29342/21 прийняти до провадження. Ухвалено продовжити розгляд справи №640/29342/21 в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін у справі.
Наявний у матеріалах справи відзив на позовну заяву свідчить про незгоду відповідача із доводами позивача та прохання у позові відмовити, з огляду на таке.
За результатами проведеної ревізії Товариства Держаудитслужба виявила порушення фінансової дисципліни у зв'язку із чим надіслала позивачу письмову вимогу про усунення виявлених порушень від 24.06.2021 № 000500-14/7930-2021.
Спірне порушення відображено у п. 54 вказаної вимоги та викликано установленням факту, що зобов'язання за господарським договором від 05.12.2019 № Л/НХ-19648-НЮ між позивачем (як покупець) та ТОВ «Магістральні системи» (як постачальник) виконано не у повному обсязі.
Водночас за вказаним договором передбачено гарантію його виконання у спосіб надання виконавцем оригіналу безвідкличної, безумовної банківської гарантії у розмірі 5 % від вартості товару, що складає 102 849,12 грн.
У ході ревізії установлено, що забезпечення виконання умов договору від 05.12.2019 № Л/НХ-19648-НЮ гарантом бенефіціару не перераховувалося.
Отже, ревізією установлено, що у порушення вимог ст. 193, ст. 224 ГК України та в порушення п. 13.3 вказаного договору РФ «Львівська залізниця» не пред'явлено вимогу гаранту - Банк «Інвестицій та заощаджень» на отримання гарантійної суми на підставі банківської гарантії від 02.12.2019 № 25727/19-ГВ та відповідно до ч. 1 ст. 22 та ч. 1 ст. 225 ГК України завдано втрат фінансових ресурсів на суму 102 849,12 грн.
Також у ході ревізії установлено, що вказане порушення допущено начальником служби організації та проведення закупівель РФ «Львівська залізниця» Чейпеш О. М.
Крім того, у ході ревізії РФ «Львівська залізниця» не надавала документів щодо стягнення штрафних (фінансових) санкцій у відповідності до умов укладеного договору.
Звертає увагу суду, що згідно усталеної практики Верховного Суду збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
На виконання вимог ухвали суду від 21.04.2025 відповідачем надано такі пояснення у справі.
Станом на день подання цих пояснень Держаудитслужба підтримує доводи відзиву у повному обсязі. Позивач не надсилав Держаудитслужбі документи, які б свідчили про усунення порушень, визначених у п. 54 спірної вимоги.
Судом установлено такі фактичні обставини у справі.
Товариство є юридичною особою, код ЄДРПОУ 40075815, юридична адреса: місто Київ, вулиця Єжи Гедройця, будинок, 5.
«Львівська залізниця» є регіональною філією АТ «Українська залізниця», код ЄДРПОУ 40081195, юридична адреса: місто Львів, вулиця Гоголя, будинок, 1.
Держаудитслужбою проведено планову виїзну ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності АТ «Українська. залізниця» та його філій за період з 01.01.2017 по 30.06.2020 за результатами якої складено акт ревізії від 19.05.2021 № 05-21/2, де зафіксовано низку порушень фінансової дисципліни, а саме (в оспорюваній у цій справі частині) через недотримання ст.ст.193 та 224 ГК України та у порушення п. 13.3 договору від 05.12.2019 № Л/НХ-19648-НЮ РФ «Львівська залізниця» не пред'явлено вимогу - гаранту АТ «Банк Інвестицій та заощаджень» на отримання гарантійної суми на підставі банківської гарантії. від 02.12.2019 № 25727/19-ГВ, що призвело до втрат фінансових (матеріальних) ресурсів на суму 102 849,12 грн (п. 64 умовно-описової частини вимоги).
Акт ревізії підписано із зауваженнями, які Держаудитслужбою відхилено.
Листом від 24.06.2021 № 000500-14/7930-2021 відповідач надіслав позивачу обов'язкові вимоги за результатами ревізії.
Так, у п. 54 обов'язкових вимог Держаудитслужба вимагає забезпечити відшкодування відповідальними посадовими особами на користь АТ «Укрзалізниця в особі РФ «Львівська залізниця» втрат фінансових (матеріальних) ресурсів, заподіяних через незабезпечення своєчасного пред'явлення вимоги на отримання гарантійних сум від АТ «Банк Інвестицій та заощаджень» на загальну суму 102 849,12 грн, що стосується виявлених порушень, зазначених, зокрема у п. 64 описової частини обов'язкових вимог за результатами ревізії.
Товариство звернулося до відповідача із листом про роз'яснення щодо виконання вимоги у спірній частині та листом від 08.09.2021 Держаудитслужби зазначила, що до втрат фінансових ресурсів призвели дії (бездіяльність) посадових осіб РФ «Львівська залізниця», заподіяних через неналежне вжиття заходів щодо своєчасного пред'явлення вимог на отримання гарантійних сум до відповідних банківських установ, для забезпечення відшкодування втрат фінансових ресурсів належить звернутися до норм ч. 2 та 3 ст. 136 КЗпП України, ст.ст. 216 - 229 ГК України, ст.ст 22, 610 - 625 ЦК України.
У матеріалах справи також наявні.
Договір поставки №Л/НХ-19648/НЮ, укладений 05.12.2019 за результатами проведення відкритих торгів в електронній системі публічних закупівель Prozorro, згідно рішення тендерного комітету від 20.11.2019 (протокол № 19) між Акціонерним товариством "Українська залізниця" (покупець за договором) та Товариством з обмеженою відповідальністю «Магістральні системи» (постачальник за договором).
За умовами цього договору постачальник зобов'язався поставити у 2019 році покупцеві товар, зазначений в Специфікації №1 (Додаток №1 до договору), а покупець - прийняти і оплатити такий товар. Найменування товару: Запасні частини до тепловозів 2ТЕ116, М62, 2ТЕ10 Код ДК 021:2015-34630000-2 (Частини залізничних або трамвайних локомотивів чи рейкового рухомого складу; обладнання для контролю залізничного руху), Код УКТЗЕД:8409990000, кількість 605 шт.
Відповідно до п.3.1-3.2 договору, ціна товару визначається договором, постачання здійснюється за цінами, передбаченими у Специфікації № 1, сума договору на момент його підписання сторонами становить 2 056 982,40 грн, та може бути зменшена за взаємною згодою сторін.
Розрахунки проводяться у безготівковій формі за наявності підписаного сторонами цього договору акта приймання-передачі товару, видаткової накладної, товарно-транспортної накладної, оплата здійснюється покупцем протягом 30 банківських днів з дати реєстрації постачальником податкової накладної/розрахунку коригування в Єдиному реєстрі податкових накладних, оформленої та зареєстрованої згідно вимог чинного законодавства (п.4.1 договору).
У розділі 5 договору сторонами узгоджено порядок здійснення поставки товару, зокрема за умовами п 5.1, постачальник здійснює поставку товару на умовах DАР за правилами "ІНКОТЕРМС-2010", за реквізитами, зазначеними в заявці Покупця (реквізити виробничого структурного підрозділу регіональної філії "Львівська залізниця" акціонерного товариства "Українська залізниця").
Поставка товару проводиться партіями протягом не більше 15 днів тільки на підставі наданої письмової рознарядки/заявки покупця, яка вважається дозволом на поставку та є підтвердженням готовності Покупця до приймання продукції, але не пізніше 31.12.2019 (п.5.2 договору).
Пунктом 5.4 договору та Специфікацією №1 до договору визначено місце поставки товару: 79025, м. Львів, вул. Широка, 2.
Датою поставки товару вважається дата підписання сторонами акту приймання-передачі товару (п. 5.5 договору).
Згідно п.5.3 договору, відправлення заявки покупцем (структурний підрозділ «Служба закупівель і постачання» регіональної філії «Львівська залізниця» AT «Укрзалізниця») здійснюється з електронної адреси покупця (nh-mtz@railway.lviv.ua) на електронну адресу постачальника (office@mainlines.info).
Згідно положень п.5.2.1 договору, зі сторони покупця рознарядку/заявку підписують з урахуванням вимог статуту покупця, щонайменше двоє таких уповноважених осіб: директор виконавчий (особа, що виконує його обов'язки) регіональної філії "Львівська залізниця", перший заступник директора виконавчого (особа, що виконує його обов'язки) регіональної філії "Львівська залізниця"; заступник директора виконавчого (особа, що виконує його обов'язки) регіональної філії "Львівська залізниця"; головний інженер (особа, що виконує його обов'язки) регіональної філії "Львівська залізниця".
У п.5.2.3 договору визначено, що Акт приймання-передачі або видаткова накладна та інші первинні документи, що стосуються виконання цього Договору та приймання Продукції, підписуються з урахуванням вимог Статуту Покупця щонайменше двома уповноваженими особами: заступник директора виконавчого (особа, що виконує його обов'язки) регіональної філії "Львівська залізниця", головний інженер (особа, що виконує його обов'язки) регіональної філії "Львівська залізниця", начальник служби (особа, що виконує його обов'язки), начальник виробничого структурного підрозділу (особа, що виконує його обов'язки), в інтересах якого укладений договір.
Згідно з п. 6.3.1 договору постачальник зобов'язаний забезпечити поставку товару у строки, встановлені цим Договором.
Згідно п.7.2 договору за прострочення поставки товару постачальник сплачує покупцю штраф у розмірі 20% від вартості непоставленого товару.
Пунктом 10.1 договору установлено, що договір набирає чинності з моменту його підписання і діє до 31.12.2019, а в частині розрахунків - до повного виконання зобов'язань.
Відповідно п. 13.1 гарантії виконання цього договору забезпечуються наданням виконавцем оригіналу безвідкличної, безумовної банківської гарантії у розмірі 5 % вартості Договору, що становить 102 849,12 грн.
02 грудня 2019 року між ТОВ «Магістральні Системи» (як принципал), структурним підрозділом «Служба організації та проведення закупівель» РФ «Львівська залізниця» АТ «Українська залізниця» (як бенефіціар) та АТ «Банк Інвестицій та заощаджень» (як гарант) укладено договір банківської гарантії № 25727/19-ГВ.
За цим договором гарант зобов'язується безвідклично та безумовно протягом 5 банківських днів заплатити бенефіціару суму 102 849,12 грн, після отримання від бенефіціара вимоги з посиланням на цю гарантію …, якщо у вимозі буде вказано, що сума, яку вимагає сплатити бенефіціар, має бути йому виплачена у зв'язку із невиконанням принципалом своїх зобов'язань відповідно до договору із зазначенням обставин порушення принципалом своїх зобов'язань.
Така письмова вимога має надійти до гаранта не пізніше 31.12.2019 включно. Всі вимоги за цією гарантією мають бути надані до або на дату закінчення її дії, у протилежному випадку гарант звільняється від будь-яких зобов'язань. Зобов'язання гаранта також закінчуються у разі закінчення строку дії гарантії.
Рішенням Господарського суду м. Києва від 09.02.2021 у справі № 910/9530/20 за позовом АТ «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Львівська залізниця» АТ «Українська залізниця» до Товариства з обмеженою відповідальністю «Магістральні системи» про стягнення 105 886,08 грн штрафу за невиконання зобов'язання щодо поставки товару по договору №Л/НХ-19648/НЮ від 05.12.2019, позов задоволено частково.
Зобов'язано Товариство з обмеженою відповідальністю «Магістральні системи» здійснити поставку на користь Акціонерного товариства "Українська залізниця" в особі регіональної філії «Львівська залізниця» АТ «Українська залізниця» продукції згідно договору поставки №Л/НХ-19648/НЮ від 05.12.2019: Поршень двигуна11Д45 як еквівалент (Поршень суцільнолитий) (11Д.45.22.00сб1ц як еквівалент (11Д.45.22.00сб1Ц)) у кількості 16 шт., Болт як еквівалент) (Болт кріплення юбки) (30Д.22.20.8А) у кількості 124 шт., Кільце стопорне як еквівалент (Кільце вставки стопорне) (40Д.22.06.1 як еквівалент (40.Д22.06.1)) у кількості 40 шт., Кільце поршньове як еквівалент (Кільце поршньове ущільнююче) (40Д.22-3сб як еквівалент (40Д22-3б)) у кількості 400 шт.
Стягнуто з Товариства з обмеженою відповідальністю «Магістральні системи» на користь Акціонерного товариства "Українська залізниця" 90 094,08 грн штрафу, 3890 (три тисячі вісімсот дев'яносто) грн. 51 коп витрат зі сплати судового збору.
Вказане рішення суду набрало законної сили 04.03.2021.
Цим рішенням установлено такі обставини.
Відповідно до умов договору сторонами було підписано Специфікацію № 1, в якій визначено перелік продукції, що є предметом поставки по договору, всього у кількості 605 шт, вартістю 2 056 982,40 грн.
09 грудня 2019 року позивачем було надіслано на електронну адресу відповідача заявку №НХ Льв-1/7647 щодо поставки товару, визначеного у Специфікації №1: Поршень двигуна11Д45 як еквівалент (Поршень суцільнолитий) (11Д.45.22.00сб1ц як еквівалент (11Д.45.22.00сб1Ц)) у кількості 24 шт., Болт як еквівалент, (Болт кріплення юбки) (30Д.22.20.8А) у кількості 124 шт.,Кільце стопорне як еквівалент (Кільце вставки стопорне) (40Д.22.06.1 як еквівалент (40Д.22.06.1)) у кількості 40 шт., Кільце поршньове як еквівалент (Кільце поршньове ущільнююче) (40Д.22-3сб) як еквівалент (40Д22-Зсб)) у кількості 400 шт., Кришка циліндра як еквівалент (Кришка циліндра в зборі (11Д40.78.сю-1-02 як еквівалент (11Д40.78.сб,02)) у кількості 17 шт.
За Актами приймання-передачі товару № 1 від 16.12.2019 на суму 394 800,00 грн, №2 від 16.12.2019 на суму 315 840,00 грн, № 3 від 16.12.2019 на суму 315 840,00 грн, № 7 від 17.02.2020 на суму 394 800,00 грн відповідач поставив, а позивач прийняв Кришку циліндра 11Д40.78.сб-1-02 у кількості 18 шт, за Актом № 5 від 20.12.2019 на суму 185232,00 грн поставлено Поршень двигуна 11Д45 як еквівалент (Поршень суцільнолитий) (11Д.45.22.00сб1ц як еквівалент (11Д.45.22.00сб1Ц)) у кількості 8 шт.
Вказані акти підписані та скріплені печатками уповноважених сторін із зазначенням про відсутність претензій.
11.06.2020 внаслідок невиконання відповідачем умов п. 5.2. договору позивач звернувся до останнього з претензію № НЮ-1635 від 10.06.2020 про стягнення штрафних санкцій та виконання заявки на поставку товару. Вказана вимога залишена без відповіді та задоволення.
Судом встановлено та жодним із учасників справи не спростовано, що за Актами приймання-передачі товару № 1 від 16.12.2019 на суму 394 800,00 грн, № 2 від 16.12.2019 на суму 315 840,00 грн, № 3 від 16.12.2019 на суму 315 580,00 грн, № 7 від 17.02.2020 на суму 394 800,00 грн, відповідач поставив, а позивач прийняв товар:
- кришка циліндра 11Д40.78.сб-1-02 у кількості 18 шт (поставка здійснена по Актах № 1 від 16.12.2019, № 2 від 16.12.2019, № 3 від 16.12.2019,№ 7 від 17.02.2020;
- поршень двигуна 11Д45 як еквівалент (Поршень суцільнолитий) (11Д.45.22.00сб1ц як еквівалент (11Д.45.22.00сб1Ц)) у кількості 8 шт (поставлено за Актом № 5 від 20.12.2019).
Вказані Акти визнаються сторонами належними доказами часткової поставки товару Кришка циліндра 11Д40.78.сб-1-02 у кількості 18 шт Поршень двигуна 11Д45 як еквівалент (Поршень суцільнолитий) (11Д.45.22.00сб1ц) як еквівалент (11Д.45.22.00сб1Ц)) у кількості 8 шт, загальною вартістю 1 606 512,00 грн.
В розумінні п.5.2, 5.5-5.6 договору, строк поставки товару за заявкою закінчився 31.12.2019, поставка товару у повному обсязі мала бути підтверджена підписаними сторонами Актами приймання-передачі товару.
Докази поставки решти товару згідно переліку, у т.ч. у визначені строки, а саме: Поршень двигуна11Д45 як еквівалент (Поршень суцільнолитий) (11Д.45.22.00сб1ц як еквівалент (11Д.45.22.00сб1Ц)) у кількості 16 шт., Болт як еквівалент)(Болт кріплення юбки) (30Д.22.20.8А) у кількості 124 шт., Кільце стопорне як еквівалент (Кільце вставки стопорне) (40Д.22.06.1 як еквівалент (40.Д22.06.1)) у кількості 40 шт., Кільце поршньове як еквівалент (Кільце поршньове ущільнююче) (40Д.22-3сб як еквівалент (40Д22-3б)) у кількості 400 шт., підписання сторонами Актів приймання-передачі цього товару, інших первинних документів (видаткових накладних, ТТН та ін), у матеріалах справи відсутні.
Оцінка суду.
Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 1 Закону №2939-XII (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Відповідно до частини першої статті 2 Закону №2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Положення №43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Підпунктом 3 пункту 4 Положення №43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
Згідно з пунктом 7 Положення №43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
Пунктом 2 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Порядок №550), визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Пунктами 4, 5 Порядку №550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону №2939-XII та цього Порядку.
Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом №2939-XII.
За змістом частини першої статті 4 Закону №2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
Відповідно до пункту 6 Положення №43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 13 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII, за приписами яких органу державного фінансового контролю надається право: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку; а згідно з пунктом 10 цієї ж правової норми - звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
У частині другій статті 15 Закону №2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.
Згідно з пунктом 50 Порядку №550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об'єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.
За правовою позицією, викладеною постановах Великої Палати Верховного Суду (постанова від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16) та Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (постанови від 22 жовтня 2020 у справі №820/3089/17, від 31 травня та 02 листопада 2021 року у справах №826/18686/16 та №420/6808/19, від 12 травня 2022 року у справі №620/4169/20, від 29 березня 2023 року у справі №160/17775/21) правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки (зокрема обов'язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься), і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.
Зокрема, у постанові від 12 травня 2022 року у справі №620/4169/20 Верховний Суд зазначив «вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов'язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Тобто правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов'язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.
Варто зауважити, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, і є обов'язковою до виконання.
Отже, вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов'язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.».
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб'єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року по справі №818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.
Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом, зокрема у постанові від 08 травня 2018 року у справі №826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб'єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.
Верховний Суд у справі №826/3350/17 (постанова від 08 травня 2018 року) також дійшов висновків, що законна вимога контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб'єкту (об'єкту контролю, його посадових осіб), які є обов'язковими до виконання останнім.
До того ж, у цій постанові Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб'єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.
До подібних висновків дійшов також Верховний Суд у постановах від 11 вересня 2018 року у справі №825/1481/16, від 11 жовтня 2018 року у справі №813/4101/17, від 20 листопада 2018 року у справі №815/4223/16, від 06 серпня 2020 року у справі №826/6254/17.
Отже, як уже зазначалося, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема, обов'язки для свого адресата, а тому наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.
Окрім того, у контексті цього питання варто зауважити, що Верховний Суд у постанові від 20 лютого 2018 року у справі №822/2087/17 зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов'язки для підконтрольної установи.
З проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб'єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їхніх окремо взятих завдань або функцій (пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.
Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема, стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», з якою кореспондується пункт 50 Порядку №550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їхніх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.
За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред'явлення обов'язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.
Таку правову позицію неодноразово висловлював Верховний Суд, зокрема, у постановах від 22 жовтня 2020 року у справі №820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі №826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі №160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі №420/6808/19, від 12 травня 2022 року у справі №620/4169/20, від 22 грудня 2022 року у справі №826/13003/17, від 21 березня 2023 року у справі №560/4370/22.
Між тим, Верховний Суд у постанові від 12 вересня 2024 року в справі №380/26300/23 та від 14 листопада 2024 року у справі № 380/12264/20 вже звертав увагу на те, що ці постанови не містять висновку про відсутність у підконтрольної установи права на оскарження у судовому порядку вимоги органу державного фінансового контролю про усунення порушень, за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході ревізії збитки.
Верховний Суд у постанові від 25 липня 2024 року в справі №160/12986/21 указав на те, що задля вирішення питання порядку оскарження вимоги, яка спрямована на відшкодування збитків, на його переконання, першочергово слід дослідити чи була дотримана контролюючим органом процедура проведення перевірки, підстави її проведення (якщо цим мотивовано підстави позову) і, як наслідок, правову природу встановлених порушень. Без належного дослідження цих питань та встановлення вини підконтрольної установи (доведеність факту наявності порушення під час здійснення фінансово-господарської діяльності) неможливо надати оцінку правомірності вимоги у частині законності і правильності обчислення розміру збитків.
Отже, право підконтрольної установи на оскарження вимоги, яка містить зобов'язання щодо повернення збитків, слід розуміти в контексті «права на оскарження вимоги, як акта індивідуальної дії, в частині дотримання процедури проведення перевірки контролюючим органом (шляхом проведення ревізії, моніторингу та ін.) у співвідношенні з суттю встановлених порушень».
Висновки суду.
Отже, предметом спору у цій справі є п. 54 обов'язкових вимог Держаудитслужби за змістом якого вимагається забезпечити відшкодування відповідальними особами позивача втрат фінансових (матеріальних) ресурсів, заподіяних через несвоєчасне пред'явлення вимоги на отримання гарантійних виплат від АТ «Банк Інвестицій та заощаджень» на загальну суму 102 849,12 грн, що стосується порушень зазначених у п. 64 описової частини обов'язкових вимог.
Правова позиція позивача ґрунтується на тому, що ним вжито вичерпних заходів для повного виконання договору поставки від 05.12.2019 №Л/НХ-19648/НЮ, шляхом направлення претензії до постачальника та у подальшому пред'явлення позовної заяви від 19.06.2020 про стягнення штрафних санкцій у зв'язку із неналежним виконанням вказаного договору поставки на загальну суму 105 886,08 грн.
Судом вже відзначалось, що рішенням Господарського суду м. Києва 09.02.2021 у справі № 910/9530/20, яке набрало законної сили, відповідний позов задоволено частково, зокрема зобов'язано ТОВ «Магістральні системи» здійснити поставку на користь Акціонерного товариства "Українська залізниця" в особі регіональної філії «Львівська залізниця» АТ «Українська залізниця» продукції згідно договору поставки від 05.12.2019 №Л/НХ-19648/НЮ та стягнуто з ТОВ «Магістральні системи» на користь АТ "Українська залізниця" 90 094,08 грн штрафу.
Суд бере до уваги покликання відповідача на необізнаність із цими обставинами, водночас відповідно вимог ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Тому необізнаність відповідача із судовим рішенням від 09.02.2021 у справі №910/9530/20 (набрало законної сили 04.03.2021), яке об'єктивно існувало на момент винесення спірної у справі вимоги (24.06.2021) не є перешкодою для суду ураховувати таке, ухвалюючи рішення у цій справі.
Ґрунтуючись на викладеному, суд вважає, що відповідач до обов'язків якого належить діяти обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), що, своєю чергою, у силу вимог п.3 ч.2 ст. 2 КАС України належить до предмета судового контролю, не врахував покладені судовим рішенням, яке набрало законної сили, обов'язки на контрагента позивача за договором поставки від 05.12.2019 №Л/НХ-19648/НЮ з виплати на користь Товариства 90 094,08 грн штрафу та зобов'язань щодо постачання недопоставленої продукції.
Виявлені обставини, на думку суду, унеможливлюють визнання вимоги в оскаржуваній частині правомірною, а тому таку належить визнати протиправною та скасувати у заявленій частині.
Окрім того, суд відхиляє посилання відповідача на висновки Верховного Суду, викладені у постановах у справах: № 814/3964/15, 822/2087/17, 826/18946/14, 810/4712/14, з огляду на наведені вище постанови суду касаційної інстанції у справах №380/26300/23 та № 380/12264/20.
Таким чином позов належить задовольнити повністю.
Оскільки позов задоволено повністю, то судовий збір належить стягнути на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.
Керуючись статями 9, 19, 72-79, 90, 132, 139, 241-246, 250, 255, 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Позовну заяву Акціонерного товариства «Укрзалізниця» (03680, м. Київ, вул. Тверська, 5, ЄДРПОУ 40075815) в особі регіональної філії «Львівська залізниця» (79007, м. Львів, вул. Гоголя, 1, ЄДРПОУ 40081195) до Державної аудиторської служби України (04070, м. Київ, вул. Петра Сагайдачного, 4, ЄДРПОУ 40165856) - задовольнити повністю.
Визнати протиправним та скасувати пункт 54 обов'язкових вимог за результатами ревізії Державної аудиторської служби України, надісланих листом від 24.06.2021 № 000500-14/7930-2021 «забезпечити відшкодування відповідальними особами на користь АТ «Укрзалізниця» в особі РФ «Львівська залізниця» втрат фінансових (матеріальних) ресурсів, заподіяних через незабезпечення своєчасного пред'явлення вимоги на отримання гарантійних сум до АТ «Банк Інвестицій та заощаджень» на загальну суму 102 849,12 грн»- задовольнити повністю.
Визнати протиправним та скасувати висновок Державної аудиторської служби України про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2021-06-03-001789-b від 30.09.2021 № 934.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Державної аудиторської служби України (04070, м. Київ, вул. Петра Сагайдачного, 4, ЄДРПОУ 40165856) на користь Акціонерного товариства «Укрзалізниця» (03680, м. Київ, вул. Тверська, 5, ЄДРПОУ 40075815) в особі регіональної філії «Львівська залізниця» (79007, м. Львів, вул. Гоголя, 1, ЄДРПОУ 40081195) судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 2 270 (дві тисячі двісті сімдесят) грн. 00 коп.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.
У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення
Повний текст рішення суду складено 12.09.2025.
Суддя І.В. Буряк