про відмову у відкритті касаційного провадження
11 вересня 2025 року
м. Київ
справа №420/20073/24
адміністративне провадження № К/990/36402/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Стародуба О.П. та Шарапи В.М., перевіривши касаційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури
на ухвалу П'ятого апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2025 року
у справі №420/20073/24
за позовом Одеського обласного відділення Фонду соціального захисту осіб з інвалідністю
до Приватного підприємства «РА-КУРС ПЛЮС»
про стягнення адміністративно-господарських санкцій та пені,
У червні 2024 року Одеське обласне відділення Фонду соціального захисту осіб з інвалідністю звернулося до адміністративного суду з позовом до Приватного підприємства «РА-КУРС ПЛЮС» про стягнення з Приватного підприємства «РА-КУРС ПЛЮС» на користь Одеського обласного відділення Фонду соціального захисту осіб з інвалідністю адміністративно-господарські санкції у розмірі 36259,83 грн та пені за порушення термінів сплати адміністративно-господарських санкцій у розмірі 942,50 грн.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2024 року відмовлено у задоволенні позову.
Ухвалою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2025 року відмовлено у відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою Одеського обласного відділення Фонду соціального захисту осіб з інвалідністю на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2024 року у справі №420/20073/24.
04 червня 2025 року до П'ятого апеляційного адміністративного суду надійшла апеляційна скарга заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Одеського обласного відділення Фонду соціального захисту осіб з інвалідністю на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2024 року.
Ухвалою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2025 року апеляційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2024 року повернуто особі, яка її подала.
Не погодившись з ухвалою суду апеляційної інстанції, заступник керівника Одеської обласної прокуратури 02 вересня 2025 року, тобто в межах строку на касаційне оскарження, звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду.
У касаційній скарзі прокурор зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення статей 46, 51, 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697-VII) та порушив положення статей 53, 242, 328, 329, 334, 349 КАС України, при визначенні підстав для представництва інтересів держави, без урахування висновків щодо питання застосування зазначених норм права у подібних правовідносинах, викладених, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 27 лютого 2019 року у справі №761/3884/18 та постановах Верховного Суду від 02 грудня 2020 року у справі №440/6739/18, від 10 січня 2024 року у справі №120/1829/23.
Прокурор вважає, що відповідачем здійснено неналежний захист державних інтересів, що полягало в несвоєчасному та неефективному здійсненні процесуальних прав, що в свою чергу, вказує на виникнення підстав для звернення прокурора з відповідною скаргою до суду.
Водночас, прокурор вважає передчасним висновок суду апеляційної інстанції, оскільки заступник керівника Одеської обласної прокуратури дотримався порядку, передбаченого положеннями статті 23 Закону №1697-VII, а отже й обґрунтовано звернувся до апеляційного суду зі скаргою в інтересах держави в особі Одеського обласного відділенні Фонду соціального захисту осіб з інвалідністю на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2024 року.
На думку прокурора, судом апеляційної інстанції безпідставно не взято до уваги правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 02 грудня 2020 року у справі №440/6739/18, у якій зазначено, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Отже, прокурор вважає, що невжиття Одеським обласним відділенням Фонду соціального захисту осіб з інвалідністю своєчасних, належних та ефективних заходів для апеляційного оскарження рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2024 року, з урахуванням вищенаведеного висновку Верховного Суду, кваліфікується як здійснення захисту інтересів держави неналежним чином.
Крім того, прокурор покликається на те, що касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики, а справа становить значний суспільний інтерес.
Перевіряючи наявність підстав для відкриття касаційного провадження, Суд виходить з такого.
Відповідно до пункту 8 частини другої статті 129 Конституції України основними засадами судочинства є забезпечення права на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення.
Наведеним конституційним положенням кореспондують норми статті 14 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 02 червня 2016 року №1402-VIII і статті 13 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Цей принцип забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу. Зміни до Конституції України, що набрали чинності 30 вересня 2016 року, доповнили її статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII.
Частиною четвертою статті 53 КАС України передбачено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Частиною четвертою цієї ж статті визначено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
У постанові від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов'язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Відповідно до висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 15 жовтня 2019 року у справі №903/129/18, незалежно від того, чи відповідають дійсності доводи позивача про неможливість самостійно звернутись до суду з позовом про повернення земельної ділянки через відсутність коштів для сплати судового збору, сам факт не звернення до суду сільської ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що указаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження щодо повернення земельної ділянки, у зв'язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів значної кількості громадян - членів територіальної громади та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини.
Як вбачається з оскаржуваного судового рішення та матеріалів касаційної скарги Одеське обласне відділення Фонду соціального захисту осіб з інвалідністю намагалося оскаржити в апеляційному порядку рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2024 року.
Ухвалою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 02 січня 2025 року апеляційну скаргу Одеське обласне відділення Фонду соціального захисту осіб з інвалідністю залишено без руху у зв'язку з пропуском процесуального строку, несплатою судового збору, ненаданням доказів направлення апеляційної скарги Приватному підприємству «РА-КУРС ПЛЮС» та встановлено десятиденний строк з моменту отримання цієї ухвали для усунення встановлених судом недоліків.
Станом на 27 січня 2025 року скаржником не були виконані вимоги ухвали П'ятого апеляційного адміністративного суду від 02 січня 2025 року про залишення апеляційної скарги без руху.
Ухвалою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2025 року відмовлено у відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою Одеського обласного відділення Фонду соціального захисту осіб з інвалідністю на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2024 року.
Водночас, прокурор, вважаючи, що Одеським обласним відділенням Фонду соціального захисту осіб з інвалідністю неналежним чином здійснюється захист порушених прав, звернувся з апеляційною скаргою до П'ятого апеляційного адміністративного суду.
Так, на обґрунтування підстав звернення до суду з апеляційною скаргою, прокурор вказував, що в порядку статті 23 Закону №1697-VII з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у справі №420/20073/24 ним був направлений лист №15/2/1-850ВИХ-25 від 16 квітня 2025 року до Одеського обласного відділення Фонду соціального захисту осіб з інвалідністю.
Одеське обласне відділення Фонду соціального захисту осіб з інвалідністю листом від 06 травня 2025 року №858/05 повідомило, що відділенням Фонду не оскаржено рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2024 року у справі №420/20073/24 у зв'язку з відсутністю фінансування на сплату судового збору для оскарження справ в апеляційному порядку.
Окрім того, прокурор зазначав про актуальність забезпечення реалізації державної політики щодо захисту осіб з інвалідністю. Разом з тим, Одеське обласне відділення Фонду соціального захисту осіб з інвалідністю після пред'явлення позову та відмови у його задоволені, не вжило заходів для захисту державних інтересів шляхом подальшого апеляційного оскарження рішення суду від 05 листопада 2024 року у справі №420/20073/24.
Ухвалою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 16 червня 2025 року апеляційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2024 року залишено без руху, оскільки скаржником не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також належним чином не обґрунтовано підстави звернення до суду, з наданням переконливих доказів, які б підтверджували наявність підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та встановлено десятиденний строк з моменту отримання копії цієї ухвали для надання до суду заяви з належним обґрунтуванням, підтвердженням належними і допустимими доказами наявності підстав для представництва заступником керівника Одеської обласної прокуратури інтересів держави в особі Одеського обласного відділення Фонду соціального захисту осіб з інвалідністю.
23 червня 2025 року заступник керівника Одеської обласної прокуратури звернувся до апеляційного суду з поясненнями у яких зазначав, що хоча уповноваженим органом, тобто Одеським обласним відділенням Фонду соціального захисту осіб з інвалідністю, і вжито певних заходів, направлених на усунення порушення інтересів держави, останні були недостатні, оскільки судом апеляційної інстанції відмовлено у відкритті апеляційного провадження. З викладеного вбачається, що компетентним органом (позивачем) здійснено захист інтересів держави неналежним чином через неефективне здійснення процесуальних прав позивача, тому у заступника керівника Одеської обласної прокуратури наявні достатні підстави для представництва інтересів держави в суді у даній адміністративній справі шляхом подачі апеляційної скарги на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2024 року.
Ухвалою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2025 року апеляційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2024 року повернуто особі, яка її подала.
Суд апеляційної інстанції, повертаючи апеляційну скаргу прокурора виходив з того, що заступник керівника Одеської обласної прокуратури перебирає на себе компетенцію відповідних уповноважених органів за відсутності на це визначених законодавчих підстав.
Верховний Суд вважає такий висновок апеляційного суду обґрунтованим, оскільки обставини у даній справі вказують на те, що дії Одеського обласного відділення Фонду соціального захисту осіб з інвалідністю, незважаючи на процесуальні перешкоди, свідчать про спроби захисту інтересів держави. Ці спроби, навіть якщо вони були безуспішними через процесуальні недоліки, не можуть бути кваліфіковані як повна бездіяльність чи свідома відмова від захисту. Процесуальні помилки, що призвели до відмови у відкритті проваджень, не є тотожними бездіяльності чи свідомій відмові від захисту, що виправдовувало б втручання.
Доводи касаційної скарги про безпідставне неврахування апеляційним судом висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, які викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 27 лютого 2019 року у справі №761/3884/18 та у постановах Верховного Суду від 02 грудня 2020 року у справі №440/6739/18, від 10 січня 2024 року у справі №120/1829/23 є помилковими, оскільки фактичні обставини щодо існування підстав для вчинення прокурором процесуальних дій в інтересах держави у наведених справах та у справі, рішення у якій переглядається - є різними, що позбавляє Суд можливості його застосування у межах даних правовідносин.
Таким чином колегія суддів дійшла висновку, що звертаючись до апеляційного суду з апеляційною скаргою, заступник керівника Одеської обласної прокуратури перебирає на себе компетенцію відповідних уповноважених органів за відсутності на це визначених законодавчих підстав.
За таких обставин Верховний Суд погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про наявність правових підстав для повернення апеляційної скарги заступника керівника Одеської обласної прокуратури, оскільки ним не виконано вимоги суду щодо обґрунтування підстав для звернення до адміністративного суду в інтересах держави.
Наведені у касаційній скарзі доводи не спростовують висновків апеляційного суду та не дають підстав вважати, що оскаржувана ухвала постановлена ним з неправильним застосуванням норм матеріального права і без додержання норм процесуального права.
Згідно з пунктом 5 частини першої статті 333 КАС України суд касаційної інстанції відмовляє у відкритті касаційного провадження у справі, якщо суд у порядку, передбаченому частинами другою, третьою цієї статті, дійшов висновку, що касаційна скарга є необґрунтованою.
Відповідно до частини другої статті 333 КАС України у разі оскарження ухвали (крім ухвали, якою закінчено розгляд справи) суд може визнати касаційну скаргу необґрунтованою та відмовити у відкритті касаційного провадження, якщо правильне застосування норми права є очевидним і не викликає розумних сумнівів щодо її застосування чи тлумачення.
За викладених обставин Суд вважає, що касаційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури слід визнати необґрунтованою, що є підставою для відмови у відкритті касаційного провадження.
Подібна позиція щодо визнання за аналогічних обставин, викладених у касаційній скарзі прокурора, необґрунтованими висловлена Верховним Судом, зокрема в ухвалах від 01 червня 2022 року у справі №260/1691/21, від 28 липня 2025 року у справі №340/2190/25.
Керуючись статтями 328, 333, 359 КАС України, Суд
1. Відмовити у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою заступника керівника Одеської обласної прокуратури на ухвалу П'ятого апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2025 року у справі №420/20073/24 за позовом Одеського обласного відділення Фонду соціального захисту осіб з інвалідністю до Приватного підприємства «РА-КУРС ПЛЮС» про стягнення адміністративно-господарських санкцій та пені.
2. Копію ухвали разом з касаційною скаргою та доданими до скарги матеріалами направити особі, яка подала касаційну скаргу.
3. Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді О.П. Стародуб
В.М. Шарапа