11 вересня 2025 року
м. Київ
справа № 120/12258/23
адміністративне провадження № К/990/2938/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Мельник-Томенко Ж.М., Смоковича М.І.,
розглянув як суд касаційної інстанції в порядку письмового провадження адміністративну справу № 120/12258/23,
за позовом керівника Могилів-Подільської окружної прокуратури Вінницької області в інтересах держави до Комунального підприємства «Ямпільське міське господарство» Ямпільської міської ради, Ямпільської міської ради про визнання бездіяльності неправомірною та зобов'язання вчинити дії, провадження в якій відкрито,
за касаційною скаргою Вінницької обласної прокуратури на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 16.10.2023, постановлену головуючим суддею Свентухою В.М., та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 27.11.2023, ухвалену колегією суддів у складі: судді-доповідача: Мацького Є.М., суддів: Сушка О.О., Залімського І.Г.,
І. Обставини справи
1. Керівник Могилів-Подільської окружної прокуратури Вінницької області (далі - позивач) звернувся до суду з позовом в інтересах держави до Комунального підприємства «Ямпільське міське господарство» Ямпільської міської ради (далі - КП «Ямпільське міське господарство» Ямпільської міської ради), Ямпільської міської ради з вимогами:
- визнати протиправною бездіяльність КП «Ямпільське міське господарство» та Ямпільської міської ради щодо невжиття заходів для приведення у готовність до використання захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №02732, розташованого за адресою: Вінницька область, м. Ямпіль, вул. Соборна, 114;
- зобов'язати КП «Ямпільське міське господарство» та Ямпільську міську раду вжити заходів щодо приведення у готовність до використання захисної споруди цивільного захисту №02732, розташованої за адресою: Вінницька область, м. Ямпіль, вул. Соборна, 114, згідно з Вимогами щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затвердженими наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 №579.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що на території міста Ямпіль Вінницької області розташована захисна споруда цивільного захисту (протирадіаційне укриття) з обліковим номером 025732, балансоутримувачем якої є КП «Ямпільське міське господарство», та яка не готова до експлуатації. Позивач указує на те, що після початку повномасштабної військової агресії російської федерації та введення воєнного стану виникли обґрунтовані та реальні підстави для використання укриттів безпосередньо за призначенням для захисту цивільного населення. Проте позивач уважає, що захисна споруда цивільного захисту протирадіаційного укриття № 025732 неготова і непридатна до використання за призначенням, нездатна забезпечити захист цивільного населення, що підтверджується актом оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту від 25.04.2022 №02732 та актом оперативного огляду об'єкта (будівлі, споруди, приміщення) щодо можливості його використання для укриття населення від 03.06.2023. Посилаючись на викладені обставини, позивач доводить, що відповідачами не вжито заходів, спрямованих на приведення протирадіаційного укриття № 025732 у стан, придатний для використання за призначенням, що є порушенням вимог законодавства у сфері цивільного захисту населення.
3. Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 16.10.2023, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 27.11.2023 позовну заяву залишено без розгляду з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності).
4. Залишаючи позов без розгляду, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
5. У цьому контексті суди попередніх інстанцій зазначили, що контроль за готовністю об'єктів укриття до використання за призначенням належить до компетенції Державної служби України з надзвичайних ситуацій та її територіальних органів, які, відповідно до статей 67 та 68 Кодексу цивільного захисту України, уповноважені звертатися до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, якщо ці порушення створюють загрозу життю та / або здоров'ю людей.
6. На думку судів попередніх інстанцій, саме заходи реагування, передбачені статтями 67, 68 Кодексу цивільного захисту України, є способами судового захисту суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та / або здоров'ю людей внаслідок відповідних порушень, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу.
7. Як зауважили суди попередніх інстанцій, матеріали справи не містять належних і допустимих доказів того, що в спірних правовідносинах органи ДСНС України не мали об'єктивної можливості у законодавчо встановленому порядку звернутися до суду з відповідним позовом про застосування заходів реагування для усунення виявлених порушень.
ІI. Провадження в суді касаційної інстанції
8. 22.01.2024 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Вінницької обласної прокуратури на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 16.10.2023 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 27.11.2023, у якій позивач, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просив скасувати вказані судові рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
9. Ухвалою Верховного Суду 22.03.2024 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
10. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначив, що, звертаючись до суду із позовною заявою, прокурором обґрунтовано підстави звернення як самостійного позивача, зокрема вказано у чому полягають порушення інтересів держави, на захист яких вона звертається, а також зазначено про те, що у спеціально уповноваженого державного органу - Державної служби України з надзвичайних ситуацій, на яку покладено обов'язок здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням, відсутні повноваження для звернення до суду з вимогами приведення захисної споруди у стан готовності до використання.
11. Так, позивач зазначив, що судами попередніх інстанцій було проігноровано наявні у матеріалах справи докази, які підтверджують, що захисна споруда цивільного захисту (протирадіаційне укриття) з обліковим номером 02732, балансоутримувачем якої є КП «Ямпільське міське господарство», перебуває у стані, яке не дозволяє використовувати її за призначенням.
12. Позивач доводив, що у зв'язку з відсутністю органу, який уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, відсутність в органу Державної служби України з надзвичайних ситуацій (далі - ДСНС України) права на звернення до суду з вимогами зобов'язального характеру щодо приведення захисної споруди у стан готовий для придатності, прокурор звертається до суду як самостійний позивач з метою захисту інтересів держави внаслідок допущеної відповідачем бездіяльності та порушення передбаченого законодавством порядку використання та забезпечення функціонування об'єктів цивільного захисту (захисних споруд), що призводить до порушення державних інтересів і встановлених державою гарантій щодо забезпечення конституційних прав громадян на захист життя та здоров'я.
13. Відповідач та третя особа відзиву на касаційну скаргу та пояснень не подали, що не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
14. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Радишевської О.Р., суддів Мацедонської В.Е., Смоковича М.І.
У зв'язку із відпусткою судді Мацедонської В.Е. тривалістю понад 14 днів, призначено повторний автоматизований розподіл справи, за наслідками якого касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Радишевської О.Р., суддів Мельник-Томенко Ж.М., Смоковича М.І.
ІІІ. Джерела права. Позиція Верховного Суду
15. Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права та аналізуючи доводи касаційної скарги, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Суд зазначає таке.
16. Ключовими аргументами самостійного звернення до суду позивач визначив:
- відсутність у спеціально уповноваженого державного органу (ДСНС), на якого покладено обов'язок здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту, повноважень для звернення до суду з вимогами щодо впорядкування захисної споруди;
- відсутність суб'єкта, що наділений повноваженнями щодо захисту інтересів держави та територіальної громади, у випадку неналежного утримання органом місцевого самоврядування та / або балансоутримувачем захисної споруди.
17. Водночас, залишаючи позов без розгляду, суди попередніх інстанцій виходили з того, що саме на ДСНС України покладено завдання з реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, а також здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту і такі повноваження мають реалізовуватися у спосіб, передбачений положеннями Кодексу цивільного захисту України - шляхом звернення до суду з позовом про застосування заходів реагування. Ураховуючи, що Кодекс цивільного захисту України не передбачає інших форм позовів до адміністративного суду у випадку створення загрози життю та / або здоров'ю людей внаслідок порушення законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, то і прокурор також немає права на звернення до суду з позовами, що не передбачені Кодексом цивільного захисту України.
18. Суд зазначає, що Верховний Суд у справах № 120/17511/23 (постанова від 02.07.2025), № 120/12423/23 (постанова від 16.07.2025), № 120/11541/23 (постанова від 24.07.2025) уже вирішував питання можливості звернення прокурора до суду в інтересах держави з позовом про зобов'язання балансоутримувача привести у готовність до використання захисної споруди цивільного захисту.
19. У вказаних справах Верховний Суд дійшов висновку, що захист інтересів держави у випадку порушення порядку утримання чи експлуатації споруд цивільного захисту має здійснюватися із застосуванням заходів адміністративного впливу, або ж шляхом звернення до адміністративного суду з позовом про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки експлуатації будівель, об'єктів, споруд, якщо такі порушення створюють загрозу життю та / або здоров'ю людей.
20. Водночас звернення до суду з позовом до суб'єкта господарювання та / або органу місцевого самоврядування з вимогами привести захисну споруду в стан готовності не належить до передбачених законом форм реагування на порушення в цій сфері, а тому прокурор не може звертатися до адміністративного суду з такими позовами.
21. Указані висновки Верховний Суд у постановах від 02.07.2025 у справі №120/12423/23, від 16.07.2025 у справі №120/12423/23, від 24.07.2025 у справі № 120/11541/23 мотивував, виходячи з такого.
22. Статтею 3 Конституції України установлено, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.
23. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
24. За визначенням, наведеним у пункті 7 частини першої статті 4 КАС України, суб'єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, орган військового управління, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
25. Право суб'єкта владних повноважень звернутися до суду та способи судового захисту регламентовані приписами частини четвертої статті 5 КАС України, якою передбачено, що суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
26. Отже, на відміну від фізичних та юридичних осіб, суб'єкти владних повноважень обмежені в праві звертатися до адміністративного суду, оскільки їм заборонено подавати позови на загальних підставах. Тому, у разі звернення суб'єкта владних повноважень до суду як позивача, останній зобов'язаний довести наявність правових підстав для звернення до суду саме з таким позовом, а суд повинен перевірити, чи має цей орган право на ініціювання судового процесу за правилами адміністративного судочинства.
27. У постанові від 13.03.2025 у справі №990/17/25 Велика Палата Верховного Суду, аналізуючи, зокрема, приписи частини четвертої статті 5 КАС України, дійшла висновку, що суб'єкт владних повноважень не має прав, у розумінні міри свободи поведінки, а лише наділений законодавцем певними повноваженнями, необхідними для реального виконання завдань та функцій держави, що покладені на нього, у зв'язку з чим Велика Палата Верховного Суду констатувала, що законодавство встановлює обмеження щодо можливості звернення до суду саме суб'єктами владних повноважень.
28. Участь у судовому процесі прокурора в інтересах інших осіб, як спеціального суб'єкта звернення до суду, передбачена статтею 53 КАС України.
29. Так, частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
30. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).
31. Частиною п'ятою статті 53 КАС України установлено, що у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
32. Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII), статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
33. Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
34. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
35. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII).
36. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII).
37. Отже, з наведеного нормативно-правового регулювання випливає, що процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах і, визначаючи правовий статус прокурора у судовому процесі для представництва інтересів держави, законодавець зобов'язав останнього навести належне обґрунтування щодо наявності / відсутності таких повноважень. Водночас суд повинен надати оцінку таким аргументам та, у випадку встановлення відсутності підстав для представництва, застосувати наслідки, передбачені статтею 169 КАС України.
38. Суд зауважує, що подібне питання щодо повноважень прокурора самостійно звернутися до суду з відповідним позовом в інтересах держави вже досліджувалося Великою Палатою Верховного Суду у межах розгляду справи № 925/1133/18.
39. Узагальнюючи висновки щодо застосування норм права, у справі № 925/1133/18 Велика Палата Верховного Суду у постанові від 11.06.2024 констатувала, що прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, якщо:
- відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;
- орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави.
40. У пункті 43 постанові Верховного Суду від 11.08.2023 у справі № 560/10015/22 Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінюючи в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який, всупереч вимог закону, не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.
41. Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (пункт 44 постанови від 11.08.2023 у справі № 560/10015/22).
42. Такий підхід корелюється з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду у справі № 925/1133/18, яка у постанові від 11.06.2024, з-поміж іншого, зазначила, що вирішення питання про орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, полягає у встановленні органу, який, використовуючи на підставі норм законодавства надані йому повноваження, зобов'язаний з метою захисту інтересів держави вчиняти юридичні дії, що впливають на права та обов'язки суб'єктів спірних правовідносин, зобов'язуючи їх припинити порушення інтересів держави та усунути наслідки цих порушень (зокрема, звертатись до суду з відповідним позовом) (пункт 68).
43. Кодексом цивільного захисту України врегульовано відносини, пов'язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту та, зокрема, визначено повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов'язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.
44. Розділом ІІІ Кодексу цивільного захисту України визначено повноваження суб'єктів забезпечення цивільного захисту, зокрема, Кабінету Міністрів України; центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту та реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту; інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту та органів державної влади у сфері цивільного захисту; Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту.
45. Главою 7 Кодексу цивільного захисту України визначено правову регламентацію об'єктів укриття населення в об'єктах фонду захисних споруд цивільного захисту та евакуаційні заходи.
46. Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб'єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.
47. Частиною п'ятнадцятою статті 32 Кодексу цивільного захисту України установлено, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об'єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.
48. Наведені положення Кодексу цивільного захисту України безумовно передбачають значну кількість державних органів різних рівнів, наділених повноваженнями у сфері захисту населення, а в частині утримання захисних споруд цивільного захисту контролюючим органом визначають центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, яким є ДСНС України. Таким чином, аргумент заявника касаційної скарги щодо відсутності органу, до компетенції якого віднесено повноваження у сфері контролю за готовністю об'єктів укриття до використання за призначенням, не відповідають викладеним положенням Кодексу цивільного захисту України.
49. Визначаючи повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, Суд виходить з приписів Закону України від 21.04.2022 № 2228-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», яким із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки», проте доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб'єкт владних повноважень:
- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;
- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей;
- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.
50. Судом також беруться до уваги норми Закону України від 06.10.2022 № 2655-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів «адміністративного суду щодо» доповнено словами «допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо», а після слів «здоров'ю людей» словами «з інших підстав, визначених законом».
51. Водночас запроваджене Законом України від 06.10.2022 № 2655-IX формулювання «з інших підстав, визначених законом» не відповідає елементу принципу законності в частині чіткості формулювання нормативного акта, з огляду на визначення цим формулюванням повноважень центрального органу виконавчої влади, необхідних для реалізації покладених на нього завдань і функцій держави. Наведене формулювання потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС України може подати до суду позовну заяву зобов'язального характеру стосовно осіб, що відповідають за належне утримання захисних споруд.
52. Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052, також не передбачає підстав звернення до суду в разі невідповідності об'єктів фонду захисних споруд цивільного захисту стану готовності до використання.
53. На час виникнення спірних правовідносин у цій справі, Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 № 138 (далі - Порядок № 138), був визначений механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку.
54. За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку № 138, балансоутримувачі захисних споруд - це власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації); а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.
55. Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС України разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (пункт 12 Порядку № 138).
56. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлено Законом України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V).
57. Саме у Законі № 877-V наведено види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема у вигляді планових та позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону № 877-V).
58. Беручи до уваги викладене, у взаємозв'язку з нормами пункту 17-1 Кодексу цивільного захисту України (у редакції Закону України від 06.10.2022 № 2655-IX) та Положенням №1052, Суд констатує, що органам ДСНС України надано право звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб'єктів господарювання, що свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та / або здоров'ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу, що за своєю суттю є заходом реалізації застосування санкції, передбаченої приписами статті 68 Кодексу цивільного захисту України.
59. Можливість самостійного звернення до суду органу ДСНС України з позовними вимогами зобов'язального характеру до відповідальних суб'єктів (як захід контролю) чинним законодавством не встановлено.
60. Отже, за наведеного нормативно-правового регулювання, питання повноважень органу ДСНС України звертатися до суду як позивача вирішено законодавцем через наділення указаного суб'єкта владних повноважень контрольними функціями у вигляді здійснення державного нагляду (контролю), які реалізуються шляхом застосування відповідних заходів реагування до суб'єктів господарювання.
61. Саме у такий спосіб законодавець вирішив питання визначення суб'єкта державного примусу у правовідносинах, пов'язаних з утриманням захисних споруд, а тому аргументи позивача про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, не відповідають приписам Кодексу цивільного захисту України та Положенню № 1052, оскільки органи ДСНС України наділено функцією впливу на балансоутримувачів об'єктів цивільного стану (захисних споруд) шляхом застосування заходів примусового характеру.
62. Відповідаючи на аргументи касаційної скарги, Суд не може не врахувати і розвиток законодавства у сфері цивільного захисту, з огляду на набуття особливої соціальної значимості об'єктів укриття у період воєнного стану та здійснення ракетних і дронових атак на території України.
63. Змінами до Кодексу цивільного захисту України, запровадженими Законом України від 08.11.2023 № 3441-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо уточнення повноважень суб'єктів забезпечення цивільного захисту, вдосконалення законодавства з питань захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій, організації та проведення евакуації населення, забезпечення охорони життя та здоров'я громадян», частина п'ятнадцята статті 32 цього Кодексу викладена в такій редакції: «Контроль за станом готовності об'єктів фонду захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та / або його територіальними органами (у разі їх утворення) спільно з відповідними центральними органами виконавчої влади, іншими органами державної влади, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування шляхом проведення комплексних, контрольних та позапланових обстежень».
64. Отже, норма спеціального нормативно-правового акта визначила чіткий перелік повноважень у сфері контролю за станом готовності об'єктів фонду захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням, визначивши їх як заходи адміністративного впливу.
65. Суд також ураховує, що постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 вирішено припинити проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022№ 64 "Про введення воєнного стану в Україні".
66. Водночас Суд зауважує, що припинення проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану не є тотожним поняттю «відсутність органу, що уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах», а положення статті 23 Закону № 1697-VII не наділяють прокурора повноваженнями наділяти суб'єктів владних повноважень додатковими повноваженнями, не передбаченими законом.
67. Суд також наголошує, що положення частини четвертої статті 5 КАС України наділяють суб'єктів владних повноважень правом звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України. Отже, відсутність в органу ДСНС України права звернутися до суду з саме з позовом зобов'язального характеру не означає, що наразі відсутній орган, що здійснює відповідні функції у спірних правовідносинах.
68. Зрештою Суд зазначає, що позовні вимоги прокурора сформульовано доволі загально, а підстави позову не містять належного викладення обставин, що перешкоджають використанню укриттів за призначенням та аргументів неможливості застосування адміністративних заходів для вирішення порушеного у позові питання більш оперативним шляхом, що і є метою забезпечення відповідної жителів територіальної громади захисною спорудою.
69. Підсумовуючи викладене, Суд констатує, що, відповідно до чинного нормативно-правового регулювання, захист інтересів держави шляхом звернення до суду прокурора з окремим позовом зобов'язального характеру стосовно суб'єкта господарювання, який не забезпечив належне утримання захисної споруди з вимогами щодо технічного утримання та обслуговування такої будівлі, суперечить приписам частини четвертої статті 5 КАС України, оскільки указана норма містить імперативний припис щодо наділення суб'єкта владних повноважень таким правом виключно законом або Конституцією України.
70. За таких обставин, суди попередніх інстанцій дійшли правильних висновків про наявність підстав для залишення позову без розгляду.
71. Положеннями частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
72. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
73. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
74. Переглянувши оскаржувані судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими і такими, що відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни судових рішень судів попередніх інстанцій відсутні.
IV. Судові витрати
75. Ураховуючи результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
76. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
77. Касаційну скаргу Вінницької обласної прокуратури залишити без задоволення.
78. Ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 16.10.2023 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 27.11.2023 залишити без змін.
79. Судові витрати не розподіляються.
80. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач: О. Р. Радишевська
Судді: Ж.М. Мельник-Томенко
М.І. Смокович