П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
11 вересня 2025 р.м. ОдесаСправа № 420/16181/25
Перша інстанція: суддя Бутенко А.В.,
повний текст судового рішення
складено 18.06.2025, м. Одеса
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Джабурія О.В.
суддів - Вербицької Н.В.
- Кравченка К.В.
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за апеляційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «КОНСТРУКТИВ НЬЮС» на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 червня 2025 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «КОНСТРУКТИВ НЬЮС» до Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Одеса) про визнання протиправними дії та зобов'язання вчинити певні дії, -
До Одеського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Товариства з обмеженою відповідальністю «КОНСТРУКТИВ НЬЮС» до Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Одеса), в якій просить суд:
- визнати неправомірною дію Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Одеса) (код ЄДРПОУ: 43315529) щодо надання неповної інформації на запит про доступ до публічної інформації ТОВ «КОНСТРУКТИВ НЬЮС» вих. №З/25-04 від 12.03.2025 року;
- зобов'язати Південне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Одеса) (код ЄДРПОУ: 43315529) надати ТОВ «КОНСТРУКТИВ НЬЮС» (код ЄДРПОУ: 44198115) повну, достовірну та точну інформацію, запитувану у запиті про доступ до публічної інформації вих.№ 3/25-04 від 12.03.2025 року, з урахуванням висновків суду.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що позивач звернувся до Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Одеса) із запитом про доступ до публічної інформації в порядку Закону України “Про доступ до публічної інформації». Однак, відповідачем надано запитувані документи із частковим вилученням інформації. Вважаючи такі дії неправомірними позивач звернувся до суду з цим позовом.
12.06.2025 року від Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Одеса) надійшов відзив на позовну заяву в обґрунтування якого зазначено, що відповідно до частини восьмої статті 6 Закону обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений. Згідно приписів статті 8 Закону, таємна інформація - інформація, доступ до якої обмежується відповідно до частини другої статті 6 цього Закону, розголошення якої може завдати шкоди особі, суспільству і державі. Таємною визнається інформація, яка містить державну, професійну, банківську, розвідувальну таємницю, таємницю досудового розслідування та іншу передбачену законом таємницю. По-перше, необхідно зазначити, що вилучена інформація є інформацією про конкретні виконавчі провадження. По-друге, інформація за виконавчими провадженнями не підлягає розголошенню на підставі Закону України “Про виконавче провадження», крім того відповідач у відповіді на запит позивача вказав про обмеження запитуваної інформації на підставі відповідних вимог законодавства. Також, частиною першою статті 19 Закону України “Про виконавче провадження», передбачено, що можливість ознайомлюватися з матеріалами виконавчого провадження, робити з них виписки, знімати копії тощо мають сторони виконавчого провадження та прокурор як учасник виконавчого провадження. При цьому абзацами третім та четвертим пункту 11 розділу ІІ Інструкції з організації примусового виконання рішень зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 02.04.2012 № 512/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України від 30.09.2016 № 2832/5), ознайомлення з матеріалами виконавчого провадження здійснюється у присутності виконавця або помічника приватного виконавця, про що у виконавчому провадженні робиться відмітка із зазначенням дати ознайомлення та підпису особи, яка ознайомилася з матеріалами виконавчого провадження. Сторона виконавчого провадження (її представник) та прокурор як учасник виконавчого провадження мають право робити копії (фотокопії) з документів виконавчого провадження та виписки з них. Вилучення з матеріалів виконавчого провадження будь-яких документів не допускається. Враховуючи зазначене, інформацію про виконавчі провадження, яка знаходилась у відповідних наказах про притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців була вилучена з метою недопущення її розголошення.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 18 червня 2025 року у задоволенні позову Товариства з обмеженою відповідальністю «КОНСТРУКТИВ НЬЮС» (вул. Богдана Хмельницького, 12, м. Одеса, 65007, код ЄДРПОУ 44198115) до Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Одеса) (пр-т Дмитра Яворницького, буд. 21А, м. Дніпро, 49005, код ЄДРПОУ 43315529) про визнання протиправними дії та зобов'язання вчинити певні дії відмовлено.
Не погоджуючись з вищевказаним рішенням суду першої інстанції, Товариство з обмеженою відповідальністю «КОНСТРУКТИВ НЬЮС подало апеляційну скаргу. Апелянт просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 червня 2025 року у справі № 420/16181/25 та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі. Апелянт вважає зазначене рішення незаконним, необґрунтованим, таким, що винесене з порушенням норм процесуального та матеріального права та без повного з'ясування усіх обставин, які мають значення для справи, а тому, на думку апелянта, є всі підстави для скасування рішення.
Відповідно до вимог ст.311 КАС України суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
За правилами частини першої статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково.
Як вірно встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, 12.03.2025 року Товариство з обмеженою відповідальністю «КОНСТРУКТИВ НЬЮС» звернулося до Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Одеса) із запитом про доступ до публічної інформації в порядку Закону України “Про доступ до публічної інформації» в якому просило надати наступну інформацію:
“ 1. Надати перелік державних виконавців Одеської області (із зазначенням ПІБ, посади та відділу ДВС) по яким були відкриті дисциплінарні провадження у період з 01.01.2024 року по 31.12.2024 року;
2. Надати перелік державних виконавців Одеської області (із зазначенням ПІБ, посади та відділу ДВС) яких було притягнуто до дисциплінарної відповідальності у період з 01.01.2024 року по 31.12.2024 року (із зазначенням до якого виду дисциплінарної відповідальності притягнуто);
3. Надати перелік державних виконавців Одеської області (із зазначенням ПІБ, посади та відділу ДВС) по яким були закриті дисциплінарні провадження у період з 01.01.2024 року по 31.12.2024 року;
4. Надати електронну копію наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 , Березівський відділ державної виконавчої служби у Березівському районі Одеської області управління юстиції, якого було притягнуто до дисциплінарної відповідальності (за період з 01.01.2024 по 31.12.2024).
5. Надати електронну копію наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_2 , Подільський відділ державної виконавчої служби у Подільському районі Одеської області управління юстиції, якого було притягнуто до дисциплінарної відповідальності (за період з 01.01.2024 по 31.12.2024).
6. Надати електронну копію наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_3 , Хаджибейський відділ державної виконавчої служби у місті Одесі управління юстиції, яку було притягнуто до дисциплінарної відповідальності (за період з 01.01.2024 по 31.12.2024).
7. Надати електронну копію наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_4 , Біляївський відділ державної виконавчої служби в Одеському районі Одеської області управління юстиції, якого було притягнуто до дисциплінарної відповідальності (за період з 01.01.2024 по 31.12.2024).
8. Надати електронну копію наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_5 , Біляївський відділ державної виконавчої служби в Одеському районі Одеської області управління юстиції, якого було притягнуто до дисциплінарної відповідальності (за період з 01.01.2024 по 31.12.2024).
9. Надати електронну копію наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_6 , Київський відділ державної виконавчої служби у місті Одесі управління юстиції, якого було притягнуто до дисциплінарної відповідальності (за період з 01.01.2024 по 31.12.2024).
10. Надати електронну копію наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_7 , Татарбунарський відділ державної виконавчої служби у Білгород-Дністровському районі Одеської області управління юстиції, яку було притягнуто до дисциплінарної відповідальності (за період з 01.01.2024 по 31.12.2024).».
21.03.2025 року Південне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Одеса) у відповідь на запит позивача надав перелік державних виконавців Одеської області управління юстиції відносно яких були порушені дисциплінарні провадження (за період з 01.01.2024 по 31.12.2024); перелік державних виконавців Одеської області управління юстиції, яких було притягнуто до дисциплінарної відповідальності (за період з 01.01.2024 по 31.12.2024); перелік державних виконавців Одеської області управління юстиції відносно яких були закриті дисциплінарні провадження (за період з 01.01.2024 по 31.12.2024); та електронні копії наказів управління юстиції про накладення дисциплінарного стягнення.
27.03.2025 року ТОВ «КОНСТРУКТИВ НЬЮС» повторно звернулося до відповідача із запитом про надання всіх копій наказів про притягнення до дисциплінарної відповідальності, які були запитані у запиті на доступ до публічної інформації № З/25-04 від 12 березня 2025 року та надати письмові пояснення, чому при наданні електронної копії наказу «Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_3 » № 6302/12-О5 від 09 серпня 2024 року частина інформації є вилученою.
Листом від 02.04.2025 року відповідач повідомив, що управлінням юстиції при наданні електронної копії наказу «Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_3 » від 09 серпня 2024 року № 6302/12-05 частина інформації є вилученою, оскільки відповідно до статті 6 Закону «Про доступ до публічної інформації», інформацією з обмеженим доступом є:
1) конфіденційна інформація;
2) таємна інформація;
3) службова інформація.
Враховуючи викладене, оскільки державний виконавець ОСОБА_3 притягалась до дисциплінарної відповідальності за порушення, які нею були допущено при виконанні нею своєї діяльності, а саме під час здійснення виконавчих проваджень, інформацію щодо виконавчих проваджень було вилучено з електронної копії наказу.
Вважаючи протиправними дії відповідача щодо надання неповної інформації позивач звернувся до суду з цим позовом.
Вимогами ч.1 ст.2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до вимог ч.2 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Керуючись положеннями вищевказаних законів, Кодексом та контекстом Конституції України можна зробити висновок, що однією з найважливіших тенденцій розвитку сучасного законодавства України є розширення сфери судового захисту, в тому числі судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Надаючи правову оцінку законності і обґрунтованості рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає наступне.
Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, та інформації, що становить суспільний інтерес визначається Законом України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 № 2939-VI (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 2939-VI).
Відповідно до вимог частини першої статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом (частина друга статті 1 Закону № 2939-VI).
Публічною інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація (частина перша статті 6 Закону № 2939-VI).
Тобто за загальним правилом публічна інформація є відкритою. Винятки з цього правила встановлюються законом (частина друга статті 1 Закону № 2939-VІ). Таким законом є Закон № 2939-VІ, положеннями статті 6 якого встановлено види інформації, до якої може бути обмежено доступ, - конфіденційна, таємна та службова інформація (частина перша), та сукупність вимог, дотримання яких є обов'язковим для обмеження доступу до таких видів інформації (частина друга).
Відповідно до вимог частини першої статті 7 Закону № 2939-VI конфіденційною інформацією є інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. Не може бути віднесена до конфіденційної інформація, зазначена в частині першій і другій статті 13 цього Закону.
Згідно з вимогами законодавства України не належать до інформації з обмеженим доступом, зокрема: відомості, зазначені у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданій відповідно до Закону України «Про запобігання корупції», крім випадків, визначених зазначеним Законом (частина шоста статті 6 Закону № 2939-VI), персональні дані, що стосуються здійснення особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, посадових або службових повноважень, а також персональні дані, зазначені у декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, оформлені за формою і в порядку, встановленими Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції» (частини друга та третя статті 5 Закону України «Про захист персональних даних»).
У постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29.09.2016 № 10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації» звернуто увагу судів на те, що така інформація, зокрема, може міститися в наказах про відпустку чи відрядження, наказах про призначення чи звільнення особи. Такою також є інформація з особових справ, яка свідчить про дотримання особою, що займає посаду, пов'язану з виконанням функцій держави або органів місцевого самоврядування, встановлених кваліфікаційних чи інших обов'язкових для займання цієї посади вимог, інформація про притягнення до юридичної відповідальності за неналежне виконання посадових (службових) обов'язків. Таким чином, у разі, якщо до посади, пов'язаної з виконанням функцій держави або органів місцевого самоврядування, встановлені кваліфікаційні чи інші обов'язкові для займання цієї посади вимоги, такі як освіта, досвід роботи, знання іноземної мови, відсутність судимості тощо, така інформація не є конфіденційною.
Усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом (частина четверта статті 13 Закону № 2939-VI).
Згідно з вимогами частини другої статті 7 цього ж Закону розпорядники інформації, визначені частиною першою статті 13 цього Закону, які володіють конфіденційною інформацією, можуть поширювати її лише за згодою осіб, які обмежили доступ до інформації, а за відсутності такої згоди - лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
Відповідно до вимог частини першої статті 16 Закону України «Про захист персональних даних» порядок доступу до персональних даних третіх осіб визначається умовами згоди суб'єкта персональних даних на обробку цих даних, наданої володільцю персональних даних, або відповідно до вимог закону.
Порядок доступу третіх осіб до персональних даних, які перебувають у володінні розпорядника публічної інформації, визначається Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім даних, що отримує від інших органів центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну фінансову та бюджетну політику, під час здійснення верифікації та моніторингу державних виплат.
Відповідно до вимог пункту 2 частини першої статті 5 цього ж Закону доступ до інформації забезпечується шляхом, зокрема, надання інформації за запитами на інформацію.
Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту (частина 2 статті 19 Закону № 2939-VI).
Частиною другою статті 6 Закону № 2939-VI встановлено, що обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений (частина восьма статті 6 Закону № 2939-VI).
Слід зазначити, що Верховний Суд вже неодноразово наголошував на тому, що з аналізу статті 6 Закону № 2939-VI слідує, що розпоряднику інформації надана можливість обмежувати доступ до запитуваної інформації виключно при дотриманні визначених вимог. Тобто, розпорядник у відповіді на запит вказує, якому саме з інтересів загрожує розголошення запитуваної інформації, в чому полягає істотність шкоди цим інтересам від її розголошення, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає право громадськості знати цю інформацію. Лише тоді дана відмова буде вважатися обґрунтованою та такою, що здійснена у відповідності до норм Закону №2939-VI.
Крім того, положення частини другої статті 6 Закону №2939-VI передбачають вимоги до обмеження доступу до інформації, а не підстави для надання такого доступу. Такий підхід ґрунтується на тому, що статтею 1 цього Закону закріплена презумпція відкритості публічної інформації, доступ до якої може бути обмеженим лише у разі, якщо розпорядник інформації обґрунтує це на підставі «трискладового тесту». Обов'язок доведення того факту, що доступ до інформації може бути обмежений, покладається на розпорядника публічної інформації.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 10.12.2019 у справі № 9901/249/19, у постановах Верховного Суду від 21.09.2018 у справі № 820/5938/16, від 30.01.2020 у справі № 806/1959/16 та інших.
Отже, віднесення інформації до інформації з обмеженим доступом не є автоматичною підставою для відмови у наданні інформації. Розпорядники зобов'язані застосовувати «трискладовий тест» при розгляді запиту. Необґрунтована відмова надати інформацію є незаконною.
Відповідно до Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів, що її ратифіковано із заявами Законом України «Про ратифікацію Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів» від 20.05.2020 № 631-IX, Україна взяла на себе відповідальність із виконання зобов'язань щодо забезпечення гарантій права кожному, без дискримінації за будь-якою ознакою, на доступ, зокрема до публічної інформації, за вимогою, до офіційних документів, що знаходяться в розпорядженні державних органів (частина перша статті 2).
Під поняттям «офіційні документи» розуміється будь-яка інформація, записана у будь-якій формі, складена або отримана, та яка перебуває у розпорядженні державних органів.
Приписи статті 5 цієї Конвенції передбачають опрацювання запитів про доступ до офіційних документів. Зокрема згідно із частиною другою цієї статті запит про доступ до офіційного документу розглядається будь-яким державним органом, в розпорядженні якого знаходиться документ. Якщо державний орган не має у розпорядженні запитуваного офіційного документу або якщо він не уповноважений опрацьовувати цей запит, він повинен, коли це можливо, спрямувати запит чи заявника до компетентного державного органу.
Таким чином, в першу чергу, державний орган повинен розглянути запит, якщо ця інформація у нього є.
Статтею 6 цієї Конвенції визначено форми доступу до офіційних документів:
- у разі надання доступу до офіційного документу заявник має право обрати чи ознайомитися з оригіналом або копією, чи отримати копію цього документу в будь-якій доступній формі або форматі за своїм вибором, якщо тільки висловлене побажання не є невиправданим (частина перша);
- у разі обмеження доступу до деякої інформації, що міститься в офіційному документі, державний орган повинен, тим не менш, надати доступ до решти інформації, що у ньому міститься. Будь-які пропуски у документі повинні бути чітко позначені. Однак, якщо часткова версія документа вводить в оману або не має сенсу, або покладає явно необґрунтоване навантаження на орган щодо оприлюднення решти документу, у такому доступі може бути відмовлено (частина друга).
У пунктах 57 та 58 Пояснювального звіту до Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів від 18.09.2009 деталізовано ситуації у випадках, якщо обмеження поширюється тільки на частину інформації, що міститься в документі, то інша частина документа, як правило, має бути надана. У такому документі треба чітко вказувати, де саме було видалено інформацію та в якому обсязі. За можливості, у рішенні також треба вказувати обмеження, згідно з яким було зроблено кожне видалення. Що стосується паперових документів, то частини інформації, на які поширюється обмеження, можна видаляти або затирати на копіях таких документів. Якщо оригінал документа є електронним, то треба надати новий документ або паперову копію з чітким зазначенням того, які частини було видалено (наприклад, залишивши відповідні розділи порожніми).
Крім того, колегія суддів також звертає увагу, що у Рішенні Конституційного Суду України від 20.01.2012 № 2рп/2012 у справі за конституційним поданням Жашківської районної ради Черкаської області щодо офіційного тлумачення положень частин першої, другої статті 32, частин другої, третьої статті 34 Конституції України зазначено, що вирішуючи питання щодо конфіденційності інформації про особу, яка займає посаду, пов'язану зі здійсненням функцій держави або органів місцевого самоврядування, та членів її сім'ї, Конституційний Суд України виходить з такого, що належність інформації про фізичну особу до конфіденційної визначається в кожному конкретному випадку. Перебування особи на посаді, пов'язаній зі здійсненням функцій держави або органів місцевого самоврядування, передбачає не тільки гарантії захисту прав цієї особи, а й додаткові правові обтяження. Публічний характер як самих органів - суб'єктів владних повноважень, так і їх посадових осіб вимагає оприлюднення певної інформації для формування громадської думки про довіру до влади та підтримку її авторитету у суспільстві.
Парламентська Асамблея Ради Європи у своїй Резолюції від 25.12.2008 № 1165 (1998) вказала, що публічні особи повинні усвідомлювати, що особливий статус, який вони мають у суспільстві, автоматично збільшує рівень тиску на приватність їхнього життя (пункт 6).
Колегія суддів зазначає, що спірним питанням у цій справі є повнота надання відповідачем інформації на запит ТОВ «КОНСТРУКТИВ НЬЮС» від 12 березня 2025 року №3/25-04 про доступ до публічної інформації щодо надання переліку державних виконавців Одеської області (із зазначенням ПІБ, посади та відділу ДВС) по яким були відкриті дисциплінарні провадження у період з 01.01.2024 року по 31.12.2024 року, переліку державних виконавців Одеської області (із зазначенням ПІБ, посади та відділу ДВС) яких було притягнуто до дисциплінарної відповідальності у період з 01.01.2024 року по 31.12.2024 року (із зазначенням до якого виду дисциплінарної відповідальності притягнуто), переліку державних виконавців Одеської області (із зазначенням ПІБ, посади та відділу ДВС) по яким були закриті дисциплінарні провадження у період з 01.01.2024 року по 31.12.2024 року, а також надання електронних копій наказів про притягнення до дисциплінарної відповідальності (за період 01.01.2024 по 31.12.2024) ОСОБА_8 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 .
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, у відповідь на запит позивача відповідач надав перелік державних виконавців Одеської області управління юстиції відносно яких були порушені дисциплінарні провадження (за період з 01.01.2024 по 31.12.2024), перелік державних виконавців Одеської області управління юстиції яких було притягнуто до дисциплінарної відповідальності (за період з 01.01.2024 по 31.12.2024); перелік державних виконавців Одеської області управління юстиції (за період з 01.01.2024 по 31.12.2024) відносно яких були закриті дисциплінарні провадження. Також повідомлено, що управління юстиції надає електронні копії наказів управління юстиції: «від 09.08.2024 № 6302/12-05 «Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_3 »; від 29.08.2024 № 6962/12-05 «Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1 »; від 06.11.2024 № 9110/12-05 «Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_2 »; від 06.09.2024 № 7148/12-05 «Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_4 »; від 03.04.2024 № 1682/12-05 «Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_5 »; від 11.01.2024 № 129/12-05 «Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_6 »; від 07.08.2024 № 6230/12-05 «Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_7 ». Відповідно до частини другої статті 21 Закону України «Про доступ до публічної інформації» управління юстиції надає 10 сторінок електронної копій наказу управління юстиції «Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_3 » від 09.08.2024 № 6302/12-05 та згідно з Порядком відшкодування фактичних витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію, розпорядником якої є Міністерство юстиції України, його територіальні органи, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 06.02.2020 № 464/5 та рахунок для здійснення Вами оплати витрат на копіювання електронних копій наказів, після сплати якого Вам буде надіслано інші документи». До відповіді додано 10 сторінок електронної копії наказу управління юстиції «Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_3 від 09.08.2024 № 6302/12-05, а також розрахунок № 01 від 21 березня 2025 року для сплати витрат на копіювання електронних документів (а.с.23-25).
Втім, 28.03.2025 за вхідним № 16523/12.2-21 до відповідача надійшло журналістське звернення ТОВ «КОНСТРУКТИВ НЬЮС» (№ 3/25-05 від 27.03.2025), в якому останнє просило: « 1. Надати всі оплачені електронні копії наказів про притягнення до дисциплінарної відповідальності, які були запитані ІА «Конструктив Ньюс» у запиті на доступ до публічної інформації № 3/25-04 від 12 березня 2025 року та на які було виставлено Рахунок № 01 від 21 березня 2025 року. 1. Надати письмові пояснення, чому при наданні електронної копії наказу «Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_3 » № 6302/12-05 від 09 серпня 2024 року частина інформації є вилученою.» (а.с.26-27).
У відповідь на зазначене, 02.04.2025 за вихідним № 14766/12.2-33 Південним міжрегіональним управлінням Міністерства юстиції (м.Одеса) надано зокрема: копії електронних наказів від 09.08.2024 № 6302/12-05 «Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_3 » (останній аркуш наказу), від 29.08.2024 № 6962/12-05 «Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1 »; від 06.11.2024 № 9110/12-05 «Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_2 »; від 06.09.2024 № 7148/12-05 «Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_4 »; від 03.04.2024 № 1682/12-05 «Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_5 »; від 11.01.2024 № 129/12-05 «Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_6 »; від 07.08.2024 № 6230/12-05 «Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_7 » (додатки на 38 арк.).
Крім того, у вказаній відповіді зазначено таке: «управлінням юстиції при наданні електронної копії наказу «Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_3 » від 09 серпня 2024 року № 6302/12-05 частина інформації є вилученою», оскільки в розумінні вимог статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» ця інформація є інформацією з обмеженим доступом з посиланням на те, що «державний виконавець ОСОБА_3 притягалась до дисциплінарної відповідальності за порушення, які нею були допущено при виконанні нею своєї діяльності, а саме під час здійснення виконавчих проваджень, інформацію щодо виконавчих проваджень було вилучено з електронної копії наказу» (а.с.29-30).
Аналіз правових норм, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, дає підстави дійти висновку, що публічною інформацією слід уважати інформацію, отриману або створену в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або таку, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень. При цьому, визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях і знаходилась у володінні суб'єктів владних повноважень як розпорядників публічної інформації.
З аналізу статті 1 Закону № 2939-VI слідує, що публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом. Тобто інформація, яка знаходиться у володінні відповідача є публічною, проте не завжди відкритою.
Слід зауважити, що законодавством визначено виключний перелік підстав, за наявності яких розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту та передбачено обов'язкові реквізити такої відмови, зокрема, у відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено мотивовану підставу відмови.
Так, за правилами статті 6 Закону № 2939-VI обмежений доступ мають конфіденційна, таємна та службова інформації. Разом з тим, доступ до такої інформації може бути обмежено лише за одночасної сукупності вимог наведених у часті другій цієї статті, а саме: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Частиною сьомою статті 6 Закону № 2939-VI прямо передбачено, що обмеженню у доступі підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.
Нормами статті 9 Закону № 2939-VI визначено характер інформації, яка відноситься до службової, та сукупність ознак, які дозволяють кваліфікувати таку інформацію як службову.
Така інформація, зокрема: 1) має міститися в документах суб'єктів владних повноважень, якщо вони пов'язані з: а) розробкою напряму діяльності установи; б) здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади; в) процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень; 2) зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці.
До документів, які можуть містити таку інформацію, законодавець відносить, зокрема, доповідні записки, рекомендації, документи, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію.
Питання віднесення інформації до категорії службової неодноразово досліджувалися Великою Палатою Верховного Суду. Так, у постанові від 22 травня 2018 року у страві №800/592/17 Велика Палата Верховного Суду сформувала правову позицію, відповідно до якої, відмовляючи в доступі до інформації з підстави того, що вона є службовою, розпорядник повинен вказати, до якої з визначених частиною першою статті 9 Закону №2939-VI категорій належить ця інформація. Якщо інформація не належить до жодної з визначених цією нормою категорій, доступ до неї не може обмежуватись на підставі того, що вона є службовою.
Обмеження доступу до конкретної інформації допускається, якщо в розумінні пункту 1 частини першої статті 9 Закону № 2939-VI вона належить до службової та за умови застосування сукупності вимог пунктів 1-3 частини другої статті 6 цього Закону.
Колегія суддів наголошує, що відповідність інформації пункту 1 частини першої статті 9 Закону №2939-VI не створює обов'язку автоматичного віднесення інформації до службової. Стаття 9 Закону № 2939-VI передбачає, що така інформація саме може бути віднесена до службової. Тобто віднесення інформація до категорії службової можливо у разі, якщо застосування «трискладового тесту» засвідчило наявність підстав для обмеження доступу до неї.
Водночас відповідь Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Одеса) від 21.03.2025 року на запит до публічної інформації ТОВ «КОНСТРУТИВ НЬЮС» містить лише посилання на законодавчу норму пункту 3 частини першої статті 6 Закону № №2939-VI, а не зазначення, яка саме інформація з обмеженим доступом в цьому документі є службовою, як наслідок підлягає вилученню та не зазначено про наявність передбачених законодавством передумов для можливості обмеження доступу до запитуваної інформації.
Колегія суддів наголошує, що відсутність вмотивованої відмови розпорядника інформації на основі критеріїв, визначених частиною другою статті 6 Закону України № 2939-VI свідчить, зокрема, про порушення процедури розгляду відповідного запиту.
Враховуючи наведене, вбачається, що необґрунтована відповідь на запит не відображає виконання розпорядником публічної інформації своїх повноважень в розумінні вимог Закону України № 2939-VI, а в обставинах цієї справи свідчить про необґрунтованість дій відповідача при розгляді запиту позивача.
Крім того, апеляційний суд звертає увагу на той факт, що в разі визнання судом неправомірними дій чи бездіяльності відповідача, суд може зобов'язати його вчинити певні дії чи утриматися від їх вчинення у визначений чинним законодавством спосіб, яким може бути захищено / відновлено порушене право.
Суд може ухвалити постанову про зобов'язання відповідача прийняти рішення певного змісту, за винятком випадків, коли суб'єкт владних повноважень під час адміністративних процедур відповідно до закону приймає рішення на основі адміністративного розсуду.
З метою ефективного захисту прав позивача в межах адміністративного судочинства діє принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі, який полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи.
Об'єктом судового захисту в цій справі є право скаржника на отримання публічної інформації на його запит.
Обираючи спосіб захисту , колегія суддів враховує, що ТОВ «КОНСТРУКТИВ НЬЮС» у позові просило зобов'язати Південне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Одеса) надати повну, достовірну та точну інформацію, запитувану у запиті про доступ до публічної інформації вих.№ 3/25-04 від 12.03.2025 року.
Однак, виходячи з мотивів, з яких колегія суддів дійшла висновку про неправомірність дії відповідача, то з урахуванням обставин справи, належним та ефективним способом судового захисту порушеного права скаржника є зобов'язання відповідача повторно розглянути цей запит на отримання публічної інформації з дотриманням вимог Закону № 2939-VI.
Частиною другою статті 5 КАС України визначено, що захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
За схожих обставин подібні висновки викладені Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 17 листопада 2021 року у справі № 9901/149/20.
Враховуючи наведене правове регулювання у контексті встановлених обставин справи, а також через призму згаданих правових висновків Верховного Суду, колегія суддів дійшла висновку про часткове задоволення вимог апеляційної скарги ТОВ «КОНСТРУКТИВ НЬЮС».
За приписами частини першої статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Відповідно до вимог частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
Враховуючи, що судовий збір у цій справі був сплачений ТОВ «КОНСТРУКТИВ НЬЮС», як і належить, за одну позовну вимогу немайнового характеру про оскарження рішень (дій, бездіяльності) суб'єкта владних повноважень (розпорядника публічної інформації), яка Судом задоволена, а обрання способу захисту порушеного права є похідним від задоволення основної позовної вимоги та не оплачується окремо судовим збором, то колегія суддів вважає, що стягненню на користь позивача належать витрати, які він поніс у зв'язку з розглядом цієї справи шляхом сплати судового збору, в повному обсязі.
Матеріалами справи підтверджено, що ТОВ «КОНСТРУКТИВ НЬЮС» сплатив за подання позовної заяви - 2 422,40 грн., за подання апеляційної скарги - 3 633,60 грн., що підтверджується платіжними інструкціями від 22.05.2025 № ПН393, від 07.07.2025 № ПН113 відповідно. Таким чином, сплачений позивачем судовий збір у загальному розмірі 6056 грн. підлягає стягненню за рахунок бюджетних асигнувань Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Одеса)
Відповідно до вимог ч.2 ст.6 КАС України, суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.
Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п.41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Згідно з вимогами ч. 1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Таким чином, враховуючи неповне з'ясування судом першої інстанції обставин справи, а також невідповідність висновків суду обставинам справи, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваного рішення суду першої інстанції та прийняття нового судового рішення про часткове задоволення заявлених позовних вимог.
Керуючись ст.ст. 132, 139, 308; 311; 315; 317; 321; 322; 325, КАС України, суд апеляційної інстанції, -
Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «КОНСТРУКТИВ НЬЮС» задовольнити частково.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 червня 2025 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «КОНСТРУКТИВ НЬЮС» до Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Одеса) про визнання протиправними дії та зобов'язання вчинити певні дії - скасувати.
Ухвалити у справі №420/16181/25 нову постанову, якою позов Товариства з обмеженою відповідальністю «КОНСТРУКТИВ НЬЮС» до Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Одеса) про визнання протиправними дії та зобов'язання вчинити певні дії задовольнити частково.
Визнати неправомірною дії Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м.Одеса) щодо надання неповної інформації на запит про доступ до публічної інформації ТОВ «КОНСТРУКТИВ НЬЮС» вих. №З/25-04 від 12.03.2025 року.
Зобов'язати Південне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Одеса) повторно розглянути запит про доступ до публічної інформації ТОВ «КОНСТРУКТИВ НЬЮС» вих. №З/25-04 від 12.03.2025 року з дотриманням вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» з урахуванням висновків суду, викладених у цій постанові.
Стягнути на користь ТОВ «КОНСТРУКТИВ НЬЮС» (код ЄДРПОУ: 44198115, вул. Богдана Хмельницького, 12, м. Одеса, 65007) за рахунок бюджетних асигнувань Південного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Одеса) (код ЄДРПОУ: 43315529, вул. пр. Дмитра Яворницького, 21-а, м. Дніпро, 49619) понесені судові витрати у вигляді сплаченого судового збору в розмірі 6056 (шість тисяч п'ятдесят шість) гривень.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення з підстав, передбачених статтею 328 КАС України.
Суддя-доповідач О.В. Джабурія
Судді К.В. Кравченко Н.В. Вербицька