11 вересня 2025 рокум. Дніпросправа № 160/28291/24
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Ясенової Т.І. (доповідач),
суддів: Головко О.В., Суховарова А.В.,
за участю секретаря судового засідання Личкатої Н.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпрі адміністративну справу за апеляційною скаргою Рахункової палати на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11 березня 2025 року (суддя Голобутовський Р.З.) в адміністративній справі за позовом Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області до Рахункової палати, треті особи без самостійних вимог на предмет спору - Товариство з обмеженою відповідальністю «Група компаній «АВТОСТРАДА», Товариство з обмеженою відповідальністю «РОСТДОРСТРОЙ», Товариство з обмеженою відповідальністю «Автомагістраль-Південь» про визнання протиправним та скасування рішення,-
Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області звернулась до суду з позовом до Рахункової палати, треті особи без самостійних вимог на предмет спору - Товариство з обмеженою відповідальністю «Група компаній «АВТОСТРАДА», Товариство з обмеженою відповідальністю «РОСТДОРСТРОЙ», Товариство з обмеженою відповідальністю «Автомагістраль-Південь», в якому просила:
- визнати частково протиправним рішення Рахункової палати від 27.08.2024 №39-2 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» в частинах, що стосуються Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області та скасувати його у наступних частинах, що стосуються Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області, а саме:
- пункт 4 мотивувальної частини (Порушення норм і правил при використанні бюджетних коштів та будівництві магістральних водогонів, а також недостатній внутрішній контроль призвели до недоотримання бюджетом доходів на 528,4 млн гривень);
- пункт 5 мотивувальної частини (Незабезпечення конкурентного відбору учасників призвело до непрозорих процедур закупівель та обмеження кола претендентів, що негативно вплинуло на економність використання бюджетних коштів. Наслідок відбору підрядників шляхом надсилання їм пропозицій з будівництва об'єктів експериментального проєкту, без застосування електронної системи закупівель, порушення та завищення вартості робіт і матеріалів);
- пункт 6 мотивувальної частини (Завищення цін на матеріальні ресурси в кошторисній документації стало результатом недостатнього контролю замовника та делегування частини його повноважень інженерам-консультантам. Такі дії призвели до значного завищення вартості матеріалів і робіт та неекономного використання 358,5 млн грн бюджетних коштів, а також ризику неекономного їх використання на загальну суму 162,4 млн гривень);
- пункт 7 мотивувальної частини (Незабезпечення Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області належного контролю за якістю виконання проєктнокошторисної документації трьох об'єктів експериментального будівництва призвело до коригування проєктів у 2024 році та збільшення їх вартості на 41 відс., що свідчить про низьку якість проєктної документації та нерезультативне використання 83650,6 тис. грн бюджетних коштів на її виготовлення);
- пункт 8 мотивувальної частини (Застосування при будівництві водогонів акта приймання виконаних будівельних робіт за укрупненими показниками вартості за формою КБ-2в (УПВ), який передбачає відображення узагальнених показників виконаних робіт, унеможливлює перевірку правильності і обґрунтованості включення до нього обсягів виконаних робіт, кількості і вартості матеріальних ресурсів та інших витрат, що без документального підтвердження створює ризики незаконного, неекономного та нерезультативного використання бюджетних коштів»);
- пункт 7 резолютивної частини (Проінформувати Офіс Генерального прокурора про результати аудиту з одночасним надсиланням рішення Рахункової палати);
- пункт 8 резолютивної частини (Оприлюднити Звіт про результати аудиту і рішення Рахункової палати на офіційному веб-сайті Рахункової палати).
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11 березня 2025 року задоволено позову частково, а саме суд:
Визнав протиправним та скасував рішення Рахункової палати від 27.08.2024 №39-2 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» в частині пункту 4 мотивувальної частини (Порушення норм і правил при використанні бюджетних коштів та будівництві магістральних водогонів, а також недостатній внутрішній контроль призвели до недоотримання бюджетом доходів на 528,4 млн гривень).
Визнав протиправним та скасував рішення Рахункової палати від 27.08.2024 №39-2 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» в частині пункту 5 мотивувальної частини (Незабезпечення конкурентного відбору учасників призвело до непрозорих процедур закупівель та обмеження кола претендентів, що негативно вплинуло на економність використання бюджетних коштів. Наслідок відбору підрядників шляхом надсилання їм пропозицій з будівництва об'єктів експериментального проєкту, без застосування електронної системи закупівель, порушення та завищення вартості робіт і матеріалів).
Визнав протиправним та скасував рішення Рахункової палати від 27.08.2024 №39-2 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» в частині пункту 6 мотивувальної частини (Завищення цін на матеріальні ресурси в кошторисній документації стало результатом недостатнього контролю замовника та делегування частини його повноважень інженерам-консультантам. Такі дії призвели до значного завищення вартості матеріалів і робіт та неекономного використання 358,5 млн грн бюджетних коштів, а також ризику неекономного їх використання на загальну суму 162,4 млн гривень).
Визнав протиправним та скасував рішення Рахункової палати від 27.08.2024 №39-2 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» в частині пункту 7 мотивувальної частини (Незабезпечення Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області належного контролю за якістю виконання проєктнокошторисної документації трьох об'єктів експериментального будівництва призвело до коригування проєктів у 2024 році та збільшення їх вартості на 41 відс., що свідчить про низьку якість проєктної документації та нерезультативне використання 83650,6 тис. грн бюджетних коштів на її виготовлення).
Визнав протиправним та скасував рішення Рахункової палати від 27.08.2024 №39-2 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» в частині пункту 8 мотивувальної частини (Застосування при будівництві водогонів акта приймання виконаних будівельних робіт за укрупненими показниками вартості за формою КБ-2в (УПВ), який передбачає відображення узагальнених показників виконаних робіт, унеможливлює перевірку правильності і обґрунтованості включення до нього обсягів виконаних робіт, кількості і вартості матеріальних ресурсів та інших витрат, що без документального підтвердження створює ризики незаконного, неекономного та нерезультативного використання бюджетних коштів).
У задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовив.
Стягнув за рахунок бюджетних асигнувань Рахункової палати на користь Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області судові витрати зі сплати судового збору у розмірі 1816 (одна тисяча вісімсот шістнадцять) грн 80 коп.
Відповідач звернувся з апеляційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, неповне з'ясування обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволені позову в повному обсязі.
В обґрунтування апеляційної скарги посилається на відсутності порушеного права позивача.
Так, на думку скаржника, висновок суду ґрунтується лише на теоретичному тлумаченні посиланням на постанови Верховного Суду та Конституційного Суду України, понять як акт індивідуальної дії, охоронюваний законом інтерес. Суд не зазначає, який законний інтерес порушений у справі, як саме пункти 4-8 констатуючої частини Рішення Рахункової палату від 27.08.2024 № 39-2 впливають на інтерес позивача, який причино, наслідковий зв'язок між цими пунктами рішення та інтересом позивача, що скасування цих пунктів відновить інтерес позивача чи припинить йому, перешкоджати. З рішення суду не можливо встановити про який охоронюваний законний інтерес позивача йде мова і як його порушує / перешкоджає йому рішення Рахункову палати. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Зазначено, що судом не враховано норми матеріального права, якими у своїй діяльності керується Рахункова палата та які, серед іншого, регламентують структуру рішень Рахункової палати. Судом не проаналізовано Главу 12 Регламенту Рахункової палати, затвердженого рішенням Рахункової палати від 28.08.2018 № 22-7, зі змісту якого вбачається, що структурно рішення Рахункової палати складається з трьох частин: вступної, констатуючої та постановляючої. Сутнісна та змістовна складові констатуючої та постановляючої частин рішення Рахункової палати є різними.
Перелік об'єктів контролю, органів державної влади тощо, яким надсилається рішення, звіт (пункт 4), матеріали про встановлені під час здійснення заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) ознаки кримінального правопорушення (пункт 5), а також адресовані таким суб'єктам рекомендації (пункт 3), викладаються у постановляючій частині рішення Рахункової палати, що, зокрема, випливає з її змісту. Інші відомості, які не містять рекомендацій, зазначаються у вступній та констатуючій частині рішення Рахункової палати.
Оскарження таких відомостей чи інформації, що містяться в констатуючій частині рішення, а також скасування їх судом, не можуть призводити до відновлення порушеного права чи законного інтересу скаржника, оскільки факт впливу на охоронюваний законом інтерес відсутній, а порядок вирішення спорів щодо інформації повинен вирішуватись в межах цивільного судочинства. Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту є підставами для прийняття судом рішення про відмову в позові.
Пункти 4-8 констатуючої частини Рішення не містять жодного зобов'язання / вимоги, зокрема до позивача чи інших органів.
Водночас Рішення Рахункової палати від 27.08.2024 № 39-2 має і постановляючу частину, яка зокрема містить рекомендації (пропозиції) об'єктам контролю.
Позивачем не оскаржувалися і судом не скасовувалися пункти постановляючої частини рішення, які б містили рекомендації для нього або зобов'язували щось зробити. Пункти 4-8 констатуючої частини містять виключно встановлені Рахунковою палатою обставини, короткі висновки (тоді як детальне обґрунтування міститься у акті і звіті) за результатами здійсненого заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) та не містять жодного зобов'язання вимоги до позивача. Тобто, суд фактично скасував інформацію (думку Рахункової палати) щодо встановлених обставин, а не певна рекомендація чи припис суб'єкта владних повноважень. Також скаржник посилається на помилковість висновків суду першої інстанції, щодо спірне рішення є преюдиційним.
Крім того, вважає помилковим посилання на те, що в рішення Рахункової палати може бути оскаржене в силу приписів пункту 4 частини першої статті 33 Закону України «Про Рахункову палату», оскільки оскарження посадовими особами об'єкта контролю рішень, дій або бездіяльності членів Рахункової палати та посадових осіб апарату Рахункової палати не є тотожним оскарженню рішень Рахункової палати, як державного колегіального органу, прийнятих в межах її повноважень.
Отже, суд, аргументуючи можливість оскарження рішення Рахункової палати в силу приписів пункту 4 частини першої статті 33 Закону, застосовав норму матеріального права, яка не підлягала застосуванню.
Помилковим також вважає посилання суду на висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду від 17.06.2021 у справі № 240/8992/19 і від 19.05.2022 у справі № 560/2004/19, оскільки вони не є релевантними до спірних правовідносин, через те, що в межах спірних правовідносин, що виникли між сторонами у цій справі, судом скасовані лише пункти 4-5 констатуючої частини Рішення Рахункової палати від 27.08.2024 № 39-2, який, як зазначалось вище, містить виключно інформацію та відомості про результати здійсненого заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) без жодного відображення рекомендацій.
Щодо відображення в рішенні Рахункової палати критеріїв аудиту ефективності, скаржник зазначає, що у рішенні Рахункової палати зазначається інформація про затвердження або незатвердження звіту. Проте ні Закон, ні жоден інший нормативно-правовий акт не встановлюють, що рішення Рахункової палати повинно містити інформацію критерії, які застосовувалися під час аудиту ефективності.
Судом помилково застосовано частину 4 статті 4 Закону для встановлення відповідності змісту рішення Рахункової палати вимогам цієї норми, чим порушено норми матеріального права.
Критерії аудиту визначає контрольна група та вони обговорюються із об'єктом контролю. Тоді як частина 4 статті 4 Закону не містить переліку критерій аудиту.
Під час зустрічі з керівництвом об'єктів контролю (онлайн), в тому числі і з керівництвом Служби, контрольна група ознайомила керівництво об'єктів контролю з результатами планування, зокрема визначеними контрольною групою питаннями та критеріями аудиту. Під час зустрічі керівництво Служби не висловлювало заперечень щодо дослідження вказаних питань аудиту та застосування вказаних критеріїв аудиту. Закон не встановлює вимоги, щоб саме рішення Рахункової палати містило інформацію про критерії, які застосовуються при здійсненні аудиту.
Висновок суду, що із оскаржуваного Рішення чітко не вбачається, якими саме критеріями керувалася Рахункова палата при здійсненні Аудиту, вважає необґрунтованим та таким, що не відповідає фактичним обставинам справи і нормам матеріального права, а застосовані під час проведення аудиту критерії відповідають меті (цілям) аудиту й питанням аудиту, а також пов'язані з принципами економічності та результативності, що свідчить про дотримання вимог Міжнародних стандартів вищих органів фінансового контролю (ISSAI) і не суперечить Конституції та законам України.
Також суд першої інстанції, посилаючись на частину першу статті 34 Закону, не врахував, що вказана норма закріплює вимоги до змісту акта (який не є предметом оскарження та відповідно до сталої практики Верховного Суду не може ним бути), а не до рішення Рахункової палати, пункти якого оскаржує позивач. Водночас ні Закон, ні Регламент Рахункової палати не встановлюють вимоги, щоб рішення містило інформацію про акти законодавства, що порушені.
Щодо пункту 4 констатуючої частини рішення Рахункової палати, скаржник зазначає, що факт недотримання бюджетом доходів через те, що керівництво Служби відновлення не використало права застосування фінансових важелів впливу на підрядників у вигляді пені і штрафу, передбачених пунктом 16.2 договору, висвітлений об'єктивно та обґрунтовано.
Загальна сума недоотримання доходів бюджетом склала 528 391,8 тис. грн= 513 850,5 тис. грн + 14 541,3 тис. грн, або 528,4 млн гривень.
У Звіті про результати аудиту ефективності на тему «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» вказано про те, що керівництво Служби відновлення не використало права застосування фінансових важелів впливу на підрядників у вигляді пені і штрафу. Жодним чином не вказувалося, що нарахування штрафних санкцій є обов'язком Служби відновлення.
Стверджує, шо висновки Рахункової палати, які стали підґрунтям для пункту 4 констатуючої частини оскаржуваного Рішення, є об'єктивними, обґрунтованими та підтверджуються відповідними розрахунками.
Зазначає, що позивач, аргументує відсутність правових підстав застосування штрафних санкцій до підрядників, посилаючись на практику Верховного суду у подібних правовідносинах, відображену у постановах Верховного Суду від 18.01.2022 у справі № 910/17048/17, від 09.11.2023 у справі № 902/919/22, від 08.06.2022 у справі № 904/1906/20, проте, обставини у цих справах є відмінними від справи що розглядається.
Висновки Рахункової палати щодо не застосування Службою фінансових важелів впливу до Підрядників для спонукання їх до виконання договірних зобов'язань у визначені строки ґрунтуються виключно на документальному підтверджені обізнаності Служби щодо відставання Підрядників від графіків виконання робіт на об'єктах, а також відсутності документального підтвердження представниками підрядників пояснень з приводу відставання від затверджених графіків. Як наслідок, незастосування Службою фінансових важелів впливу до ТОВ «РОСТДОРСТРОЙ» для спонукання його до виконання договірних зобов'язань у визначені строки призвело до втрати доходів від незастосованих фінансових санкцій.
Вважає, що у рішенні суду не спростовано правильність висновків Рахункової палати щодо безпідставного включення до актів витрат на заробітну плату на проживання групи авторського нагляду та недотриманням Постанови Кабінету Міністрів України від 11.07.2007 № 903 «Про авторський та технічний нагляд під час будівництва об'єкта архітектури». У цій частині висновки суду зроблені внаслідок неправильного застосування норм матеріального права.
Також аудитом встановлено відсутність документального підтвердження витрат на проживання групи авторського нагляду під час відрядження в сумі 151,12 тис. грн (згідно кошторису на авторський нагляд входить до складу заробітної плати виконавців).
Також здійснення авторського нагляду групою авторського нагляду ТОВ «ДЕРЖДОРПРОЕКТ» виконується з недотриманням Постанови №903, ним порушено пункт 1.2 договору від 18.12.2023 №АН-Б-В-2. Службою зайво сплачено ТОВ «ДЕРЖДОРПРОЕКТ» 151,12тис. грн та ТОВ «ПК «Автострада» 156;3 тис. грн за виконання робіт без їх документального підтвердження. Зайво сплачені кошти державного бюджету за послуги з авторського нагляду в загальній сумі 307,4 тис. грн є незаконними видатками.
Щодо пункту 5 констатуючої частини рішення Рахункової палати, скаржник зазначає, що цей пункт містить лише встановлений факт та не містить жодного зобов'язання для позивача.
Так, Службою відбір підрядників здійснювався шляхом надсилання листів до З спеціалізованих будівельних компаній щодо пропозицій з будівництва об'єктів експериментального проекту. До інших спеціалізованих будівельних компаній Служба відновлення запити не направляла та відповідно інших пропозицій не розглядала (зазначена обставина позивачем не оскаржується).
У Рішенні та Звіті про результати аудиту ефективності на тему «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» не вказується на порушення позивачем законодавства про закупівлі, зокрема, щодо підстав для вибору процедури закупівлі (способу проведення закупівлі), не заперечується терміновість в укладенні договорів.
Рахункова палата акцентувала увагу на негативних наслідках (порушення і завищення вартості робіт і матеріалів) у випадку незастосування конкурентних процедур закупівель.
Отже, надсилання лише 3 будівельним компаніям пропозицій з будівництва 3 об'єктів експериментального проекту без застосування електронної системи закупівель є обмеженням кола претендентів. Наслідком такого обмеження стали завищення вартості матеріалів.
Щодо пункту 6 констатуючої частини рішення Рахункової палати, скаржник зазначає, зокрема, що пункт містить лише встановлений факт та не містить жодного зобов'язання для позивача.
Так, під час аудиту, в актах виконаних робіт та за даними реєстру податкових накладних, аналізувались ціни на обладнання, вироби і матеріали без урахування додаткових витрат, зокрема на доставку, складських тощо. Тобто аналізувались тотожні співрозмірні ціни.
Аудиторами не враховано під час аналізу інші спадові вартості будівельних матеріалів (витрат на транспортування та зберігання на складах) необхідно зауважити, що порівняння здійснювалось саме між цінами постачання та відпускною ціною (графа 7 Відомості ресурсів до зведеного кошторисного розрахунку), що є тотожними показниками. Посилання суду, що формування кошторисної вартості будівельних матеріалів здійснюється, з урахуванням вартості транспортування та заготівельно-складські витрати, жодний чином не впливає на результати проведеного цінового аналізу.
За результатами проведеного вибіркового аналізу встановлено, що вартість придбаних виробів завищена.
Рівень зазначених договірних цін з врахуванням транспортних та заготівельно- складських витрат» по окремих позиціях (номенклатурі) був врахований аудиторами саме у таких цінових показниках (які були вищими до коригування ПКД та зменшені під час аудиту), що є підтвердженням визнання та часткового усунення Слабою порушення під час аудиту.
Щодо пункту 7 констатуючої частини рішення Рахункової палати, скаржник зазначає, зокрема, що пункт містить лише встановлений факт та не містить жодного зобов'язання для позивача.
Так, значене підвищення вартості об'єктів будівництва свідчить про неякісну проектно-кошторисну документацію.
Аналізом первинних документів (зокрема, затвердженої проектно-кошторисної документації), зібраними аудиторським доказами та поясненнями посадових осіб об'єкта контролю за трьома об'єктами експериментального будівництва встановлено недотримання підрядниками умов пункту 4.3.2 договорів щодо якісного виконання проектних робіт, а також незабезпечення Службою відновлення передбаченого пунктом 10.4 договорів належного контролю за якістю ц виконання. Крім того, штучне створення передумов до наступного коригування і кошторисної документації через неврахування обов'язкових робіт призвело до коригування проектів у 2024 році та зростання їх вартості на 41 відсоток.
Так, аналізом зведених кошторисних розрахунків за трьома об'єктами експериментального будівництва встановлено ряд важливих прогалин, які в подальшому призвели до коригування проектів та суттєво вплинули на зростання вартості проектів.
Вказане підтверджує і свідчить про низьку якість затвердженої проектної документації експериментального проекту і, як наслідок, нерезультативне використання бюджетних коштів, сплачених за її виготовлення.
Викладений висновок у пункті 7 констатуючої частини оскаржуваного Рішенні,- ґрунтується на аналізі первинних документів (зокрема, затвердженої проекту кошторисної документації), зібраних аудиторських доказів та пояснень посадових о^ об'єкта контролю, які були досліджені аудиторами під час аудиту. Такі документи ц докази, зокрема проектно-кошторисна документація, вже існували на момент проведення аудиту.
Щодо пункту 8 констатуючої частини рішення Рахункової палати, скаржник зазначає, зокрема, що цей пункт Рішення містить лише встановлений факт та не містить жодного зобов'язання для позивача, та висвітлений у Рішенні об'єктивно та обґрунтовано з огляду на наступне.
Так, пунктом 8 констатуючої частини рішення Рахункова палата не стверджує про необґрунтовані чи нецільові витрати бюджетних коштів, чи незаконне складання актів виконаних будівельних робіт КБ-2в (УПВ) за укрупненими показниками, а лише наголошує на виявлених недоліках складання саме таких актів дід час приймання-передачі робіт та можливих наслідках такого оформлення прийняття робіт замовником.
Суд встановлював обставини, зокрема щодо законності складання актів виконаних будівельних робіт КБ-2в (УПВ) за укрупненими показниками, повноваження інженера-консультанта та ін., про які Рахункова палата не зазначала і які не стосуються суті висновку, викладеного у пункті 8 констатуючої частини рішення.
Від позивача надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.
В обґрунтування посилається, зокрема, на те, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки: а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання; б) пов'язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом; в) є визначеним, оскільки благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає; г) є персоналізованим (суб'єктивним). Тобто належить конкретній третій особі (на це вказує слово «її»); д) суб'єктом порушення позивач вважає суб'єкта владних повноважень.
Верховний Суд України у постанові від 11 листопада 2015 року у справі №2а-2885/12/1470 висловив правову позицію, що право оскаржити індивідуальний акт має особа, якої він стосується.
Судом враховано, що відповідно до частини другої статті 36 Закону України «Про Рахункову палату» оскаржуване рішення може бути преюдиційним для інших державних органів, що безпосередньо впливає на охоронюваний законний інтерес позивача.
Пунктом 4 частини 1 статті 33 Закону України «Про Рахункову палату» встановлено, що посадові особи об'єкта контролю мають право оскаржувати в установленому законом порядку рішення, дії або бездіяльність членів Рахункової палати та посадових осіб апарату Рахункової палати. '
З огляду на наведені положення КАС України та Закону України «Про Рахункову палату» загальновідомі ознаки й властивості індивідуального акту, Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржуване рішення Рахункової палати є актом індивідуальної дії, який може бути оскаржено в силу приписів законодавства (пункт 4 частини першої статті 33 Закону України «Про Рахункову палату»).
Така правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 17 червня 2021 року у справі №240/8992/19 і від 19 травня 2022 року у справі №560/2004/19
Обов'язковою ознакою рішення суб'єкта владних повноважень, яке може бути оскаржене до суду, є те, що воно безпосередньо породжує правові наслідки для суб'єкта відповідних правовідносин і має обов'язковий характер.
Нормами процесуального закону саме на суд покладено обов'язок щодо перевірки оскаржуваного рішення на предмет порушення прав та інтересів особи з боку суб'єктів владних повноважень.
Рішення Рахункової палати є актом індивідуальної дії, який може бути оскаржено в силу приписів законодавства (позиція Верховного Суду у справах № 240/8992/19 (постанова від 17.06.2021) та № 320/7325/19 (постанова від 02.06.2022)).
Стверджує, що оскаржуване рішення безпосередньо впливає на охоронюваний законний інтерес позивача, відтак, може бути предметом судового розгляду адміністративним судом.
Щодо відсутності порушення прав позивача, позивач зазначає, зокрема, що помилковим є посилання скаржника на те, що оскаржувані пункти лише інформативні та не впливають на права позивача.
Так, зміст пунктів 4-8 констатуючої частини Рішення Рахункової палати від 27.08.2024 № 39-2 фактично кваліфікує дії позивача як неекономні, неефективні, що спричинило багатомільйонні втрати бюджетних коштів. Такі твердження мають ознаки оцінки дій посадових осіб та державного органу і є підставою для дисциплінарного або кримінального переслідування. Це створює пряме втручання у сферу управлінської діяльності позивача, а також порушує презумпцію правомірності дій суб'єкта владних повноважень.
Як правильно зазначено судом, висновки Рахункової палати ґрунтуються на припущеннях, низка порушень вказана без належної кваліфікації та без посилань на порушені, на думку Рахункової палати, положення законодавства.
Щодо суті оскаржуваних пунктів, зазначає, що навіть за відсутності прямої обов'язковості виконання, сама форма та зміст висновків Рахункової палати є такими, що формують суспільну думку про нібито незаконні та неефективні дії Служби. Це впливає на її правове становище в частині реалізації державної політики, публічних закупівель, отримання фінансування тощо. Оцінка аудиторським органом дій Служби як таких, що призвели до завдання шкоди бюджету (528,4 мли грн, 358,5 млн грн тощо), є по суті квазі-юридичною кваліфікацією дій, яка може бути використана іншими правоохоронними або перевіряючими органами.
Від третьої особи - ТОВ «Група компаній «АВТОСТРАД» надійшов відзив на апеляційну скаргу в якому просив залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.
В обґрунтування посилається, зокрема, на те, що третя особа підтримує оцінку суду, що пункти рішення побудовано на припущеннях і не підтверджений доказами.
Детальний аналіз усіх висновків Рахункової палати (пункти 4-8 рішення № 39-2) демонструє їх необґрунтованість, передчасність та недоведеність. Рахункова палата не виконала обов'язку доказування правомірності своїх тверджень. Згідно з ч. 2 ст. 77 КАС України, саме на відповідача покладається обов'язок довести правомірність свого рішення у разі заперечення проти позову. Відповідач цього не зробив - ані під час розгляду в суді першої інстанції, ані у своїй апеляційній скарзі (де, по суті, немає нових доказів, а лише незгода з оцінкою суду). Натомість позивач та треті особи надали численні докази, які спростовують висновки аудиту (пояснення щодо відсутності конкурсних процедур з поважних причин, матеріали щодо фактичних цін та витрат, копії листів від виробників, копії додаткових угод про продовження строків, висновки судових експертиз тощо). Усі ці докази були належним чином досліджені судом.
Зазначає, що суд першої інстанції у повному обсязі виконав свій обов'язок з оцінки доказів та надав вичерпну мотивування щодо кожного пункту. Чітко встановив факти і правильно застосував норми матеріального права до цих фактів. Це рішення відповідає критеріям законності та обґрунтованості, а отже підлягає залишенню без змін.
Третя особа зазначає на невідповідність дій Рахункової палати завданням аудиту ефективності, визначеним законом. Як зазначалося, закон чітко визначає зміст аудиту ефективності - встановлення фактичного стану справ та оцінка економності, продуктивності, результативності використання коштів. Невиконання обов'язку щодо врахування зауважень об'єкта контролю. Відповідно до принципів належного аудиту. Відсутність посилань на порушені норми законодавства у рішенні. Невідповідність висновків Рахункової палати принципу юридичної визначеності. Державні органи, приймаючи рішення, зобов'язані формулювати їх чітко і однозначно.
Отже, Рахункова палата в процесі даного аудиту допустилася низки порушень принципів та процедур, що ставить під сумнів об'єктивність та законність отриманих нею результатів.
Від третьої особи - ТОВ «Автомагістраль-Південь» надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому просив залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін. В обґрунтування зазначено , зокрема, подібні наданим позивачем та третьою особою - ТОВ «Група компаній «АВТОСТРАД»
Відповідно до вимог статті 311 КАС України справа розглянута в порядку письмового провадження.
Заслухавши пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзивів, колегія суддів дійшла таких висновків.
Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області (код ЄДРПОУ 25843931) зареєстрована 09.04.2002. Видами діяльності за КВЕД є: 71.12 Діяльність у сфері інжинірингу, геології та геодезії, надання послуг технічного консультування в цих сферах (основний); 84.13 Регулювання та сприяння ефективному веденню економічної діяльності.
Рахунковою палатою проведено аудит ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи».
Проведення аудиту ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» передбачено оприлюдненим на офіційному веб-сайті Рахункової палати Планом роботи Рахункової палати на 2024 рік, затвердженим Рішенням Рахункової палати від 23.11.2023 № 28-5 (п. 25 Плану, дата засідання - 27.08.2024). Відповідальним за проведення аудиту ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» визначено заступника Голови Рахункової палати Сергія Ключку з урахуванням змін до Плану, внесених Рішенням Рахункової палати від 01.05.2024 № 21-1 (до відповідних змін відповідальність за проведення аудиту покладалася на члена Рахункової палати Віктора Богуна).
На підставі доручень від 08.01.2024 №03-9, від 06.02.2024 №03-78, від 26.02.2024 №03-99, від 13.03.2024 №03-126, наданих членом Рахункової палати Віктором Богуном, контрольною групою територіального управління Рахункової палати по Дніпропетровській та Запорізькій областях (у м. Дніпро) проведено аудит ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» у Службі відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області (попередня назва - Служба автомобільних доріг у Дніпропетровській області, назву змінено на підставі Наказу № Н-120 від 31.03.2023). У результаті зазначеного складено акт за результатами здійснення аудиту ефективності на тему «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» у Службі відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області від 29.03.2024 №01-21-10/68.
З акта встановлено, що Службу відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області визначено об'єктом контролю Рахункової палати.
Позивачем надано Зауваження до акта аудиту ефективності на тему «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» у Службі відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області від 29.03.2024 № 01-21/68.
За результатами аудиту ефективності на тему «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи», в тому числі з урахуванням викладеного в згаданому акті, Рахунковою палатою складено проєкт Звіту про результати аудиту ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи». 07.08.2024 року за вх. №03/2328 проєкт Звіту надано позивачу для ознайомлення. Позивачем надано Рахунковій палаті Зауваження до проєкту Звіту від 07.08.2024 б/н. Як видно з Довідки про результати розгляду зауважень до проєкту Звіту (додаток до Звіту), значну частину Зауважень до проєкту Звіту відповідачем не враховано, окремі з них - без належного обґрунтування, а із зазначенням, що «Зауваження начальника Служби не спростовують фактів, викладених в Звіті».
27.08.2024 відповідний Звіт розглянуто та затверджено на засіданні Рахункової палати, про що прийнято оскаржуване рішення Рахункової палати від 27.08.2024 №39-2 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи».
У пунктах 4-8 мотивувальної частини оскаржуваного рішення зазначено, що Рахункова палата встановила таке:
4. Порушення норм і правил при використанні бюджетних коштів та будівництві магістральних водогонів, а також недостатній внутрішній контроль призвели до недоотримання бюджетом доходів на 528,4 млн гривень.
5. Незабезпечення конкурентного відбору учасників призвело до непрозорих процедур закупівель та обмеження кола претендентів, що негативно вплинуло на економність використання бюджетних коштів. Наслідок відбору підрядників шляхом надсилання їм пропозицій з будівництва об'єктів експериментального проєкту, без застосування електронної системи закупівель, - порушення та завищення вартості робіт і матеріалів.
6. Завищення цін на матеріальні ресурси в кошторисній документації стало результатом недостатнього контролю замовника та делегування частини його повноважень інженерам-консультантам. Такі дії призвели до значного завищення вартості матеріалів і робіт та неекономного використання 358,5 млн грн бюджетних коштів, а також ризику неекономного їх використання на загальну суму 162,4 млн гривень.
7. Незабезпечення Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області належного контролю за якістю виконання проєктно-кошторисної документації трьох об'єктів експериментального будівництва призвело до коригування проєктів у 2024 році та збільшення їх вартості на 41 відс., що свідчить про низьку якість проєктної документації та нерезультативне використання 83650,6 тис. грн бюджетних коштів на її виготовлення.
8. Застосування при будівництві водогонів акта приймання виконаних будівельних робіт за укрупненими показниками вартості за формою КБ-2в (УПВ), який передбачає відображення узагальнених показників виконаних робіт, унеможливлює перевірку правильності і обґрунтованості включення до нього обсягів виконаних робіт, кількості і вартості матеріальних ресурсів та інших витрат, що без документального підтвердження створює ризики незаконного, неекономного та нерезультативного використання бюджетних коштів.
Пункт 7 резолютивної частини відповідного рішення стосується інформування Офісу Генерального прокурора про результати аудиту з одночасним надсиланням рішення Рахункової палати.
Пункт 8 резолютивної частини - оприлюднення Звіту про результати аудиту і рішення Рахункової палати на офіційному веб-сайті Рахункової палати.
Відтак, предметом спору у цій справі є правомірність рішення Рахункової палати від 27.08.2024 №39-2 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» в частині, що стосується Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.
Відповідач, як суб'єкт владних повноважень, який діє лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19 Конституції України), не порушив вимоги законодавства, зокрема, статей 4, 8, 10, 11 Закону № 2939-XII, пунктів 5, 8 Порядку № 550.
Відповідно до частин першої та третьої статті 124 Основного Закону України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди; юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення; у передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Положеннями статті 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Згідно статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
У Рішенні Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року № 6-зп Суд зазначив, що частину другу статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.
Окрім того, Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
У Рішенні від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 Конституційний Суд України розтлумачив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально-правовим засадам.
Крім того, у постановах Верховного Суду від 31 липня 2018 року у справі № 826/11415/16, від 2 листопада 2018 року у справі № 826/22323/15, від 22 листопада 2018 року у справі № 826/14323/16 та від 14 лютого 2019 року у справі № 820/10582/15 сформульовано висновок, відповідно до якого адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що в зв'язку з прийняттям рішення чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб'єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача; підставами для визнання протиправним та скасування рішення суб'єкта владних повноважень є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт.
Вищезазначений підхід був застосований Верховним Судом у постанові від 14 лютого 2022 року у справі № 210/3729/17 (2-а/210/204/17).
Отже, охоронюваний законом інтерес полягає у прагненні особи набути певних матеріальних або нематеріальних благ з метою задоволення певних потреб, якщо такі прагнення є абстрактними, тобто випливають із певного суб'єктивного права у конкретних правовідносинах. Тому порушення охоронюваного законом інтересу, яке дає підстави для звернення особи за судовим захистом, є створення об'єктивних перешкод на шляху до здобуття відповідного матеріального та/або нематеріального блага.
При цьому, позивач на власний розсуд визначає чи порушені його права, свободи чи інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень. Водночас, задоволення відповідних вимог особи можливе лише в разі об'єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин.
Відповідно до висновку, що сформований у постанові Верховного Суду України від 15 листопада 2016 року у справі № 800/301/16, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб твердження про порушення прав було обґрунтованим. Обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Враховуючи зазначене, дії, вчинені суб'єктом владних повноважень під час здійснення управлінських функцій, можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Відповідно до частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно із пунктом 7 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, орган військового управління, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Індивідуальний акт відповідно до пункту 19 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України є акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Відповідно до частини 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.
Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Таким чином, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 28.10.2020 у справі №9901/153/20, Верховного Суду від 02.06.2022 у справі №320/7325/19, від 20 лютого 2019 року у справі №522/3665/17.
Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 12 червня 2018 року у справі № 826/4406/16, від 15 серпня 2019 року у справі № 1340/4630/18, від 23 грудня 2019 року у справі № 712/3842/17, від 27 лютого 2020 року у справі № 500/477/15-а.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов'язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб'єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов'язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб'єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб'єктам і створює права та/чи обов'язки лише для цих суб'єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв'язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
Верховний Суд України у постанові від 11 листопада 2015 року у справі № 2а-2885/12/1470 висловив правову позицію, що право оскаржити індивідуальний акт має особа, якої він стосується.
Пунктом 8 частини 1 статті 7 Закону України «Про Рахункову палату» встановлено, що Рахункова палата направляє за результатами заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) обов'язкові для розгляду рішення Рахункової палати.
Частиною 1 статті 26 Закону України «Про Рахункову палату» від 02.07.2015 №576-VIII визначено, що рішення Рахункової палати приймаються на засіданні Рахункової палати.
Згідно зі статтею 36 Закону України «Про Рахункову палату» за результатами обговорення на засіданні Рахункової палати звіту, складеного за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), Рахункова палата приймає рішення, яке надсилає разом із відповідним звітом об'єкту контролю. Рішення, прийняте за результатами обговорення звіту, підлягає розгляду об'єктом контролю.
Пунктом 4 частини 1 статті 33 Закону України «Про Рахункову палату» встановлено, що посадові особи об'єкта контролю мають право оскаржувати в установленому законом порядку рішення, дії або бездіяльність членів Рахункової палати та посадових осіб апарату Рахункової палати.
Отже, положення вказаної статті визначають право особи яка є об'єктом контролю оскаржувати рішення, дії або бездіяльність членів Рахункової палати та посадових осіб апарату Рахункової палати.
Рішення Рахункової палати від 27.08.2024 №39-2 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» прийнято за результатами контрольного заходу, об'єктом контролю в межах якого визначено позивача.
Висновки Рахункової палати, зроблені в ході аудиту ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» та викладені у відповідних акті та звіті, а також відображені відповідно в оскаржуваному рішенні, безпосередньо стосуються позивача та його діяльності.
Відповідно до частини 2 статті 36 Закону України «Про Рахункову палату» оскаржуване рішення може бути преюдиційним для інших державних органів, що безпосередньо впливає на охоронюваний законний інтерес позивача.
З огляду на наведені вище положення КАС України та Закону України «Про Рахункову палату» загальновідомі ознаки й властивості індивідуального акту, суд дійшов висновку, що оскаржуване рішення Рахункової палати є актом індивідуальної дії, який може бути оскаржено в силу приписів законодавства (пункт 4 частини 1 статті 33 Закону України «Про Рахункову палату»).
У постанові від 17.06.2021 у справі № 240/8992/19 за подібних правовідносин Верховний Суд, визначаючи правову природу рішення Рахункової палати, яке прийнято на підставі звіту, складеного за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), дійшов висновку, що рішення Рахункової палати є актом індивідуальної дії, який може бути оскаржено в силу приписів законодавства.
Суд зазначає, що позивач оскаржив до суду рішення, яке є правовим актом індивідуальної дії та, на його думку, порушує його законний інтерес.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що оскаржуване рішення безпосередньо впливає на охоронюваний законний інтерес позивача, відтак, може бути предметом судового розгляду адміністративним судом.
Щодо висновків суду в частині прийняття оскаржуваного рішення з порушенням законодавства, зокрема Закону України «Про Рахункову палату», колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до Положення про Службу відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області від 31.03.2023 основним предметом її діяльності є:
- виконання в межах визначених повноважень функцій замовника робіт та послуг з: нового будівництва, реконструкції, капітального ремонту, ремонту та утримання автомобільних доріг та іншого державного майна; будівництва (нового будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту), ремонту, модернізації інфраструктури, об'єктів житлової нерухомості, громадського призначення, виробничого комплексу, соціальної сфери, сфери житлово-комунального господарства, благоустрою населених пунктів, управління побутовими відходами (об'єктів оброблення відходів, полігонів), інженерно-транспортної, енергетичної інфраструктури, захисних споруд цивільного захисту, інших об'єктів, що мають вплив на життєдіяльність населення, військових об'єктів та майна, у сферах авіаційного, залізничного (крім утримання), морського та внутрішнього водного транспорту, автомобільного транспорту загального користування, міського електричного транспорту, у сфері забезпечення енергетичної ефективності будівель, а також щодо об'єктів і споруд оборонного та спеціального призначення; будівництва, ремонту та інших інженерно-технічних заходів із захисту об'єктів критичної інфраструктури паливно-енергетичного сектору критичної інфраструктури; розвитку, будівництва, ремонту, облаштування, модернізації та утримання пунктів пропуску через державний кордон для автомобільного та залізничного сполучення;
- виконання в межах повноважень функцій замовника із закупівлі товарів, робіт та послуг, необхідних для забезпечення виконання мети, предмету діяльності та функцій Служби, визначених цим Положенням;
- виконання з дотриманням законодавства функцій одержувача бюджетних коштів.
Згідно із ч. 1 та ч. 2 статті 4 Закону України «Про Рахункову палату», повноваження, покладені на Рахункову палату Конституцією України, здійснюються через провадження заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).
Державний зовнішній фінансовий контроль (аудит) забезпечується Рахунковою палатою шляхом здійснення фінансового аудиту, аудиту ефективності, аудиту відповідності, експертизи, аналізу та інших контрольних заходів.
Пунктами 1, 8, 11, 15 частини 1, частини 2 статті 7 Закону України «Про Рахункову палату» передбачено, що рахункова палата:
1) здійснює фінансовий аудит, аудит ефективності та аудит відповідності щодо: надходжень до державного бюджету податків, зборів, обов'язкових платежів та інших доходів, включаючи адміністрування контролюючими органами таких надходжень; проведення витрат державного бюджету, включаючи використання бюджетних коштів на забезпечення діяльності Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, Верховного Суду України, вищих спеціалізованих судів, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Вищої ради правосуддя, Офісу Генерального прокурора та інших органів, безпосередньо визначених Конституцією України; використання коштів державного бюджету, наданих місцевим бюджетам та фондам загальнообов'язкового державного соціального і пенсійного страхування; здійснення таємних видатків державного бюджету; управління об'єктами державної власності, що мають фінансові наслідки для державного бюджету, включаючи забезпечення відрахування (сплати) до державного бюджету коштів, отриманих державою як власником таких об'єктів, та використання коштів державного бюджету, спрямованих на відповідні об'єкти; надання кредитів з державного бюджету та повернення таких коштів до державного бюджету; операцій щодо державних внутрішніх та зовнішніх запозичень, державних гарантій, обслуговування і погашення державного та гарантованого державою боргу; використання кредитів (позик), залучених державою до спеціального фонду державного бюджету від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій, виконання міжнародних договорів України, що призводить до фінансових наслідків для державного бюджету, у межах, які стосуються таких наслідків; здійснення закупівель за рахунок коштів державного бюджету; виконання державних цільових програм, інвестиційних проектів, державного замовлення, надання державної допомоги суб'єктам господарювання за рахунок коштів державного бюджету; управління коштами державного бюджету центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів; стану внутрішнього контролю розпорядників коштів державного бюджету; інших операцій, пов'язаних із надходженням коштів до державного бюджету та їх використанням; виконання кошторису адміністративних витрат Національного банку України; надходжень закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків і зборів або їх частки та використання коштів місцевих бюджетів у частині видатків, які визначаються функціями держави і передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню;
8) направляє за результатами заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) обов'язкові для розгляду рішення Рахункової палати;
11) у разі виявлення ознак кримінального або адміністративного правопорушення інформує про них відповідні правоохоронні органи;
15) здійснює інші повноваження, визначені законом.
Об'єктами контролю Рахункової палати при виконанні повноважень, визначених частиною першою цієї статті, є державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, інші бюджетні установи, у тому числі закордонні дипломатичні установи України, суб'єкти господарювання, громадські чи інші організації, фонди загальнообов'язкового державного соціального і пенсійного страхування, Національний банк України та інші фінансові установи.
Проведення аудиту ефективності відповідно до Закону України «Про Рахункову палату» передбачає обов'язкове застосування Рахунковою палатою критеріїв продуктивності, результативності та економності.
Так, відповідно до частини 4 статті 4 Закону України «Про Рахункову палату» аудит ефективності передбачає встановлення фактичного стану справ та надання оцінки щодо своєчасності і повноти бюджетних надходжень, продуктивності, результативності, економності використання бюджетних коштів їх розпорядниками та одержувачами, стану внутрішнього контролю розпорядників бюджетних коштів.
Оцінка продуктивності використання бюджетних коштів передбачає встановлення співвідношення між результатами діяльності розпорядника та одержувача бюджетних коштів і використаними для досягнення таких результатів коштами бюджету.
Оцінка результативності використання бюджетних коштів передбачає встановлення ступеня відповідності фактичних результатів діяльності розпорядника та одержувача бюджетних коштів запланованим результатам.
Оцінка економності використання бюджетних коштів передбачає встановлення стану досягнення розпорядником та одержувачем таких коштів запланованих результатів за рахунок використання мінімального обсягу бюджетних коштів або досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів.
З оскаржуваного рішення не вбачається якими саме критеріями керувалася Рахункова палата при здійсненні аудиту.
При цьому, у рішенні та звіті Рахункова палата зазначає про «неефективне управління коштами державного бюджету» та «недоотримання доходів бюджетом», проте, не зазначає якими критеріями аудиту ефективності та на яких передбачених Законом України «Про Рахункову палату» підставах зроблено такі висновки.
Зі змісту рішення та звіту вбачається, що відповідачем застосовано непередбачені Законом України «Про Рахункову палату» критерії та про неправильне застосування таких критерії при кваліфікації порушень.
Так, у пункті 6 мотивувальної частини оскаржуваного рішення відповідач зазначає про «ризик неекономного використання бюджетних коштів на загальну суму 162,4 млн гривень».
Водночас передбачений статтею 4 Закону України «Про Рахункову палату» критерій економності не допускає оцінку гіпотетичних ситуацій та надання висновків прогностичного характеру, а вимагає встановлення фактичного стану справ та оцінки відповідних результатів. Законом України «Про Рахункову палату» не передбачено повноваження Рахункової палати при здійсненні контрольних заходів здійснювати оцінку ризиків.
Так, організацію, повноваження та порядок діяльності Рахункової палати визначає саме Закон України «Про Рахункову палату», яким встановлено обов'язкове застосування ОСОБА_1 палатою критеріїв продуктивності, результативності та економності, що спростовує посилання відповідача на те, що починаючи з 01.08.2023 Рахункова палата здійснює аудити ефективності відповідно до прийнятої Методології проведення аудиту ефективності, затвердженої рішенням Рахункової палати від 06.06.2023 № 12-2, які базуються на Міжнародних стандартах вищих органів аудиту ISSAI.
У пункті 7 мотивувальної частини оскаржуваного рішення Рахунковї палати стосовно нерезультативного використання 83650,6 тис. грн бюджетних коштів, також неправильно застосовано критерій результативності.
У зазначеному пункті йдеться про використання коштів, виділених відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України «Про виділення коштів з фонду ліквідації наслідків збройної агресії для реалізації експериментального проекту з будівництва магістральних водогонів у зв'язку з необхідністю ліквідації негативних наслідків, пов'язаних із знищенням Каховської гідроелектростанції» від 06.06.2023 №566.
Як правильно зазначено судом першої інстанції, зазначеною Постановою №566 строки реалізації відповідного експериментального проєкту 31.12.2024, відтак відповідний проєкт станом на день проведення аудиту та затвердження його висновків, прийняття оскаржуваного рішення тривав, а висновки контролюючого органу в цій частині є передчасними.
Відповідно до частини 1 статті 34 Закону України «Про Рахункову палату» за результатами здійснення аудиту ефективності, фінансового аудиту складається акт, у якому зазначаються: фактичний стан справ щодо предмета аудиту, а в разі виявлення фактів порушень законодавства або недоліків ці факти зазначаються з наведенням інформації про акти законодавства, що порушені, а також розмір заподіяних збитків, факти неефективного використання коштів державного бюджету. В акті наводиться перелік документів, інших матеріалів, які перевірялися, аналізувалися, оцінювалися під час здійснення аудиту ефективності, фінансового аудиту.
В Акті за результатами здійснення аудиту ефективності на тему «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» у Службі відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області від 29.03.2024 №01-21-10/68, висновки якого лягли в основу Звіту за результатами здійснення аудиту ефективності на тему «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи», а відповідно - оскаржуваного рішення, Рахунковою палатою зазначається низка порушень без вказівки на порушені акти законодавства, що унеможливлює кваліфікацію таких порушень та свідчить про необґрунтованість висновків Рахункової палати.
Колегія суддів вважає правильними висновки суду першої інстанції, про те, що висновки Рахункової палати ґрунтуються на припущеннях, низка порушень вказана без належної кваліфікації та без посилань на порушені, на думку Рахункової палати, положення законодавства.
Щодо пункту 4 мотивувальної частини рішення Рахункової палати від 27.08.2024 №39-2 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності на тему: «Руйнування Каховської гідроелектростанції: масштаби і наслідки катастрофи» (Порушення норм і правил при використанні бюджетних коштів та будівництві магістральних водогонів, а також недостатній внутрішній контроль призвели до недоотримання бюджетом доходів на 528,4 млн гривень), колегія суддів зазначає наступне.
Так, в оскаржуваному рішенні не вказано, у чому саме полягали порушення норм і правил при використанні бюджетних коштів та будівництві магістральних водогонів, а також недостатній внутрішній контроль, які, на переконання відповідача, призвели до недоотримання бюджетом доходів на 528,4 млн гривень.
Як вбачається з матеріалів справи, триває позовна робота щодо стягнення штрафних санкцій за договорами із трьома підрядниками на суму 14541,3 тис. гривень, включення відповідної суми до загальної суми недоотриманих бюджетних коштів - 528,4 млн гривень, є безпідставним за відсутності судових рішень у відповідних справах.
Щодо тверджень про недоотримання бюджетом доходів від незастосованих фінансових санкцій на загальну суму 513850,5 тис. гривень у зв'язку з незастосуванням Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області фінансових важелів впливу до підрядників ТОВ «РОСТДОРСТРОЙ», ТОВ «ГК «Автострада» та ТОВ «Автомагістраль-Південь», щодо спонукання їх до виконання договірних зобов'язань у визначені строки, матеріали справи свідчать наступне.
На запити контрольної групи Рахункової палати відповідальними особами Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області надано аргументовані пояснення з приводу недоцільності застосування до підрядних організацій на даному етапі штрафних санкцій за відставання від графіка виконання робіт. Зокрема, у період часу з листопада 2023 року по січень 2024 року відбулася виробничі наради за участю представників Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області та підрядників, на яких обговорювалися питання щодо відставання від графіків виконання робіт на об'єктах. Зокрема, відповідальними представниками Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області було зазначено про те, що проаналізувавши ситуацію на об'єктах будівництва, встановлені наявні відставання від відповідних графіків.
Представниками підрядників - третіх осіб надавалися власні обґрунтовані пояснення з приводу відставання від затверджених графіків, причинами яких були декілька важливих факторів, а саме: постійні обстріли збройними силами рф ділянок, де виконуються роботи з влаштування водогону, особливо у м. Нікополь; затримка з постачанням імпортних матеріалів для виконання горизонтально- спрямованого буріння через блокування кордонів іноземними перевізниками; в ході виконання земляних робіт та робіт з горизонтально-спрямованого буріння виявлено підняття рівня ґрунтових вод, а також наявність скельних ґрунтів; погіршення погодних умов у осінньо-зимовий період не дає можливості залишати заповненою систему водогону при гідровипробуваннях, без подальшого руху води по трубах, в іншому разі замерзла вода розірве водогін.
З матеріалів справи та пояснень сторін вбачається, що відповідальні особи Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області постійно здійснюють контроль на об'єктах, контролюючи та аналізуючи хід будівництва, що дозволяє вчасно реагувати на виникнення будь-яких проблемних питань, у тому числі й порушення строків виконання робіт.
З урахуванням наведеної підтвердженої виробничої необхідності, позивач та треті особи, у відповідності до статті 188 Господарського кодексу України досягли згоди про внесення змін до Договорів в частині зміни строків виконання підрядних робіт. У зв'язку із наведеним продовжено строк виконання зобов'язання підрядниками, а отже відсутні правові підстави для застосування до них штрафних санкцій, передбачених статтею 610 Цивільного кодексу України, статтею 218 Господарського кодексу України.
Зазначене відповідає усталеній практики Верховного Суду у подібних правовідносинах, яка, відображена у постановах Верховного Суду від 18.01.2022 у справі №910/17048/17, від 09.11.2023 у справі №902/919/22, від 08.06.2022 у справі №904/1906/20 тощо.
Щодо ненарахування Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області підрядникам пені.
Так, із Положення про Службу відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області встановлено, що метою її діяльності є, серед іншого, здійснення в межах визначених повноважень заходів з будівництва (нового будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту), ремонту, модернізації інфраструктури, об'єктів житлової нерухомості, громадського призначення, виробничого комплексу, соціальної сфери, сфери житлово-комунального господарства, благоустрою населених пунктів, управління побутовими відходами (об'єктів оброблення відходів, полігонів), інженерно-транспортної, енергетичної інфраструктури, захисних споруд цивільного захисту, інших об'єктів, що мають вплив на життєдіяльність населення, військових об'єктів та майна, у сферах авіаційного, залізничного (крім утримання), морського та внутрішнього водного транспорту, автомобільного транспорту загального користування, міського електричного транспорту, у сфері забезпечення енергетичної ефективності будівель, а також щодо об'єктів і споруд оборонного та спеціального призначення.
Відповідно до положень статті 222 Господарського кодексу України, стягнення неустойки, як і реалізація будь-яких інших видів господарсько-правової відповідальності, є правом суб'єкта господарських відносин, а не його обов'язком.
З урахуванням зазначеного, застосування штрафних санкцій до підрядників є правом Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області і реалізація такого права може бути обґрунтованою виключно у випадку, якщо застосування відповідних санкцій сприятиме реалізації передбачених законом цілей та функцій Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області.
Щодо твердження про безпідставне включення до актів витрат на заробітну плату на проживання групи авторського нагляду та недотриманням Постанови Кабінету Міністрів України від 11.07.2007 № 903 «Про авторський та технічний нагляд під час будівництва об'єкта архітектури».
Статтею 11 Закону України «Про архітектурну діяльність» від 20.05.1999 № 687-XIV та пунктом 2 Порядку здійснення авторського нагляду під час будівництва об'єкта архітектури, затвердженому Постановою № 903 визначено, що авторський нагляд здійснюється архітектором - автором проєкту об'єкта архітектури, іншими розробниками затвердженого проєкту або уповноваженими особами відповідно до законодавства та договору із замовником (забудовником) протягом усього періоду будівництва і передбачає контроль за відповідністю будівельно-монтажних робіт проєкту.
Пунктом 3.2.1 ДСТУ-Н Б А.2.2-11:2014 «Настанова щодо проведення авторського нагляду за будівництвом», затвердженою Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 31.12.2014 № 393 визначено поняття авторського нагляду: це контроль, який здійснюється автором проєкту об'єкта будівництва, іншими розробниками затвердженого проєкту або уповноваженими ними особами під час будівництва об'єкта відповідно до вимог чинного законодавства та договору із замовником з метою забезпечення відповідності виконаних будівельних робіт проєктній документації.
Згідно із пунктом 3.2.2 Настанови № 393 договір на здійснення авторського нагляду - це документ, який регулює взаємовідносини між генеральним проєктувальником (проєктувальником) і замовником, установлює їх права і обов'язки щодо здійснення авторського нагляду під час будівництва.
У Звіту зазначено, що незабезпечення Службою контролю за документальним підтвердженням надання послуг з авторського нагляду у 2023 році призвело до «зайвої необґрунтованої оплати таких послуг на суму 156,3 тис. грн ТОВ «ПК «Автострада» і 151,1 тис. грн ТОВ «ДЕРЖДОРПРОЕКТ», чим завдано матеріальної шкоди державі».
Договір на проведення авторського нагляду № АН-Б-В-2 від 18.12.2023 Службою укладено з ТОВ «ДЕРЖДОРПРОЕКТ» виходячи з вимог, що зазначені в Законі № 687 та Порядку № 903, а також Настанови № 393.
Відповідно до наданого Експертного звіту (позитивний) щодо розгляду проектної документації на будівництво від 20.11.2023 № ЕК-5253/09-23, ДП «Державний науково-дослідний та проектно-вишукувальний інститут «НДІпроектреконструкція» засвідчено, що Генеральним проєктувальником є ТОВ «ДЕРЖДОРПРОЕКТ». Службою було укладено договір на здійснення авторського нагляду з ТОВ «ДЕРЖДОРПРОЕКТ».
Зазначене свідчить, що проєкт є експериментальним будівництвом згідно з Постановою № 566, і при цьому авторський нагляд за будівництвом розпочатий одночасно з будівництвом (19.07.2023), а договір авторського нагляду підписаний в грудні 2023 року. Виїзди до об'єкту здійснювались по виклику Замовника, що відповідає вимогам пункту 4 Порядку № 903, та підтверджено журналом Авторського нагляду. Виїзди виконувалися членами колективу авторського нагляду у повному обсязі і підтверджені копіями наказів про відрядження.
З огляду на викладене, як вірно зазначено судом першої інстанції, висновки Рахункової палати, які стали підставою для формування пункту 4 мотивувальної частини оскаржуваного Рішення, не відповідають критерію об'єктивності та обґрунтованості, а тому оскаржуване рішення в цій частині підлягає скасуванню.
Щодо пункту 5 мотивувальної частини оскаржуваного рішення «Незабезпечення конкурентного відбору учасників призвело до непрозорих процедур закупівель та обмеження кола претендентів, що негативно вплинуло на економність використання бюджетних коштів. Наслідок відбору підрядників шляхом надсилання їм пропозицій з будівництва об'єктів експериментального проєкту, без застосування електронної системи закупівель, - порушення та завищення вартості робіт і матеріалів».
Відповідно до пункту 8 частини 1 статті 18 Кодексу цивільного захисту України до повноважень інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту належить виконання аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, заходів і робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій.
Пунктом 13 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178, передбачений перелік винятків, коли замовник може здійснювати закупівлю без застосування відкритих торгів та / або електронного каталогу для закупівлі товару, тобто укласти «прямий договір», а саме за підпунктом 4 пункту 13: придбання замовниками товарів і послуг (крім послуг з поточного ремонту), вартість яких становить або перевищує 100 тис. гривень, послуг з поточного ремонту, вартість яких становить або перевищує 200 тис. гривень, робіт, вартість яких становить або перевищує 1,5 млн гривень, може здійснюватися без застосування відкритих торгів та/або електронного каталогу для закупівлі товару в разі, коли існує нагальна потреба у здійсненні закупівлі у зв'язку з виникненням об'єктивних обставин, що унеможливлюють дотримання замовником строків для проведення закупівлі із застосуванням відкритих торгів та/або електронного каталогу, яка повинна бути документально підтверджена замовником.
Постановою № 566 вирішено розпочати реалізацію експериментального проєкту з будівництва магістральних водогонів Карачунівське водосховище - Кривий Ріг - Південне водосховище, Марганець - Нікополь, Хортиця (ДВС2) - Томаківка. При цьому Постановою установлено, що під час реалізації експериментального проєкту не застосовується ряд положень нормативно-правових актів стосовно фінансування капітального будівництва, відбору інвестиційних проєктів, деяких питань управління державними інвестиціями, окремих питань здійснення розпорядниками бюджетних коштів попередньої оплати товарів, робіт та послуг, порядку використання коштів фонду ліквідації наслідків збройної агресії.
Порядком реалізації експериментального проекту з будівництва магістральних водогонів Карачунівське водосховище - Кривий Ріг - Південне водосховище, Марганець - Нікополь, Хортиця (ДВС2) - Томаківка № 566 визначено процедуру реалізації експериментального проєкту, що повинно бути здійснено протягом максимально скорочених строків, з огляду на необхідність мінімізації наслідків надзвичайної ситуації, пов'язаної із знищенням Каховської гідроелектростанції та забезпеченням життєдіяльності населення України в умовах критичного зниження рівня води у Каховському водосховищі. Координаторами експериментального проєкту визначено Мінінфраструктури та Агентство відновлення, а його учасниками - Міндовкілля, Держводагентство, Генеральний штаб Збройних Сил, ДСНС, Дніпропетровська, Запорізька, Кіровоградська, Миколаївська та Херсонська обласні військові адміністрації, Агентство відновлення, служби відновлення та розвитку інфраструктури в областях, проєктні та будівельні організації.
Пунктом 8 Порядку № 566 врегульовано, що на період воєнного стану будівництво та ремонт, пов'язані з реалізацією експериментального проєкту, здійснюються без відведення земельної ділянки, відповідності містобудівній документації, отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, отримання експертного висновку щодо проєктної документації на будівництво об'єктів, отримання права на виконання будівельних робіт, а також без використання Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва та оформлення речових прав на земельні ділянки.
З огляду на необхідність швидкого реагування на жахливі наслідки дій країни-агресора, які настали після знищення Каховської гідроелектростанції, Урядом України було прийнято рішення про побудову магістральних водогонів шляхом залучення значної кількості учасників до участі в експериментальному проєкті. Під час реалізації експериментального проєкту, зокрема й оформлення договірних відносин, його координатори та учасники зобов'язані дотримуватись положення чинного законодавства, якими врегульовано питання будівництва об'єктів інфраструктури з урахуванням положень Порядку № 566.
Відповідно до пункту 1 Порядку № 566 та листів Державного агентства відновлення та розвитку інфраструктури України від 15.06.2023 № 1601/3/07-02/02.2/12 та № 1582/3/07-01/01.1 визначено, що процедура реалізації експериментального проєкту з будівництва магістральних водогонів, повинна бути здійснена за максимально скорочених строків та з метою забезпечення населених пунктів водопостачанням невідкладно вжити заходів для реалізації експериментального проєкту з будівництва магістральних водогонів.
Наказом Державного агентства відновлення та розвитку інфраструктури України від 06.07.2023 № Н-287/07-02/02.2 внесені зміни до переліку об'єктів та змінено вид будівництва з «реконструкції» на «нове будівництво».
Для реалізації необхідності визначення очікуваної вартості об'єктів та розроблення проєктів завдань на проєктування Службою укладено договори з інженерами-консультантами ПРЕДСТАВНИЦТВА «Б-АКТ» СПУЛКА АКЦІЙНА» від 06.07.2023 №ІНЖ-В-1(Н), №ІНЖ-В-2(Н), №ІНЖ-В-3(Н), з зазначеним строком виконання робіт 11.07.2023. Протоколом засідань робочої групи № 3 від 13.07.2023 розглянуто комерційні пропозиції учасників та визначено переможців з погодженням укладання трьох договорів на виконання будівельних робіт по трьох об'єктах. Протоколом засідань робочої групи №4 від 17.07.2023 розглянуто комерційні пропозиції учасників та визначено переможців з погодженням укладання трьох договорів на виконання інженерно-консультаційних послуг та здійснення технічного нагляду по трьох об'єктах. 19.07.2023 укладено відповідні договори.
З моменту видання Наказу Державного агентства відновлення та розвитку інфраструктури України від 06.07.2023 №Н-287/07-02/02.2, до моменту укладення договорів закупівель пройшло 13 днів.
З огляду на викладене, процедуру укладення прямих договорів було здійснено в стислі терміни в зв'язку з наявним об'єктивними обставинами.
Оперативне вирішення державою вказаного завдання (забезпечення регіонів питною водою), в умовах активних бойових дій, зокрема у прилеглих до Каховської гідроелектростанції територіях, було суттєво ускладнено. В умовах відсутності належного рівня водопостачання у регіонах, які забезпечувались відповідним життєво необхідним ресурсом за рахунок роботи Каховської гідроелектростанції, побудова магістральних водогонів мала бути здійснена у надкороткі строки.
Враховуючи викладене, протоколом (рішенням) від 13.07.2023 № 3 робочої групи було визначено в тому числі наступне: Голова робочої групи повідомила, що у зв'язку з терміновістю виникла нагальна потреба укласти договори з будівництва без використання електронної системи закупівель.
Таким чином, рішення щодо проведення закупівлі без застосування відкритих торгів та/або електронного каталогу для закупівлі товару, фактично було прийнято Службою вже 13.07.2023, що підтверджується відповідним протоколом.
19.07.2023, з урахуванням попереднього опрацювання наявної інформації, уповноважена особа (Голова робочої групи) прийняла остаточне рішення щодо здійснення закупівлі без застосування відкритих торгів та/або електронного каталогу для закупівлі товару. Звернуто увагу, що Служба завжди дотримується принципів закупівель, та проводить закупівлі з урахуванням мети Закону України «Про публічні закупівлі», а саме з забезпеченням ефективного та прозорого здійснення закупівель, створенням конкурентного середовища, запобіганням проявам корупції у цій сфері, та розвитку добросовісної конкуренції.
Твердження про незастосування Службою процедур закупівлі при виконанні експериментального проєкту створило передумови для порушень при реалізації проєкту, є безпідставним, оскільки не зазначено порушення яких норм допущені Службою при виконанні експериментального проєкту.
Посилання скаржника на повідомлення обмеженого кола претендентів, що негативно вплинуло на економність використання бюджетних коштів, є припущенням. Так, матеріали справи не містять перелік претендентів, право яких на участь у визначенні підрядників було обмежено, та умови яких суттєво відрізняються та могли вплинути на кінцеві розрахунки.
З огляду на викладене, як вірно зазначено судом першої інстанції, висновки Рахункової палати, які стали підставою для формування пункту 5 мотивувальної частини оскаржуваного Рішення, не відповідають критерію об'єктивності та обґрунтованості.
Щодо пункту 6 мотивувальної частини оскаржуваного рішення «Завищення цін на матеріальні ресурси в кошторисній документації стало результатом недостатнього контролю замовника та делегування частини його повноважень інженерам-консультантам. Такі дії призвели до значного завищення вартості матеріалів і робіт та неекономного використання 358,5 млн грн бюджетних коштів, а також ризику неекономного їх використання на загальну суму 162,4 млн гривень».
Основні правила застосування кошторисних норм та нормативів з ціноутворення у будівництві для визначення вартості нового будівництва, реконструкції, капітального ремонту будинків, будівель і споруд будь-якого призначення, їх комплексів та частин, лінійних об'єктів інженерно-транспортної інфраструктури, а також реставрації пам'яток архітектури та містобудування, врегульовані Настановою з визначення вартості будівництва (з урахуванням змін №1, №2, №3), затвердженої наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2021 № 281.
Особливості визначення вартості об'єкта будівництва у випадку, коли розроблення проєктної документації покладається на підрядника, визначено розділом VIII Настанови №281.
Відповідно до пункту 8.1 вказаного розділу Настанови № 281 у разі реалізації інвестиційно-будівельного проєкту з використанням підрядного договору, який передбачає окрім виконання будівельних робіт покладання на підрядника розробку проектної документації, вартість будівництва визначається: на етапі передпроектних робіт - відповідно до пункту 2.5 Настанови № 281 та положень цього розділу; на етапі проектування - відповідно до розділу ІІІ та ІV Настанови № 281; на стадії договірної ціни - відповідно до пунктів 8.4 та п.8.6 Настанови № 281; на стадії взаєморозрахунків - залежно від виду договірної ціни в порядку, обумовленому в договорі.
Таким чином, порядок визначення вартості будівництва, зокрема вартості матеріалів та устаткування на етапі проектування, який і був предметом аналізу Рахункової палати, визначено у розділі ІV Настанови № 281, з урахуванням особливостей розділу VIII Настанови № 281, так як за договором № Б-В-1 розроблення проектної документації покладено на підрядника за Договором.
У свою чергу, положення, пункти 4.9-4.13 розділу ІV Настанови № 281 встановлюють, що: поточні ціни на матеріальні ресурси приймаються на підставі проведеного замовником аналізу цін за обґрунтованою ціною матеріальних ресурсів, яка не може бути вищою за середню ціну матеріальних ресурсів, що склалася на момент розроблення проектної документації. поточні ціни на матеріальні ресурси для об'єкта будівництва враховують такі елементи вартості: 1) відпускну ціну (в тому числі вартість тари, упаковки і реквізиту та вартість вантажних робіт; 2) вартість транспортування; 3) заготівельно-складські витрати; якщо відпускні ціни на матеріальні ресурси не враховують їх доставки на приобєктний склад в локальних кошторисах при визначенні вартості матеріалів, виробів і комплектів додатково враховуються витрати на їх перевезення. Зазначені витрати враховують в одиничній вартості матеріального ресурсу. у складі кошторисної вартості матеріальних ресурсів враховуються заготівельно-складські витрати, призначені для покриття витрат будівельних організацій на утримання апарату заготівельних служб (відділи постачання, підрозділи виробничо-технологічної комплектації будівельних організацій тощо) та матеріальних базових складів, а також витрат, пов'язаних з втратами, які важко усуваються, і псуванням матеріалів при їх транспортуванні та зберіганні на складах.
Пункти 4.12-4.13 містять конкретний порядок розрахунку та обчислення заготівельно-складських витрат та витрат на доставку матеріальних ресурсів.
Таким чином, визначення кошторисної вартості будівельних матеріалів та устаткування є специфічним процесом, який здійснюється з урахуванням ряду обставин, за відповідними формулами та за встановленою методикою, виключно спеціально уповноваженими на те суб'єктами.
Так, між позивачем та ТОВ «Автомагістраль-Південь» укладено договір № Б-В-1 від 19.07.2023 на закупівлю робіт: Нове будівництво магістрального водогону р. Інгулець - Південне водосховище для забезпечення водою м. Кривий Ріг у зв'язку з необхідністю ліквідації негативних наслідків, пов'язаних із знищенням Каховської гідроелектростанції, Дніпропетровська область (ДК 021:2015:45230000-8 Будівництво трубопроводів, ліній зв'язку та електропередач, шосе, доріг, аеродромів і залізничних доріг; вирівнювання поверхонь).
Відповідно до п. 1.1 Договору підрядник у порядку та на умовах, визначених цим Договором, своїми силами і засобами на власний ризик та/або з залученням субпідрядних організацій зобов'язується виконати Роботи: «Нове будівництво магістрального водогону р. Інгулець - Південне водосховище для забезпечення водою м. Кривий Ріг у зв'язку з необхідністю ліквідації негативних наслідків, пов'язаних із знищенням Каховської гідроелектростанції, Дніпропетровська область (ДК 021:2015:45230000-8 Будівництво трубопроводів, ліній зв'язку та електропередач, шосе, доріг, аеродромів і залізничних доріг; вирівнювання поверхонь)» згідно з державними будівельними нормами, державними стандартами та розробленою проектною документацією, та в визначений відповідно до Договору термін, а Замовник зобов'язується прийняти належним чином виконані у відповідності до цього договору роботи та сплатити їх вартість.
Відповідно до пункту 6.1. Договору розробка проектної документації покладається на Підрядника.
Так, позивачем та підрядником ТОВ «Автомагістраль-Південь» дотримано вимоги Настанови №281, зокрема і щодо формування вартості матеріальних виробів, що підтверджується наступним.
01.11.2023 позивачем від Консорціуму, який надавав інженерно-консультаційні послуги на об'єкті будівництва, отримано «Звіт про надання інженерно-консультаційних послуг. Аналіз ринку цінових пропозицій на матеріали та обладнання».
Відповідно до розділу 2.2 вказаного звіту при проведенні моніторингу використовувались бази зовнішньо-економічної діяльності України, Державної служби статистики України та інформація з відкритих джерел. В роботі використані методи системного підходу, загальнонаукові методи абстракції, аналізу та синтезу, порівняльного аналізу, економічно-математичні методи, метод формалізації, узагальнення, моделювання, екстраполяції, інтерполяції, аналогії та інші.
Аналіз ринку труб та насосів в Україні (додаток до Звіту) містить перелік (сторінки 7-8) основних постачальників відповідної продукції (труб пластикових) на території України та відпускні ціни, за якими така продукція реалізовується. Так, найнижча цінова пропозиція на трубу пластикову DN 1000 запропонована ТОВ «Терполімергаз» та складала 24916 грн/м.п.
Отже, результат проведеного моніторингу вартості засвідчив, що відпускна ціна труб поліетиленових водопровідних діаметром 1000 мм в серпні-жовтні 2023 року складала від 24916 грн без ПДВ до 26049 грн без ПДВ. Вартість труби поліетиленової РЕ100 D1000x73,5мм PN12,5 SDR13,6 у розмірі 24583,33 грн без ПДВ, яка була погоджена Службою та включена до кошторису не була вищою за середню ціну, що склалася на момент розроблення проєктної документації, а була найнижчою, так, середньоринкова ціна за 1 метр труби у період грудень 2023 - жовтень 2024 року коливалася від 23 400,00 грн. до 23 626, 66 грн, без урахування ПДВ.
Щодо посилання відповідача на інформацію з Єдиного реєстру податкових накладних, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що вказані дані не можуть слугувати вихідними даними для розрахунку ціни будівельних матеріалів, оскільки не містять усієї інформації та складових вартості будівельних матеріалів, зокрема вартість транспортування та заготівельно-складські витрати. Не досліджувалися умови договорів поставки, операції за якими відображені у податкових накладних, їх предмет, та найголовніше - звіти інженерів-консультантів щодо аналізу цін по об'єктам будівництва, підготовлені залученими спеціально уповноваженими спеціалістами на виконання вимог Настанови № 281 та відповідних договорів.
Підтвердженням правомірності включення до кошторисної вартості будівництва об'єкту відповідних цін на поліетиленові труби є Висновок експерта № 24-139/СЕТ за результатами проведення товарознавчого дослідження, складений 03.03.2025, у якому експерт зазначає, що: середньоринкова вартість 100 м труби для води ПЕ100 D1000х73,5 SDR-13.6 (12.5 МПа) в Україні станом на грудень 2023 року становить - 2 340 000,00 грн (два мільйони триста сорок тисяч гривень 00 копійок) без урахування ПДВ та - 2 808 000,00 грн (два мільйони вісімсот вісім тисяч гривень 00 копійок) з урахуванням ПДВ; середньоринкова вартість 100 м труби для води ПЕ100 D1000х73,5 SDR-13.6 (12.5 МПа) в Україні станом на березень 2024 року становить - 2 349 888,89 грн (два мільйони триста сорок дев'ять тисяч вісімсот вісімдесят вісім гривень 89 копійок) без урахування ПДВ та - 2 819 866,67 грн (два мільйони вісімсот дев'ятнадцять тисяч вісімсот шістдесят шість гривень 67 копійок) з урахуванням ПДВ; середньоринкова вартість 100 м труби для води ПЕ100 D1000х73,5 SDR-13.6 (12.5 МПа) в Україні станом на травень 2024 року становить 2 349 888,89 грн (два мільйони триста сорок дев'ять тисяч вісімсот вісімдесят вісім гривень 89 копійок) без урахування ПДВ та - 2 819 866,67 грн (два мільйони вісімсот дев'ятнадцять тисяч вісімсот шістдесят шість гривень 67 копійок) з урахуванням ПДВ; середньоринкова вартість 100 м труби для води ПЕ100 D1000х73,5 SDR-13.6 (12.5 МПа) в Україні станом на жовтень 2024 року становить - 2 362 666,67 грн (два мільйони триста шістдесят дві тисячі шістсот шістдесят шість гривень 67 копійок) без урахування ПДВ та - 2 835 200,00 грн (два мільйони вісімсот тридцять п'ять тисяч двісті гривень 00 копійок) з урахуванням ПДВ. Так, середньоринкова ціна за 1 метр труби коливалася від 23 400,00 грн. до 23 626, 66 грн, без урахування ПДВ.
У Висновку експерта зазначено, що вартість послуг з доставки матеріалів (виробів)/устаткування (обладнання) не оцінювалась в рамках даного товарознавчого дослідження, тому що не входить до компетенції судового експерта за спеціальністю: « 12.1 Визначення вартості машин, обладнання, сировини та споживчих товарів». Отже, наведена експертом середньоринкова вартість є відпускною вартістю поліетиленових труб і не включає транспортні та заготівельно-складські витрати, що як зазначено є складовими кошторисної вартості будівельних матеріалів (обладнання) відповідно до Настанови №281.
Натомість в одиничній вартості труб поліетиленових, включеній Товариством до кошторисної документації, враховано витрати на перевезення та зберігання, що повністю узгоджується з нормами Настанови № 281.
Отже, ТОВ «Автомагістраль-Південь» правомірно включено до проектно-кошторисної документації, а Службою відновлення та розвитку інфраструктури правомірно погоджено вартість труби поліетиленової РЕ100 D1000x73,4мм PN12,5 SDR13,6 у розмірі 24583,33 грн/м.п. без ПДВ, так як формування такої ціни відповідало вимогам Настанови № 281, а також ринковим цінам, що склалися на момент розроблення проектно-кошторисної документації.
Так, висновки Рахункової палати є необґрунтованими та не підтверджуються належними та допустимими доказами.
Крім того, з висновку експерта за результатами проведення судової товарознавчої експертизи від 27.10.2023 №23702/23-54 вбачається, що при проведенні аудиту відповідачем не враховано комплектність насосів за договорами із підрядниками, а саме наведено висновок про завищення вартості виходячи виключно з ціни однієї складової комплекту та без урахування вартості інших складових.
З пояснень третьої особи про завищення вартості будівельних матеріалів, а саме бетонних плит, які є елементами теплокамер, помилковість яких підтверджується листом директора ТОВ «Укрспецбетон» від 01.04.2024 №12.
Посилання відповідача на порушення п. 8.5.1 Настанови № 281 є необґрунтованим, оскільки стверджуючи про завищення цін на запірно-регулюючу арматуру виробництва HAWLE (Австрія), Рахункова палата не враховує, що єдиним ексклюзивним та офіційним постачальником відповідної продукції в Україні є ТОВ «Будінвесткомпані».
ТОВ «ГК «Автострада» 27.11.2023 отримала від директора ТОВ «Будінвесткомпані» комерційну пропозицію № 606, супроводжувану листом № 1011, яка також надавалася аудиторам Рахункової палати. Співставлення цін на запірно-регулюючу арматуру у Кошторисі та у вказаній комерційній пропозиції підтверджує, що ціни погоджені сторонами Договору від 19.07.2023 №Б-В-3 не є завищеними, а повністю відповідають цінам запропонованим офіційним дилером виробника.
Відповдіачем не враховано, що проєктними рішеннями по об'єкту будівництва передбачено влаштування комплектів устаткування з таким найменуванням: «Двосторонній насос SBBI 50-40-55 MSVL 80004 Датчики вібрації та температури з двигунами ABB 800 кВт ізольований підшипник ЕМС датчики з блоком управління насосами та частотним двигуном» - в кількості 8 одиниць; «Двосторонній насос SBBI 45-35-54 MSVN 63004 Датчики вібрації та температури з двигунами ABB 630 кВт ізольований підшипник ЕМС датчики з блоком управління насосами та частотним двигуном» - в кількості 8 одиниць; «Двосторонній насос SBBI 30-25-49 MSVL 31504 Датчики вібрації та температури з двигунами ABB 315 кВт ізольований підшипник ЕМС датчики з блоком управління насосами та частотним двигуном» - в кількості 4 одиниці; «Насос відцентровий XFP 500U-CH3 PE5500/6 (код УКТЗЕД 8413702100) з блоком управління насосами та частотним двигуном» - в кількості 4 одиниці.
При цьому до такого комплекту устаткування проектом включається: насосний агрегат (гідравлічна частина); датчик вібрації; датчик вологості; датчик температури; частотний двигун виробництва АВВ; ЕМС датчик двигуна; ізольовані підшипники; системи керування частотними перетворювачами; рами опорні (для насосів двосторонніх, занурювальних); муфта з'єднувальна насосу з двигуном. Натомість аудитори досліджували (в контексті податкових накладних) лише взаємовідносини ТОВ «ВК «Автострада» (яка була постачальником «ТОВ «ГК «АВТОСТРАДА») з ТОВ «СафкоАдакорГруп».
Матеріали справи свідчать, що товариство реалізовує лише гідравлічну частину насосу та частотного двигуна виробництва АВВ, як дві окремі складові однієї позиції проведеного аналізу. Після продажу двох складових відбувається налаштування (зборка, центрування, підключення) лише двох складових.
У подальшому також постачаються і укомплектовуються системи керування з 4-ма частотними перетворювачами АВВ, різноманітні датчики та підшипники в залежності від розмірів та технічної можливості зборки обладнання. Для зборки зазначеного обладнання необхідно виготовлення рами опорної та елементів кріплення.
Звіт інженера-консультанта щодо аналізу цін по відповідному об'єкту також містить інформацію про середні ціни саме на комплект.
Таким чином, в порядку виконання договірних зобов'язань ТОВ «ВК «АВТОСТРАДА» проведено для ТОВ «ГК «АВТОСТРАДА» комплектацію зазначеного обладнання, а також здійснено центрування насосів відносно двигуна, налаштування та монтаж датчиків вологості в масляній камері та клемній обмотці; налаштування та монтаж датчиків температури нижнього та верхнього підшипника, налаштування та монтаж термістра на кожній з трьох обмоток двигуна, налаштування зв'язку блоків СА з усіма датчиками насосів.
Отже, ТОВ «ГК «АВТОСТРАДА» отримала не окремі складові устаткування, вартість якого відображена в податкових накладних досліджених аудиторами, а повноцінні його комплекти, які були готові до монтажу на об'єкті будівництва, відповідно до їх вартості включено послуги ТОВ «ВК «АВТОСТРАДА» з комплектування, переміщення складових до місця зборки та налаштування устаткування. Після виконання зазначених заходів відбулося транспортування комплекту обладнання до місця влаштування на самому об'єкті будівництва (Запорізька, Дніпропетровська область), що також враховано в кошторисній ціні.
Вартість дизель-генераторів погоджена Службою (листом від 07.02.2024 № 1-8/398), а також Консорціумом «П.К.Ц. - ФБМ Андаса» (лист від 07.02.2024 №07/02- 2) та в подальшому включена до Розділу ІІ «Устаткування, меблі та інвентар» Договірної ціни, погодженої зі Службою. Окремо слід зазначити, що за відсутності укладених договорів постачання електричної енергії та надання послуг з розподілу (передачі) електричної енергії з ОСР ПАТ «Запоріжжяобленерго» та ОСР АТ «ДТЕК «Дніпропетровські електромережі», з метою своєчасного виконання будівельних робіт, проведення перших пусків насосного обладнання, а також подальшого його автономного живлення, ТОВ «ГК «АВТОСТРАДА» використовувало на Об'єкті будівництва власні генератори, з наближеними, проте, іншими характеристиками, оскільки передбачені проектною документацією дизельні електростанції/дизельні-генератори на той час ще не були поставлені для влаштування.
Вартість у договірній ціні та актах виконаних робіт форми КБ-2в УПВ включає в себе крім безпосередньої вартості дизель-генераторів вартість: транспортної складової; заготівельно-складських витрат; перепрограмування та налаштування під існуючу систему енергопостачання.
Рахунковою палатою не враховано, що по-перше для розрахунку кошторисної вартості будівельних матеріалів приймаються ціни чинні на момент розроблення проектної документації (пункт 4.9 Настанови № 281), а не на момент проведення аудиту, а по-друге, що ціни на сайті ТОВ «Укрспецбетон» не оновлювалися з 2022 року та не є актуальними станом на сьогодні.
Зазначене підтверджується листом директора ТОВ «Укрспецбетон» від 01.04.2024 № 12, який надавався Рахунковій палаті позивачем, у якому наведена інформація про актуальні ціни на бетонну продукцію, які не узгоджуються з цінами, наведеними у додатку 8 до Акту та використаними аудиторами при розрахунку так званих «завищень ціни», а використані аудиторами ціни взагалі не існують.
Таким чином, висновки Рахункової палати про завищення цін на матеріальні ресурси підрядником позивача - ТОВ «ГК «Автострада» є необґрунтованими.
Аудитори у Звіті зазначають «ТОВ «РОСТДОРСТРОЙ» на об'єкті Марганець - Нікополь - Покров включив до кошторисного розрахунку та до договірної ціни щонайменше 27 найменувань матеріальних ресурсів за цінами завищеними на 11585,4 тис. гривень.
ТОВ "В.С. ІНЖИНІРИНГ" за період реалізації проекту "Нове будівництво магістрального водогону Марганець - Нікополь - Покров у зв'язку з необхідністю ліквідації негативних наслідків, пов'язаних із знищенням Каховської гідроелектростанції, Дніпропетровська область" надавались інженерно-консультаційні послуги відповідно до Договору №ІНЖ-В-Б-2, у тому числі пункту 4.4.19 виконання моніторингу вартості будівельних матеріалів, обладнання та устаткування. Інженером-консультантом було здійснено запити і відповідно отримані комерційні пропозиції від постачальників на матеріали необхідні для будівництва водогону.
З огляду на викладене, як вірно зазначено судом першої інстанції, висновки Рахункової палати, що стали підставою для формування пункту 6 мотивувальної частини оскаржуваного Рішення, не відповідають критерію об'єктивності та обґрунтованості.
Щодо пункту 7 мотивувальної частини Рішення «Незабезпечення Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області належного контролю за якістю виконання проєктно-кошторисної документації трьох об'єктів експериментального будівництва призвело до коригування проєктів у 2024 році та збільшення їх вартості на 41 відс., що свідчить про низьку якість проєктної документації та нерезультативне використання 83650,6 тис. грн бюджетних коштів на її виготовлення».
Виходячи з критичної ситуації, що склалася, із метою якнайшвидше розпочати реалізацію проєктів будівництва магістральних водогонів у максимально стислі строки прийнято рішення застосувати форму контракту «проєктуй-будуй», який об'єднує одразу два традиційно окремі предмети - проєктування і виконання робіт.
За відсутності на стадії укладення договору по об'єкту будівництва магістральних водогонів вивчення геологічних та гідрологічних умов маршруту, проєктного рішення та чітко визначених видів та обсягів робіт для розрахунку їх вартості, під час реалізації проєкту є велика ймовірність виникнення в закупівлі додаткових робіт, оскільки врахувати правильність прокладання траси, об'єми робіт та їх вартість на стадії заключення договору в повному об'ємі неможливо. Оскільки в процесі реалізації проєкту виявляються додаткові данні та вимоги в технічних і технологічних рішеннях, звернення територіальних громад і підприємств. Враховуючи зазначене додаткові роботи, які виникли по об'єктам магістральних водогонів під час виконання будівельних робіт неможливо було передбачити завчасно.
Три магістральні водогони отримали позитивні експертні звіти, які підтверджують якість проєктної документації та відповідність її чинним нормативним документам, так як експертні звіти підписані та завірені печатками сертифікованих експертів за всіма напрямками. Експертні організації внесені до Реєстру будівельної діяльності. Також додатково проєктні рішення на стадії проєктування супроводжувались та опрацьовувались інженерами-консультантами, що мають сертифікати. Додатково ними було проведено аналіз проєктної документації після виходу з експертизи та надано висновок щодо можливості її затвердження.
Експериментальний проєкт станом на день проведення аудиту та прийняття оскаржуваного рішення тривав.
У Звіту Рахункова палата вказує, що «станом на 01.01.2024 освоєння коштів будівництва становило 61,7 відс. його вартості (13,4 млрд гривень)».
Проте, висновки Рахункової палати про нерезультативність використання коштів є передчасними та суперечливими, а визначення повної суми коштів, витрачених на виготовлення проєктної документації як таких, що витрачені нерезультативно (без оцінки реалізації проєкту в цілому та з урахуванням визначення відповідачем часткової його реалізації на момент проведення аудиту) є необґрунтованим. Отже, припущення про низьку якість проєктної документації та нерезультативне використання коштів на її виготовлення у розмірі 83650,6 тис. грн зроблені Рахунковою палатою необґрунтовано та передчасно.
З огляду на викладене, як вірно зазначено судом першої інстанції, висновки Рахункової палати, що стали підставою для формування пункту 7 мотивувальної частини оскаржуваного Рішення, не відповідають критерію об'єктивності та обґрунтованості, а тому оскаржуване рішення в цій частині підлягає скасуванню.
Щодо пункту 8 мотивувальної частини оскаржуваного рішення «Застосування при будівництві водогонів акта приймання виконаних будівельних робіт за укрупненими показниками вартості за формою КБ-2в (УПВ), який передбачає відображення узагальнених показників виконаних робіт, унеможливлює перевірку правильності і обґрунтованості включення до нього обсягів виконаних робіт, кількості і вартості матеріальних ресурсів та інших витрат, що без документального підтвердження створює ризики незаконного, неекономного та нерезультативного використання бюджетних коштів».
Згідно із статтею 237 ЦК України представництвом є правовідношення, в якому одна сторона (представник) зобов'язана або має право вчинити правочин від імені другої сторони, яку вона представляє. Представництво виникає на підставі договору, закону, акта органу юридичної особи та з інших підстав, встановлених актами цивільного законодавства.
Пунктом 4.1.2 Договорів на закупівлю робіт з нового будівництва водогонів (далі - Договори) зобов'язано Замовника (Службу) приймати виконані роботи згідно з Актами приймання виконаних будівельних робіт за укрупненими показниками вартості (форма КБ-2в(УПВ) та актами проєктних робіт.
Відповідно до Додатку 42 Настанови № 281 на етапі «Нове будівництво, реконструкція, реставрація та капітальний ремонт» до функцій інженера-консультанта належить прийняття від імені замовника відповідних рішень та виконання інших функцій, визначених договором.
Для надання послуг інженера-консультанта та інженера з технічного нагляду Службою укладені відповідні договори, умовами яких, зокрема пунктом 4.4.47 інженера-консультанта уповноважено від імені Замовника (Служби) перевіряти усі вартісні показники витрат підрядника, що виконує будівельні роботи, які враховані у «Акті приймання виконаних будівельних робіт за укрупненими показниками вартості» (форма КБ-2в(УПВ) додаток 31.1 до Настанови № 281 п. 6.1)).
Відповідно до пункту 10.2.3 Договорів: «Інженер-консультант та/або фахівець має повне право діяти від імені Замовника в нагляді за роботами, видавати приписи та інструкції, перевіряти документи, матеріали, устаткування, відвідувати будівельний майданчик, бути присутнім на всіх етапах будівництва зустрічах, за винятком випадків, визначених п. 10.2.4.
Інженер-консультант та/або фахівець (в разі його залучення) має право діяти в межах наданих повноважень (Додаток № 5), а також підписувати акти на приховані роботи та Акти приймання виконаних будівельних робіт за укрупненими показниками вартості (форма КБ-2в(УПВ) Додаток 31.1 до Настанови № 281 п. 6.1), Довідку про вартість виконаних робіт та витрат (форма КБ-3 Додаток 37 до Настанови № 281 п. 6.1).
Відповідно до Додатку 5 Договорів Інженер-консультант наділяється такими повноваженнями:
- пункт 18: перевірка відповідності актів приймання виконаних будівельних робіт, що надаються Підрядником (форма КБ-2в), довідки про вартість виконаних будівельних робіт та витрати (форма КБ-3), документів на матеріали, машини і механізми та інших витрат, що вказуються у актах виконаних робіт форми КБ-2в, фактично виконаним роботам згідно із затвердженою проєктною документацією та наданою договірною ціною, та візування таких документів»;
- пункт 19: підписання із завіренням печаткою актів приймання виконаних будівельних робіт за формою КБ-2в, які підписані, завірені та надані Підрядником, та подання їх Замовнику для оплати.
Отже, надання інженеру-консультанту повноважень щодо підписання від імені Замовника актів на приховані роботи та Актів приймання виконаних будівельних робіт за укрупненими показниками вартості (форма КБ-2в(УПВ) Додаток 31.1 до Настанови № 281 п. 6.1) жодним чином не свідчить про те, що виконані будівельні роботи не прийняті Замовником (Службою) та про відсутність належного контролю з боку Замовника (Служби) за їх виконанням.
Отже, Службою не допущено порушення умов Договорів щодо прийняття та оплати виконаних будівельних робіт за укрупненими показниками вартості (форма КБ-2в(УПВ), а також актів проєктних робіт.
З огляду на викладене, як правильно зазначено судом першої інстанції, висновки Рахункової палати, які стали підставою для формування пункту 8 мотивувальної частини оскаржуваного Рішення, не відповідають критерію об'єктивності та обґрунтованості, а тому оскаржуване рішення в цій частині підлягає скасуванню.
Відповідно до частин 1 та 2 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Згідно з положеннями статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Отже, суд першої інстанції дійшов правильного висновку щодо часткового задоволення позовних вимог.
Враховуючи, що рішення суду першої інстанції не оскаржувалось в іншій частині відмови у задоволенні позовних вимог, то в цій частині таке судове рішення не переглядається судом апеляційної інстанції.
За приписами пункту 1 частини 1 статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвали судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Керуючись статтями 241-245, 250, 315, 316, 321, 322, 328, 329 КАС України, суд
Апеляційну скаргу Рахункової палати залишити без задоволення.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11 березня 2025 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий - суддя Т.І. Ясенова
суддя О.В. Головко
суддя А.В. Суховаров