про відмову у відкритті провадження у справі
10 вересня 2025 року м. Житомир справа № 240/21487/25
категорія 114000000
Суддя Житомирського окружного адміністративного суду Приходько О.Г., розглянувши позовну заяву депутата Вчорайшенської сільської ради Бердичівського району Житомирської області ОСОБА_1 до Вчорайшенської сільської ради Бердичівського району Житомирської області про визнання протиправним та скасування рішення,
встановив:
До Житомирського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява депутата Вчорайшенської сільської ради Бердичівського району Житомирської області ОСОБА_1 до Вчорайшенської сільської ради Бердичівського району Житомирської області про визнання протиправним та скасування рішення 61 сесії VIIІ скликання Вчорайшенської сільської ради Бердичівського району Житомирської області від 08 серпня 2025 року № 2224 "Про реорганізацію Бистріївської гімназії шляхом приєднання до Вчорайшенського ліцею".
В обґрунтування позовної заяви позивач стверджує про ухвалення оскаржуваного рішення без урахування результатів громадського обговорення та всупереч незгоді батьків учнів приєднанню Бистріївської гімназії до Вчорайшенського ліцею. У своїх доводах покликається на норми Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (надалі - Закон № 280/97-ВР) та Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року № 996, стверджуючи про обов'язкове проведення консультацій з громадськістю у процедурі ухвалення рішення щодо реорганізації навчального закладу. При цьому зауважує, що жителі громади виконали умови рішення загальних зборів та станом на 15 липня 2025 року збільшили кількість учнів гімназії до мінімально необхідної 45 учнів для включення Бистріївської гімназії до формули нарахування державної субвенції. Натомість відповідач, провівши інформаційно-роз'яснювальну роботу серед громадськості щодо реорганізації навчального закладу шляхом проведення загальних зборів громадян села Бистріївка за місцем їх проживання, думку і рішення загальних зборів громадян не врахував.
Вирішуючи питання щодо відкриття провадження у справі, зокрема з'ясовуючи на підставі пункту 4 частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства, Верховний Суд виходить з такого.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Акти, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
Згідно з пунктом 4 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
Відповідно до пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
Перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України. За цією нормою такими є справи: що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об'єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
У цьому ж Рішенні Конституційний Суд України надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Законом № 280/97-ВР.
За змістом статті 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Як убачається із абзацу шостого статті 1 Закону № 280/97-ВР представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.
Згідно з частиною першою статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Відповідно до частини першої статті 71 Закону № 280/97-ВР територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.
Обсяг повноважень та правовий статус депутата місцевої ради визначається Законом України від 11 липня 2002 року № 93-IV "Про статус депутатів місцевих рад" (надалі - Закон № 93-IV), та, як встановлено у частині другій статті 2 цього Закону, депутат місцевої ради, як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов'язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.
Аналіз наведених вище норм законодавства вказує на те, що відповідні ради, а не окремі депутати, згідно статтею 10 Закону № 280/97-ВР є тими представницькими органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами, а отже й наділені в силу передбачених законодавством випадках на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади.
Разом з тим, будучи депутатом місцевої ради, позивач оскаржує законність прийняття рішення в окремих стадіях процесу його прийняття, здійснення якого віднесено до виключної компетенції місцевої ради, що при цьому реалізує свою нормотворчу функцію, а не владні управлінські функції по відношенню до позивача, який спільною діяльністю з іншими депутатами місцевої ради реалізує повноваження останньої на її засіданнях, в тому числі шляхом участі в голосуванні під час сесій.
Іншими словами, за змістом заявленого позову позивач - депутат Вчорайшенської сільської ради, тобто відповідно до статті 2 Закону № 93-IV будучи представником інтересів територіальної громади села Бистріївка, звертається з цим позовом до Вчорайшенської сільської ради, повноважним і рівноправним членом якої (ради як представницького органу місцевого самоврядування) він у силу положення статті 3 Закону № 93-IV є, що виключає виникнення публічно-правового спору. При цьому незгода чи критичні судження з приводу діяльності органу місцевого самоврядування (щодо реорганізації Бистріївської гімназії) не утворюють змісту правовідносин, відповідно й спору, який може вирішувати суд у межах позову депутата сільської ради до цієї ж ради.
Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов'язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов'язаних з реалізацією публічної влади.
Визначальною рисою адміністративних правовідносин є владне підпорядкування однієї сторони цих відносин іншій стороні.
Ба більше, не може виникнути предмета спору у правовідносинах, учасником яких позивач не є, тобто коли акти / дії / бездіяльність, зокрема, органу місцевого самоврядування не створюють безпосередніх юридичних наслідків саме для позивача.
Суд не може перебирати на себе функції, які не ґрунтуються на законі; крім того, завданням суду, зокрема адміністративного, є вирішення спорів, які своєю чергою витікають з правовідносин, учасники яких взаємодіють між собою безпосередньо; у цьому контексті, як вже йшлося, особливістю адміністративного судочинства є те, що рішення / дії владного суб'єкта наділені імперативом щодо підвладного суб'єкта, захист прав та інтересів якого власне покликаний здійснити адміністративний суд.
В цьому аспекті варто зауважити, що звернення до суду не повинно мати на меті констатацію факту допущення суб'єктом владних повноважень певного порушення.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
З урахуванням зазначеного, оскільки позивач оспорює рішення органу місцевого самоврядування будучи так само представником інтересів тієї ж територіальної громади, відповідно з таких правовідносин не може виникати публічно-правового спору, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду, то згідно з наведеними положеннями пункту 1 частини першої статті 170 КАС України у відкритті провадження за вказаним позовом слід відмовити.
Поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства", слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Оскільки розгляд цього спору з урахуванням його предмету і суб'єктного складу перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз'яснення позивачеві, до суду якої юрисдикції належить його вирішення, немає.
Наслідки відмови у відкритті провадження в адміністративній справі визначені частиною п'ятою статті 170 КАС України.
Керуючись статтями 5, 19, 22, 170, 248, 266 КАС України,
ухвалив:
Відмовити депутату Вчорайшенської сільської ради Бердичівського району Житомирської області ОСОБА_1 у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом до Вчорайшенської сільської ради Бердичівського району Житомирської області про визнання протиправним та скасування рішення від 08 серпня 2025 року № 2224.
Копію ухвали про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі надіслати особі, яка подала позовну заяву, не пізніше наступного дня після її постановлення, разом із позовною заявою й усіма доданими до неї матеріалами.
Ухвала суду набирає законної сили негайно після її підписання суддею.
Ухвала суду може бути оскаржена до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її складення.
Суддя О.Г. Приходько