П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
09 вересня 2025 р.м. ОдесаСправа № 400/3728/24
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді - Коваля М.П.,
суддів - Осіпова Ю.В.,
- Скрипченка В.О.,
розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одеса апеляційну скаргу Південного офісу Держаудитслужби на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 травня 2025 року, прийняте у складі суду судді Устинова І.А. в місті Миколаїв, по справі за адміністративним позовом Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Миколаївській області до Південного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування вимоги,-
У квітні 2024 року Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Миколаївській області звернулась до Миколаївського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Південного офісу Держаудитслужби, в якому позивач просив суд визнати протиправною та скасувати Вимогу Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області, викладену в листі від 24.10.2023 року №151405-14/2195-2023 «Щодо усунення порушень законодавства».
Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 травня 2025 року позов Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Миколаївській області задоволено. Визнано протиправною та скасовано Вимогу Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області, викладену в листі від 24.10.2023 року №151405-14/2195-2023 «Щодо усунення порушень законодавства».
Не погоджуючись із вказаним рішенням суду першої інстанції, Південний офіс Держаудитслужби звернувся до П'ятого апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою, в якій посилається на те, що при винесенні оскаржуваного рішення судом неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, тому просить скасувати оскаржуване рішення та ухвалити нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити повністю.
Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що вимога Управління від 24.10.2023 № 151405-14/2195- 2023 є обґрунтованою та відповідає вимогам чинного законодавства, її зміст прямо пов'язаний із суттю виявлених порушень та шляхів їх усунення з метою приведення фінансово-господарської діяльності Служби у відповідність із вимогами законодавства. Апелянт вважає, що вимога від 24.10.2023 № 151405-14/2195-2023 конкретна, запропоновані способи усунення враховують суть виявлених порушень, містить посилання на норми Господарського кодексу України, Цивільного кодексу України, тобто Служба, реагуючи на вимогу щодо усунення порушень законодавства, має звернутися до відповідних норм, що визначають умови та порядок її дій з метою коригування роботи та приведення її у відповідність із вимогами законодавства.
Позивачем надано до апеляційного суду відзив на апеляційну скаргу, у якому зазначено про законність та обґрунтованість оскаржуваного судового рішення, просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, проаналізувавши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Миколаївській області є державною організацією, яка зареєстрована юридичною особою 09.04.2002 р. (зміна назви з 31.03.2023), заснованою на державній власності, з метою забезпечення розвитку та функціонування автомобільних доріг загального користування.
Основним предметом діяльності є виконання функцій замовника робіт та послуг з будівництва, реконструкції, ремонтів та утримання автомобільних доріг.
Службою автомобільних доріг у Миколаївській області протягом періоду з 01.01.2020 по 31.05.2023 Службою (Замовник) з ПП «БФ «Миколаївавтодор» (Підрядник) укладено договори про надання послуг з поточного дрібного ремонту та на експлуатаційне утримання автомобільних доріг загального користування державного значення Миколаївської області, зокрема:
- від 23.04.2020 № 35-Б (надання послуг з поточного дрібного ремонту автомобільної дороги загального користування державного значення Р-81 «Казанка - Снігурівка - Антонівка - /Р-47/», км 58+100 - км 62+134, Миколаївська область);
- від 05.08.2020 № 58-Б (надання послуг з поточного дрібного ремонту автомобільної дороги загального користування державного значення Р-55 Одеса - Вознесенськ - Новий Буг, на ділянці км 96+347 - км 112+675 (окремими ділянками), Миколаївська область);
- від 14.08.2020 № 65-Б (надання послуг з поточного дрібного ремонту автомобільної дороги загального користування державного значення Н-24 Благовіщенське Миколаїв (через м. Вознесенськ) на ділянці км 141+870 - км 152+580 (окремими ділянками), Миколаївська область);
- від 18.08.2020 № 67-Б (надання послуг з поточного дрібного ремонту автомобільної дороги загального користування державного значення Р-75 Контрольно-пропускний пункт «Тимкове» - Балта - Первомайськ - Доманівка - Олександрівка, на ділянці км 176+300 - км 198+000 (окремими ділянками), Миколаївська область);
- від 22.06.2020 № 39-Б (експлуатаційне утримання автомобільних доріг загального користування державного значення Миколаївської області протяжністю 628 км; - від 22.06.2020 № 40-Б (експлуатаційне утримання автомобільних доріг загального користування державного значення Миколаївської області протяжністю 464,4 км.
Управлінням Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області відповідно до п. 2.1.4.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби на ІІ квартал 2023 року проведено виїзну ревізію фінансово господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Миколаївській області за період з 01.01.2020 по 31.05.2023, результати якої відображені в акті ревізії від 04.09.2023 № 15-14-11/12.
За результатами ревізії встановлено порушень, що призвели до втрат, які в ході ревізії не були усунуті, тому Службі направлено вимогу щодо усунення порушень законодавства від 24.10.2023 № 151405-14/2195-2023.
Відповідно до змісту Вимоги Відповідач зобов'язав Позивача за наслідками проведеної ревізії усунути виявлені порушення наступним чином:
пункт 1 Вимоги - «відповідно до норм статей 218, 219, 222-227 Господарського кодексу України, статей 22, 610, 611, 623 Цивільного кодексу України забезпечити відшкодування до Державного бюджету згідно з Класифікацією доходів бюджету, затвердженого Міністерством фінансів України від 14.01.2011 року №11, незаконно перерахованих підрядним організаціям бюджетних коштів, а саме: ПП «БФ «Миколаївавтодор» - 255,37 тис.грн, ТОВ «Ростдорстрой» - 796,96 тис.грн, ТОВ «Європейська дорожньо-будівельна компанія» - 109,03 тис.гривень»;
пункт 2 Вимоги - «з підрядником ТОВ «Ростдорстрой» скласти коригуючи акти приймання виконаних будівельних робіт форми КБ-2в, якими внести зміни до актів за договорами від 06.08.2020 №61-Б та від 24.09.2021 №69-Б по обєкту «Поточний середній ремонт автомобільної дороги Н-11 Дніпро-Миколаїв (через Кривий Ріг) на ділянці км 179+570 - км 188+570, Миколаївська область» в частині сторнування не підтверджених контрольними обміром робіт на суму 387,17 тис. грн та проведенням виконаних підрядником замість них аналогічних робіт (в рамках договірної ціни). В іншому випадку забезпечити відшкодування до Державного бюджету незаконно сплачених на користь ТОВ «Ростдорстрой» бюджетних коштів в сумі 387,17 тис.грн у порядку, наведеному у пункті першому цієї вимоги»;
пункт 3 Вимоги - «в рамках діючого договору від 02.02.2021 №1-Б, укладеного з підрядником ТОВ «СК «Автострой», скласти коригуючи акти приймання виконаних будівельних робіт форми КБ-2в, якими внести зміни до актів за липень 2021 року №235 на суму 573 124,34 грн та №237 на суму 220 706,04 грн в частині заміни щебеню кубовидного природного каменю для будівельних робіт, марка М-1000 і більше, фракція 2-5 мм загальною вартістю 151,30 тис.грн (з врахуванням ПДВ) на фактично застосований підрядником матеріал (в межах договірної ціни). В іншому випадку забезпечити відшкодування до Державного бюджету незаконно сплачених на користь ТОВ «СК «Автострой» бюджетних коштів в сумі 151,30 тис.грн у порядку, наведеному у пункті першому цієї вимоги»;
пункт 4 Вимоги - «по 23 договорах закупівлі, забезпечення виконання яких (банківські гарантії) на загальну суму 299 405,69 тис.грн повернуті підрядникам, визнати недійсними/скасувати умови додаткових угод в частині зміни порядку забезпечення виконання зобов'язань відповідно до норм статей 16, 203, 215, 217 Цивільного кодексу України та забезпечити надання підрядниками банківських гарантій по усіх діючих договорах на визначених цими договорами та тендерною документацією умовах. Дана вимога не поширюється на договори, у разі їх розірвання згідно з чинним законодавством»;
пункт 5 Вимоги - «на підставі норм статей 536, ч.2 ст.625 Цивільного кодексу України 23.04.2024 3 забезпечити стягнення з ТОВ «Ростдорстрой» плати за незаконне користування бюджетними коштами в сумі 2 877,60 тис.грн впродовж періоду з 18.12.2020 по 26.08.2021, яка становить 236,81 тис.грн з їх перерахуванням до Державного бюджету згідно з Клосифікацією доходів бюджету, затвердженою наказом Міністерства фінансів України від 14.01.2011 №11».
При цьому, Вимога в частині: - складення коригуючих актів приймання виконаних будівельних робіт форми КБ-2в, якими внести зміни до актів за договорами від 06.08.2020 №61-Б та від 24.09.2021 №69-Б по об'єкту «Поточний середній ремонт автомобільної дороги Н-11 Дніпро-Миколаїв (через Кривий Ріг) на ділянці км 179+570 - км 188+570, Миколаївська область» в частині сторнування не підтверджених контрольними обмірами робіт на суму 387,17 тис.грн. та проведенням виконаних підрядником замість них аналогічних робіт (в межах договірної ціни) (п.2 Вимоги); - складення коригуючих актів приймання виконаних будівельних робіт форми КБ-2в, якими внести зміни до актів за липень 2021 року №235 на суму 573 124,34 грн. та №237 на суму 220 706,04 грн. за договором від 02.02.2021 №1-Б в частині заміни щебеню кубовидного природного каменю для будівельних робіт, марка М-1000 і більше, фракція 2-5 мм загальною вартістю 151,30 тис.грн. (з врахуванням ПДВ) на фактично застосований підрядником матеріал (в межах договірної ціни) (п.3 Вимоги), Службою відпрацьована, на підтвердження чого листом від 24.11.2023 №1859/01-05 надано на адресу Управління завіренні копії підтверджуючих документів.
Не погоджуючись з вимогою відповідача, позивач звернувся з даною позовною заявою до суду.
Вирішуючи спірне питання, суд першої інстанції виходив з того, що спірний висновок не може вважатися правомірним та підлягає скасуванню, оскільки зазначивши у висновках про необхідність усунути порушення законодавства в сфері публічних закупівель, відповідач не конкретизував, яких саме заходів має вжити позивач, не визначив спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень, що свідчить про нечіткість та невизначеність. Крім того, суд дійшов висновку, що зазначені у спірному висновку твердження про порушення позивачем норм чинного законодавства не знайшли свого підтвердження.
Вирішуючи дану справу в апеляційній інстанції, колегія суддів виходить з наступного.
Згідно положень статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 №2939-XII (далі Закон № 2939-XII).
Згідно із частиною першою статті 1 Закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю). Згідно з приписами частини другої цієї статті орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.
Частиною першою статті 2 Закону №2939-XII визначено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Відповідно до частин другої та третьої статті 2 Закону №2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.
Згідно з частиною першою статті 4 Закону №2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
Постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу (далі Положення), відповідно до пункту 1 якого Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Відповідно до пункту 3 Положення основними завданнями Держаудитслужби є: 1) реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю; 2-1) внесення на розгляд Міністра фінансів пропозицій щодо забезпечення формування державної політики у сфері державного фінансового контролю; 3) здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів; 4) надання у передбачених законом випадках адміністративних послуг.
Підпунктом 3 пункту 4 Положення визначено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
Відповідно до підпункту 9 пункту 4 Положення Держаудитслужба вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.
Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення).
Таким чином, Держаудитслужба здійснює фінансовий контроль шляхом проведення інспектування (ревізії) через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи, зокрема Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області.
Відповідно до пункту 6 Положення Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 10 статті 10 Закону №2939-XII, за приписами яких органу державного фінансового контролю надається право: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
У частині другій статті 15 Закону №2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.
Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 (далі Порядок №550).
Пунктом 2 Порядку №550 визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Пунктами 4, 5 Порядку №550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку.
Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.
Пунктом 16 Порядку №550 передбачено, що ревізія проводиться шляхом:
- документальної перевірки, що передбачає контроль за установчими, фінансовими, бухгалтерськими (первинними і зведеними) документами, статистичною, фінансовою та бюджетною звітністю, господарськими договорами, розпорядчими та іншими документами об'єкта контролю, пов'язаними з плануванням і провадженням фінансово-господарської діяльності, веденням бухгалтерського обліку, складенням фінансової звітності (далі - документи об'єкта контролю). У разі ведення бухгалтерського обліку з використанням електронних засобів зберігання і обробки інформації на вимогу посадової особи органу державного фінансового контролю керівник об'єкта контролю повинен забезпечити оформлення відповідних документів на паперовому носії. Надання документів об'єкта контролю посадовим особам органу державного фінансового контролю забезпечується керівником об'єкта чи його заступником;
- фактичної перевірки, що передбачає контроль за наявністю грошових сум, цінних паперів, бланків суворої звітності, оборотних і необоротних активів, інших матеріальних і нематеріальних цінностей шляхом проведення інвентаризації, обстеження та контрольного обміру виконаних робіт, правильністю застосування норм витрат сировини і матеріалів, виходу готової продукції і природних втрат шляхом організації контрольних запусків у виробництво, контрольних аналізів готової продукції та інших аналогічних дій за участю відповідних спеціалістів органу державного фінансового контролю або інших органів, підприємств, установ та організацій. Посадові особи органу державного фінансового контролю мають право вимагати від керівників об'єкта контролю організацію та проведення фактичної перевірки в присутності посадових осіб органу державного фінансового контролю та за участю матеріально-відповідальних осіб, а у разі перевірки обсягу виконаних робіт - також представників суб'єкта господарювання - виконавців робіт.
Відповідно до пункту 35 Порядку №550 результати ревізії оформляються актом.
Згідно з пунктами 45, 46 Порядку №550 у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.
Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування. Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об'єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.
Згідно з пунктом 50 Порядку №550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об'єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.
Аналіз правових норм, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, дають підстави для висновку про те, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов'язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки (зокрема обов'язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься), і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.
Таку правову позицію неодноразово висловлював Верховний Суд, зокрема, у постановах від 22.10.2020 у справі №820/3089/17, від 31.05.2021 у справі №826/18686/16, від 31.08.2021 у справі №160/5323/20, від 02.11.2021 у справі №420/6808/19, від 12.05.2022 у справі №620/4169/20, від 22.12.2022 у справі №826/13003/17, від 21.03.2023 у справі №560/4370/22.
Так, за висновками суду першої інстанції, зазначивши у висновках про необхідність усунути порушення законодавства в сфері публічних закупівель, відповідач не конкретизував, яких саме заходів має вжити позивач, не визначив спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень, що свідчить про нечіткість та невизначеність.
Натомість, апелянт стверджує, що вимога від 24.10.2023 № 151405-14/2195-2023 конкретна, запропоновані способи усунення враховують суть виявлених порушень, містить посилання на норми Господарського кодексу України, Цивільного кодексу України.
З цього приводу колегія суддів зазначає, що основою вказаних пунктів 1-3 оскаржуваної у межах даної справи вимоги є необхідність забезпечення позивачем відшкодування завданих збитків у спосіб, передбачений нормами Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) та Господарського кодексу України (далі - ГК України).
Так, відповідно до частин першої-другої статті 216 ГК України, учасники господарських відносин несуть господарсько-правову відповідальність за правопорушення у сфері господарювання шляхом застосування до правопорушників господарських санкцій на підставах і в порядку, передбачених цим Кодексом, іншими законами та договором.
Застосування господарських санкцій повинно гарантувати захист прав і законних інтересів громадян, організацій та держави, в тому числі відшкодування збитків учасникам господарських відносин, завданих внаслідок правопорушення, та забезпечувати правопорядок у сфері господарювання.
Нормами статті 217 ГК України визначено поняття та види господарських санкції як правовий засіб відповідальності у сфері господарювання, нормами статті 218 ГК України підстави господарсько-правової відповідальності нормами статті 218 ГК України - межі господарсько-правової відповідальності. Зменшення розміру та звільнення від відповідальності
Норми статей 220-223 ГК України регулюють питання прострочення боржника, прострочення кредитора, досудового порядку реалізації господарсько-правової відповідальності, строки реалізації господарсько-правової відповідальності
У статтях 224-229 ГК України містять норми, що визначають поняття збитків, склад та розмір відшкодування збитків, умови і порядок їх відшкодування, солідарне відшкодування збитків, регресні вимоги щодо відшкодування збитків, відшкодування збитків у разі порушення грошових зобов'язань.
Аналізуючи статті 22, 610-625 ЦК України, статті 216-229 ГК України слід дійти висновку, що такі за своєю суттю є правовими підставами для реалізації різних способів судового захисту, вирішення спорів та подачі різних за своєю суттю позовів.
Відповідно до частини першої статті 22 ЦК України особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Частина друга вказаної статті вказує, що є збитками.
Нормами статей 610-625 ЦК України визначено порушення зобов'язання, правові наслідки порушення зобов'язання, прострочення боржника та кредитора, вина як підставу відповідальності за порушення зобов'язання, односторонню відмову від зобов'язання, правові наслідки порушення зобов'язання з вини кредитора, підстави звільнення від відповідальності за порушення зобов'язання, відповідальність боржника за дії інших осіб, субсидіарну відповідальність, правові наслідки невиконання обов'язку передати річ, визначену індивідуальними ознаками, виконання зобов'язання за рахунок боржника, відповідальність і виконання зобов'язання в натурі, відшкодування збитків, завданих порушенням зобов'язання, збитки і неустойка, відповідальність за порушення грошового зобов'язання.
Апеляційний суд вражає, що що в оскаржуваній вимозі відповідач, посилаючись на різні статті ЦК України та ГК України, які містять різні за своєю правовою природою способи захисту прав, створив для позивача правову невизначеність.
Колегія суддів враховує, що вимога Держаудитслужби, в якій остання так само посилалась на різні статті ЦК України та ГК України, які містять різні за своєю правовою природою способи захисту прав, вже була предметом розгляду Верховним Судом.
Так, в постанові Верховного Суду від 02 липня 2024 року у справі № 600/2824/23-а касаційний суд дійшов висновку, що вимога Держаудитслужби наведеного вище змісту не містить чітких, конкретних і зрозумілих приписів на адресу підконтрольного суб'єкту, не відповідає критеріям, які встановлені частиною другою статті 2 КАС України, що є самостійною та достатньою підставою для задоволення позовних вимог про скасування такої вимоги.
У постанові від 08.05.2018 у справі №826/3350/17 Верховний Суд зауважив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб'єктів, належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.
Таким чином, апеляційний суд відхиляє доводи апелянта про те, що пункти оскаржуваної вимоги є конкретизованими і чіткими, оскільки такі містять одночасно посилання на різні статті ЦК України та ГК України, однак такі мають різні за своєю правовою природою способи захисту прав.
Щодо встановленого під час ревізії порушення п.6.2.1.10 ДСТУ-Н Б Д.1.1- 4:2013 «Настанова щодо визначення вартості експлуатації будівельних машин та механізмів у вартості будівництва» на користь ПП «БФ «Миколаївавтодор» впродовж 2020 року компенсовано витрати з перебазування техніки у завищеному розмірі на суму 255,37 тис.гривень, колегія суддів зазначає наступне.
Так, в описовій частині Вимоги зазначено про те, що компенсацію ПП «БФ «Миколаївавтодор» впродовж 2020 року витрат з перебазування техніки у розмірі на суму 255,37 тис.грн. проведено Службою в порушення п.6.2.1.10 ДСТУ-Н Б Д.1.1- 4:2013 «Настанова щодо визначення вартості експлуатації будівельних машин та механізмів у вартості будівництва». Водночас, вимога не містить визначення об'єктів дорожніх робіт, в межах яких здійснена вказана компенсація, в чому саме полягає порушення вимог п.6.2.1.10 ДСТУ-Н Б Д.1.1-4:2013, на чому конкретно вона базується.
Під час проведення ревізії перевіряючими не запитувалося у Служби жодного документу по виконанню укладених з ПП «БФ «Миколаївавтодор» договорів та, відповідно, не аналізувався їх зміст.
Приписами ч.1 п.18 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 (далі - Порядок №550) визначено, що у разі виявлення порушень законодавства, контроль за дотриманням якого віднесено до компетенції органу державного фінансового контролю, посадові особи органу державного фінансового контролю повинні вимагати від працівників об'єкта контролю, причетних до виявлених порушень, письмові пояснення.
Всупереч приписам ч.1 п.18 Порядку №550 перевіряючими не надавалися Службі вимоги на надання пояснень з вказаного питання. Служба заперечує завищення вартості перебазування техніки з огляду на наступне: П.6.2.1.10 ДСТУ-Н Б Д.1.1-4:2013 передбачено наступне: «Витрати на перебазування будівельних машин та механізмів (Впб) на момент складання розрахунку визначаються виходячи з типу машини або механізму, конкретної відстані перебазування, способу перебазування, виду транспорту, на якому здійснюється перебазування, габаритів машини або механізму, необхідності розукрупнення на окремі вузли за умовами транспортування та інших факторів, що впливають на розмір витрат.».
Більш того, відповідачем, як суб'єктом владних повноважень, не доведено правомірність своїх розрахунків та неврахування позивачем Методики розрахунку витрат на перебазування дорожніх машин та механізмів М 218-03450778-697:2011, яка розроблена Державним підприємством «Державний дорожній науково-дослідний інститут імені М.П. Шульгина», затвердженої заступником Голови Державної Служби автомобільних доріг України 15.12.2011 року, чим спростовуються доводи апелянта у цій частині.
У сіпрному Виснвоку зазначено про те, що «На порушення п.6.4.3 ДСТУ Б Д.1.1- 1:2013 «Правила визначення вартості будівництва», п.6.3.3 ДСТУ-Н Б Д.1.1-2:2013 «Настанова щодо визначення прямих витрат у вартості будівництва» на користь підрядника ТОВ «Ростдорстрой» сплачені бюджетні кошти за не підтверджені контрольним обміром робіт з поточного середнього ремонту автомобільної дороги Н-11 Дніпро-Миколаїв (через Кривий Ріг) на ділянці км 207+582 - км 213+208, Миколаївська область (Договори від 26.08.2020 №74-Б та від 23.10.2021 №83-Б) встановлено завищення обсягів виконаних робіт у кількості 1 616 м2 на суму 796,96 тис.гривень».
В описовій частині Вимоги зазначено про те, що контрольним обміром робіт з поточного середнього ремонту автомобільної дороги Н-11 Дніпро -Миколаїв (через м. Кривий Ріг) на ділянці км 207+582-км - 213+208, Миколаївська область (Договори від 28.08.2020 №74-Б та від 23.10.2021 №83-Б) встановлено завищення обсягів виконаних робіт у кількості 1 616 м2 на суму 796,96 тис.гривень, що порушує п.6.4.3 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 «Правила визначення вартості будівництва» та п. 6.3.3 ДСТУ-Н Б Д.1.1- 2:2013 «Настанова щодо визначення прямих витрат у вартості будівництва».
В свою чергу, як вбачається з матеріалів справи, Акт контрольного обміру від 15.08.2023 року виконаних по об'єкту «Поточний середній ремонт автомобільної дороги загального користування державного значення Н-11 Дніпро -Миколаїв (через м. Кривий Ріг) на ділянці км 207+582-км 213+208, Миколаївська область» робіт в межах договору від 28.08.2020 №74-Б та Договору від 23.10.2021 №83-Б (додаткові роботи) підписано представниками Служби із зауваженнями та заперечила різницю (завищення) в обсягах робіт, зазначених спеціалістами Управління в таблиці «Результати контрольного обміру» позиція 1.
Після виконання робіт об'єми ремонту були прийняті згідно Актам приймання виконаних будівельних робіт: «Поточний середній ремонт автомобільної дороги загального користування державного значення Н-11 Дніпро-Миколаїв (через м. Кривий Ріг) на ділянці км 207+582 - км 213+208, Миколаївська область»: - Акт від 24.12.2020р. на суму 31 237,05840 тис грн з урахуванням ПДВ : «Тип1» становить: 25808м2 (п. 23-28 КБ-2в №4-1-2) та «Тип2» становить: 13 600м2 (п. 44-49 КБ-2в №4-1-2); - Акт від 31.08.2021р. на суму 3 218,55791 тис грн з урахуванням ПДВ : «Тип1» становить: -4268+2588м2= -1680 м2 (п. 13-18 та п. 31-36 КБ-2в №4-1-2); - Акт від 05.11.2021р. на суму 3 888,12968 тис грн з урахуванням ПДВ : «Тип1» становить: 7280 м2 (п. 2-7 КБ-2в №4-1-2). Загальна площа виконаних робіт з улаштування верхнього шару покриття: «Тип 1»: 25808-4268+2588+7280=31408 м2; «Тип2»: 13600м2. «Поточний середній ремонт автомобільної дороги загального користування державного значення Н-11 Дніпро-Миколаїв (через м. Кривий Ріг) на ділянці км 207+582 - км 213+208, Миколаївська область. Коригування»: - Акт від 19.11.2021р. на суму 23 758,2948 тис грн з урахуванням ПДВ : «Тип1 (додаткові роботи на ПК0+00)» становить: 1840 м2 (п. 44-49 КБ-2в №4-1-1).
Враховуючи вищезазначене, твердження Управління щодо завищення обсягів робіт у кількості 1616м2 не є доведеними, що свідчить про протиправність оскаржуваної Вимоги у відповідній частині..
Крім того, в описовій частині Вимоги зазначено про те, що на порушення п.6.4.3 ДСТУ Б Д.1.1- 1:2013 «Правила визначення вартості будівництва» та п. 6.3.3 ДСТУ-Н Б Д.1.1-2:2013 «Настанова щодо визначення прямих витрат у вартості будівництва» на користь підрядника ТОВ «Європейська дорожньо-будівельна компанія» сплачено бюджетні кошти в сумі 109,03 тис.грн. за дорожні роботи, які не підтверджені контрольним обміром робіт з капітального ремонту дороги Н-14 Олександрівка - Кропивницький - Миколаїв на ділянці км 153+196 - км 161+204, Миколаївська область» в рамках договору від 16.11.2020 №143-Б та Договору від 05.10.2021 №76-Б (додаткові роботи).
Однак, дослідивши пояснення та докази позивача, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про безпідставність висновків відповідача, з огляду на те, що відповідачем не було враховано, що ширина покриття становить 8,5м, допустима похибка в площі складає 68,068кв.м. Уповноваженими посадовими особами Управління зафіксована різниця (завищення) між обсягом за актами виконаних робіт та обсягом за результатами контрольного обміру 68кв.м., що знаходиться в межах допустимої похибки при проведенні вимірювань.
Щодо зобов'язання позивача визнати недійсними/скасувати умови додаткових угод в частині зміни порядку забезпечення виконання зобов'язань та забезпечити надання підрядниками банківських гарантій по усіх діючих договорах, колегія суддів враховує, що як вбачається з матеріалів справи, зважаючи на настання обставин непереборної сили (військова агресія російської федерації проти України) та керуючись нормами п.4 ч.2 ст.27 Закону України «Про публічні закупівлі», Службою по ряду договорів, які не могли виконуватися з цих підстав, укладено додаткові угоди, якими передбачено право Служби у разі настання документально підтверджених відповідно до умов договору обставин непереборної сили, повернути підряднику забезпечення виконання договору (банківську гарантію) за умови звернення останнього щодо повернення такого забезпечення з наданням гарантійного листа про надання повторно забезпечення виконання договору на умовах, визначених договором, протягом 20 робочих днів з дня припинення чи скасування дії обставин непереборної сили. В цьому випадку днем настання обставин щодо повернення забезпечення виконання договору (банківської гарантії) є дата отримання Службою відповідного звернення та гарантійного листа підрядника.
При цьому, вказаними додатковими угодами визначено обов'язок підрядника протягом 20 робочих днів з дня припинення чи скасування дії обставин непереборної сили надати Службі нове (повторне) забезпечення виконання договору (банківська гарантія) у визначеному ним розмірі та на визначених ним умовах.
Щодо доводів апелянта в частині зобов'язання позивача стягненути з ТОВ «Ростдорстрой» плати за незаконне користування бюджетними коштами в сумі 2 877,60 тис.грн впродовж періоду з 18.12.2020 по 26.08.2021, яка становить 236,81 тис.грн, апеляційний суд зазначає наступне.
Так, п.6.4.7 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 встановлено, що при виявленні у кошторисах виконаних робіт (примірні форми КБ-2в «Акт приймання виконаних будівельних робіт» та КБ-3 «Довідка про вартість виконаних будівельних робіт та витрати», які були оформлені та оплачені у попередні періоди) безперечних помилок та порушень чинного порядку визначення вартості будівництва - загальна вартість виконаних підрядних робіт підлягає уточненню з моменту виявлення зазначених помилок з урахуванням термінів позовної давності згідно з законодавством України.
Приписи ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 не визначають факт уточнення виявлених помилок в формах КБ-2в та КБ-3 як «кредитування» підрядником замовника чи навпаки. Також приписи ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 не встановлюють підстав та порядку нарахування плати за користування коштами знову ж таки ні для підрядника, ні для замовника.
Колегія суддів погоджується із висновками суду першої інстанції, що розповсюдження відповідаечм на процедуру сторнування, проведену замовником та підрядником в порядку п.6.4.7 ДСТУ Б, дії норм ст.ст.536 та ч.2 625 Цивільного кодексу України є таким, що суперечить діючому законодавству, оскільки ст. 536 ЦК України регламентує сплату процентів за користування чужими коштами, при цьому підрядний договір, в межах якого було здійснено сторнування, не містить положень, які регламентують підстави та порядок сплати процентів підрядником чи замовником за наслідками проведення процедури сторнування. В свою чергу, приписи ч.2 ст.625 ЦК України регламентують розмір плати за користування чужими коштами у випадку прострочення виконання грошового зобов'язання, яке в даному випадку було відстнє, оскільки що ТОВ «Ростдорстрой» 30.06.2021 сторновано, а позивачем одномоментно прийнято від'ємне значення вищезазначеної вартості робіт.
Таким чином, враховуючи викладене, колегія суддів погоджується із висновками суду першої інстанції, що вимога Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області, викладену в листі від 24.10.2023 року №151405-14/2195-2023 «Щодо усунення порушень законодавства» є протиправною та підлягає скасуванню.
Решта доводів та заперечень апелянта висновків суду не спростовують. Згідно п.41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі “Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі “Руїс Торіха проти Іспанії» від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29).
Враховуючи викладене, проаналізувавши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що вони не спростовують висновків суду першої інстанції, яким повно та правильно встановлено обставини справи і ухвалено судове рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права.
Відповідно до положень статті 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи викладені обставини та з огляду на наведені положення законодавства, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а судове рішення без змін.
На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 292, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Південного офісу Держаудитслужби на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 травня 2025 року - залишити без задоволення.
Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 травня 2025 року по справі за адміністративним позовом Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Миколаївській області до Південного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування вимоги - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення до Верховного Суду.
Головуючий суддя: М. П. Коваль
Суддя: Ю.В. Осіпов
Суддя: В.О. Скрипченко