09 вересня 2025 року м. Дніпросправа № 280/6494/24
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Кругового О.О. (доповідач),
суддів: Щербака А.А., Шлай А.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження в місті Дніпрі апеляційну скаргу ОСОБА_1
на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 28.11.2024 року, (суддя суду першої інстанції Прудивус О.В.), прийняту в порядку спрощеного провадження в м. Запоріжжі, в адміністративній справі №280/6494/24 за позовом ОСОБА_1 до Міністерства фінансів України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: Рада прокурорів України про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, -
11.07.2025 ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив:
- визнати протиправними дії відповідача щодо включення до проекту Закону України “Про Державний бюджет України на 2024 рік» положення щодо визначення прожиткового мінімуму працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури, у розмірі 1 600,00 грн. та до проекту Закону України “Про Державний бюджет України на 2025 рік» положення щодо визначення прожиткового мінімуму працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури, у розмірі 2 102,00 грн.;
- заборонити відповідачу включати до проектів Законів України “Про Державний бюджет на 2026 рік» та подальші роки положення щодо визначення прожиткового мінімуму працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури, у розмірі, меншому, ніж прожитковий мінімум для працездатних осіб;
- вирішити питання щодо розподілу судових витрат.
Адміністративний позов обґрунтований тим, що з травня 2021 року працює в Офісі генерального прокурора. У вересні 2023 року відповідач підготував та подав до Кабінету Міністрів України для схвалення проект Закону України “Про Державний бюджет на 2024 рік», яким передбачається установити прожитковий мінімум для працездатних осіб, що застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури, на рівні 1 600,00 грн. Позивач вважає, що підготовка відповідачем проекту вказаного вище закону в частині встановлення розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора у розмірі, меншому за прожитковий мінімум для працездатних осіб, є очевидним порушенням прав прокурорів, що призводить до зменшення їх заробітної плати. Такий підхід позивача узгоджується з позицією третьої особи, викладеною у рішенні від 13.11.2023 № 12-нпз-23. Також позивач зауважив, що в обґрунтуванні розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму та інших додатків, направлених Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України разом із проектом Закону України “Про Державний бюджет України на 2024 рік», відсутнє будь-яке обґрунтування величини прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується у тому числі для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури. При цьому, норма щодо визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури у розмірі 1 600,00 грн., яку відповідач включає до проектів законів про Державний бюджет, починаючи з 2021 року, не змінювалась, хоча офіційний рівень інфляції в Україні складає близько 50%. Також, позивач зазначає, що за усталеною практикою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду в аналогічних спорах, що стосуються належного до сплати розміру суддівської винагороди, Закон України від 15.07.1999 № 966-XIV “Про прожитковий мінімум» не визначає такого виду прожиткового мінімуму як “прожитковий мінімум для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді». Крім того, як неодноразово наголошував Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, закони України про Державний бюджет не повинні містити інакшого чи додаткового правового регулювання правовідносин, що охоплюються предметом регулювання інших законів України, особливо тієї сфери суспільних відносин, для яких діють спеціальні (виняткові) норми. Наведені вище доводи, на думку позивача, свідчать про протиправність та дискримінаційність дій відповідача щодо підготовки проектів законів України “Про Державний бюджет України на 2024 рік» та “Про Державний бюджет України на 2025 рік» в частині установлення прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури, у розмірі 1 600,00 грн. та 2 102,00 грн. відповідно. Крім того, позивач вважає, що відповідач може застосувати подібний підхід і при підготовці проектів законів України про Державний бюджет України на послідуючі роки.
Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 28.11.2024 в задоволенні позовних вимог відмовив.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції ОСОБА_1 звернувся з апеляційною скаргою в якій посилаючись на порушення судом вимог норм матеріального та процесуального права просить рішення суду скасувати та прийняти нову постанову про задоволення позовних вимог.
Апеляційна скарга обґрунтована доводами адміністративного позову. Заявник також зазначає, що не має права самостійно включати у проект закону про Державний бюджет України прокурорів як соціальну чи демографічну групу населення та визначати для них окремо прожитковий мінімум. Відповідач не може обґрунтувати, чому в проектах Законів України про Державний бюджет України на 2021-2024 роки визначався окремий розмір прожиткового мінімуму для прокурорів у розмірі 1600 гривень. Хоча відповідно до п. 2-1 ч. 1 ст. 38 Бюджетного кодексу України разом з проектом закону про Державний бюджет України подається обґрунтування розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму на відповідний бюджетний період у розрахунку на місяць на одну особу, а також окремо для основних соціальних і демографічних груп населення. Протягом 2021-2024 років такі обґрунтування прожиткового мінімуму для прокурорів не надавались. Посилання відповідача на правову експертизу Мінюсту є недоречним, оскільки в ній відсутнє пояснення про встановлення окремого прожиткового мінімуму для прокурорів. Відповідач жодним чином не надав пояснення закладення ним у проектах Законів України про Державний бюджет України на 2021-2024 роки дискримінаційної норми по відношенню до прокурорів у вигляді прожиткового мінімуму у розмірі 1600 гривень порівняно з іншими державними органами, зокрема НАБУ та ДБР. Судом повністю проігноровано позиції Міністерства соціальної політики та Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, згідно яких вони вважають, що визначення окремого розміру прожиткового мінімуму для прокурорів суперечить вимогам Закону України «Про прожитковий мінімум». Їх листи долучені до позовної заяви. Також судом не прийнято до уваги аналогічні висновки Комітетів Верховної Ради України до проектів законів про Державний бюджет України на 2024 та 2025 роки, які були досліджені під час судового розгляду. Позивач вважає, що суд робить помилковий висновок, що включення до проекту закону про Державний бюджет України окремого виду прожиткового мінімуму для прокурорів не породжує жодних правових наслідків для прокурорів, оскільки на підставі їх зниженого розміру у бюджет закладається менша сума видатків на заробітну плату прокурорів. Ніхто, окрім відповідача, не робить відповідні розрахунки видатків Державного бюджету України. При цьому суд також не прийняв до уваги рішенням Ради прокурорів України від 13.11.2023 № 12-нзп-23, яким встановлено, що закріплення у проекті Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» прожиткового мінімуму, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури - 1600 гривень є загрозою незалежності прокурорів. Судом також залишено поза увагою те, що окрім явного порушення вимог ст. 19 Конституції України, ст. ст. 37, 38, 40 Бюджетного Кодексу України щодо загального встановлення розмірів прожиткових мінімумів, не передбачених законом, оскаржувані дії Міністерства фінансів України призводять до прийняття неконституційних норм. Це підтверджується позиціями Конституційного Суду України, висловленими в рішеннях від 9 липня 2007 року № 6-рп/2007, від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008, від 27 лютого 2020 року № 3-р/2020 та від 28 серпня 2020 року № 10-р/2020, згідно яких предмет закону про Державний бюджет України є особливим і чітко визначений у Конституції України, а тому скасування чи зміна законом про Державний бюджет України обсягу прав і гарантій та законодавчого регулювання, передбачених у спеціальних законах, суперечить ст. 6, ч. 2 ст.19, ст. 130 Конституції України.
Відповідачем поданий відзив на апеляційну скаргу, в якому посилаючись на необґрунтованість доводів позивача просить рішення суду першої інстанції залишити без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення.
Дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, відзиву на останню, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного судового рішення норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Наказом Офісу Генерального прокурора від 13.05.2021 № 550ц позивача з 18.05.2021 призначено на посаду начальника четвертого відділу процесуального керівництва Департаменту організації, процесуального керівництва досудовим розслідуванням та підтримання публічного обвинувачення у кримінальних провадженнях про злочини, вчинені у зв'язку з масовими протестами у 2013-2014 роках, Офісу Генерального прокурора у порядку переведення з Запорізької обласної прокуратури (т.1, а.с.6).
У жовтні 2023 року групою прокурорів Офісу Генерального прокурора та Сумської обласної прокуратури (у тому числі позивачем) на адресу третьої особи було направлено колективне звернення про загрозу незалежності прокурора у зв'язку з визначенням у проекті Закону України від 09.11.2023 № 3460-IX “Про Державний бюджет України на 2024 рік» (далі - Закон України від 09.11.2023 № 3460-IX) прожиткового мінімуму, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури на рівні 1 600,00 грн.
Рішенням третьої особи від 13.11.2023 № 12-нзп-23 “Про розгляд повідомлень групи прокурорів про загрозу незалежності прокурора у зв'язку з визначенням у проекті Закону України “Про Державний бюджет України на 2024 рік» прожиткового мінімуму, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури - 1 600,00 грн.»:
1) встановлено факт загрози незалежності прокурорам: заявникам та іншим прокурорам у зв'язку з визначенням у проекті Закону України “Про Державний бюджет України на 2024 рік» прожиткового мінімуму, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури - 1 600,00 грн.;
2) доручено забезпечити постійну увагу і співпрацю з органами Верховної Ради України до розгляду листа Ради прокурорів України до Комітету з питань правоохоронної діяльності Верховної Ради України щодо внесення змін до ст.7 Закону України від 09.11.2023 № 3460-IX та встановлення прожиткового мінімуму для визначення базового розміру посадового окладу прокурора окружної прокуратури на рівні прожиткового мінімуму, який установлено для визначення базового розміру посадового окладу судді (т.1, а.с.8-12).
Також позивач виступав одним із ініціаторів звернення до Комітету Верховної ради України з питань соціальної політики та захисту прав ветеранів і Комітету Верховної ради України з питань правоохоронної діяльності стосовно розмірів прожиткового мінімуму, визначених у Законі України від 09.11.2023 № 3460-IX, розгляд якого доручено відповідачу.
Листом від 06.12.2023 № 08040-01-3/33848 “Про розгляд звернення» відповідач поінформував ініціаторів звернення про те, що законодавство не містить застережень щодо розширення переліку основних і демографічних груп населення, стосовно яких окремо розраховується прожитковий мінімум. Отже, цей перелік, за позицією відповідача, не є вичерпним (т.1, а.с.13-14).
Також у листі відповідача від 06.12.2023 № 08040-01-3/33848 “Про розгляд звернення» зазначено, що розмір прожиткового мінімуму щорічно затверджує Верховна Рада України в законі про Державний бюджет України на відповідний рік. Водночас, Бюджетним кодексом України одним із принципів бюджетної системи України визначено збалансованість, згідно з яким повноваження на здійснення витрат бюджету повинні відповідати обсягу надходжень до бюджету на відповідний бюджетний період. Отже, як вбачається з листа відповідача від 06.12.2023 № 08040-01-3/33848 “Про розгляд звернення», кожного бюджетного періоду для визначення розмірів посадових окладів суддів, прокурорів використовується розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб, що визначається законом про Державний бюджет України на відповідний рік.
Крім того, відповідач у листі від 06.12.2023 № 08040-01-3/33848 “Про розгляд звернення» зауважив, що матеріали, подані на розгляд Верховної Ради України разом із проектом Закону України від 09.11.2023 № 3460-IX, містять обґрунтування розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму на відповідний бюджетний період у розрахунку на місяць на одну особу, а також окремо для основних соціальних і демографічних груп населення (т.1, а.с.13-14).
Також відповідач розглянув персональне звернення позивача від 03.11.2023 стосовно усунення у проекті Закону України від 09.11.2023 № 3460-IX дискримінаційних норм по відношенню до прокурорів і виключення положення про окремий прожитковий мінімум для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури у розмірі 1 600,00 грн. та використання для його визначення прожиткового мінімуму, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді у розмірі 2 102,00 грн.
Листом від 12.12.2023 № 10040-46/К-1789/2268 “Про розгляд звернення», зміст якого є аналогічним листу від 06.12.2023 № 08040-01-3/33848 “Про розгляд звернення», відповідач повторно поінформував позивача про те, що розмір прожиткового мінімуму щорічно затверджує Верховна Рада України в законі про Державний бюджет України на відповідний рік. Зважаючи на це, кожного бюджетного періоду для визначення розмірів посадових окладів суддів, прокурорів використовується розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб, що визначається законом про Державний бюджет України на відповідний рік (т.1, а.с.106).
Не погодившись з правомірністю дій відповідача щодо включення до проекту Закону України від 09.11.2023 № 3460-IX положення про визначення прожиткового мінімуму працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури, у розмірі 1 600,00 грн. та до проекту Закону України “Про Державний бюджет України на 2025 рік» положення щодо визначення прожиткового мінімуму працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури, у розмірі 2 102,00 грн., ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом в цій справі.
Вирішуючи спір між сторонами та відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що відповідач надав суду докази на спростування обставин, якими позивач обґрунтовував свої позовні вимоги. Зокрема, відповідачем вмотивовано, що він як учасник бюджетного процесу та орган бюджетного контролю при складанні проекту Закону України від 09.11.2023 № 3460-IX та проекту Закону України “Про Державний бюджет України на 2025 рік» враховував бюджетні запити Офісу Генерального прокурора як головного розпорядника бюджетних коштів. При цьому, розроблення проекту закону про Державний бюджет України здійснює Кабінет Міністрів України.
Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також система прокуратури України регламентовані Законом України від 14.10.2014 № 1697-VII.
Із набранням чинності вказаним нормативно-правовим актом суттєвих змін зазнали, зокрема, умови оплати працівників прокуратури.
Так, згідно зі ст. 81 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
Відповідно до ч. 3 ст. 81 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
Проте, положеннями ст.ст.8, 13 Закону України від 24.03.1995 № 108/95-ВР “Про оплату праці» (далі - Закон України від 24.03.1995 № 108/95-ВР) регламентовано, що умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України, крім випадків, передбачених ч.ч.3 і 5 ст. 8 та ч.1 ст. 10 Закону України від 24.03.1995 № 108/95-ВР.
За приписами ч.ч.1-2 ст. 23 Бюджетного кодексу України (далі - БК України) будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено Законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.
Водночас, Законом України від 28.12.2014 № 79-VIII “Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» (далі - Закон України від 28.12.2014 № 79-VIII) розділ VI “Прикінцеві та перехідні положення БК України» доповнено п. 26, за змістом якого норми і положення ст. 81, ч.ч.16-18 ст. 86, п.п.13, 14 Розділу ХІІІ “Перехідні положення Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Також, у п. 9 Прикінцевих положень Закону України від 28.12.2014 № 80-VIII “Про Державний бюджет України на 2015 рік» (далі - Закон України від 28.12.2014 № 80-VIII) установлено, що положення ч. 2 ст. 33, ст. 81 Закону України Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування оскільки згідно зі ст.ст.89-90 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII фінансування прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.
Отже, Законом України від 09.11.2023 № 3460-IX як спеціальним нормативно-правовим актом, який регулює бюджетні відносини, у тому числі й питання заробітної плати працівників органів прокуратури, які фінансуються з державного бюджету, надано повноваження Кабінету Міністрів України визначати розмір і порядок виплати заробітної плати працівників органів прокуратури.
Забезпечення функціонування системи прокуратури за змістом ст.89-90 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII та ст.ст.23, 48 БК України передбачає визначення у державному бюджеті України видатків на фінансування прокуратури не нижче рівня, що забезпечує можливість повного і незалежного здійснення нею повноважень відповідно до закону, проте будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України.
Відповідно до ст. 89 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури здійснюються Офісом Генерального прокурора.
Так, фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період.
В свою чергу, порядок складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ визначається відповідним Порядком, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228 “Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ» (далі - Порядок № 228).
Згідно з п. 5 Порядку № 228 установам можуть виділятися бюджетні кошти тільки за наявності затверджених кошторисів, планів асигнувань загального фонду бюджету, планів надання кредитів із загального фонду бюджету планів спеціального фонду.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду України від 12.07.2016 № 820/4648/15 (№ в Єдиному державному реєстрі судових рішень 58986558) та від 13.07.2016 № 818/3372/15 (№ в Єдиному державному реєстрі судових рішень 58986562), які є релевантним джерелом правозастосування.
Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Також у контексті досліджуваних правовідносин необхідно проаналізувати роль і місце Міністерства фінансів України у бюджетному процесі.
Статтею 19 БК України регламентовано, що стадіями бюджетного процесу визнаються: 1) складання та розгляд Бюджетної декларації (прогнозу місцевого бюджету) і прийняття рішення щодо них; 2) складання проектів бюджетів; 3) розгляд проекту та прийняття закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет); 4) виконання бюджету, включаючи внесення змін до закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет); 5) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього.
За приписами ч.ч.1-2 ст. 32 БК України Кабінет Міністрів України розробляє Бюджетну декларацію та проект закону про Державний бюджет України.
Міністерство фінансів України відповідає за складання Бюджетної декларації та проекту закону про Державний бюджет України, визначає основні організаційно-методичні засади бюджетного планування, що використовуються для розроблення Бюджетної декларації та проекту Державного бюджету України.
Згідно з п. 1 ч. 2 ст. 22 БК України за бюджетними призначеннями, визначеними законом про Державний бюджет України, головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути виключно установи, уповноважені забезпечувати діяльність Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України в особі їх керівників; міністерства, Національне антикорупційне бюро України, Служба безпеки України, Конституційний Суд України, Верховний Суд, вищі спеціалізовані суди, Вища рада правосуддя та інші органи, безпосередньо визначені Конституцією України, в особі їх керівників, а також Державна судова адміністрація України, Національна академія наук України, Національна академія аграрних наук України, Національна академія медичних наук України, Національна академія педагогічних наук України, Національна академія правових наук України, Національна академія мистецтв України, інші установи, уповноважені законом або Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у відповідній сфері, в особі їх керівників.
За приписами ст. 35 БК України головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують складання бюджетних запитів для подання Міністерству фінансів України відповідно до Бюджетної декларації та вимог інструкцій з підготовки бюджетних запитів з урахуванням планів діяльності на середньостроковий період, звітів про виконання паспортів бюджетних програм, результатів оцінки ефективності бюджетних програм, висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, рішень Кабінету Міністрів України за результатами огляду витрат державного бюджету у терміни та порядку, встановлені Міністерством фінансів України (ч. 1 ст. 35 БК України).
Головні розпорядники бюджетних коштів включають до бюджетних запитів обсяги довгострокових зобов'язань за енергосервісом, довгострокових зобов'язань у рамках державно-приватного партнерства на відповідні бюджетні періоди, показники за бюджетними програмами, які забезпечують протягом декількох років виконання інвестиційних проектів, у разі їх схвалення або відбору у встановленому законодавством порядку та на підставі розрахунків обсягу витрат і вигод щодо реалізації таких інвестиційних проектів, та/або підписаного договору з іноземними державами, іноземними фінансовими установами, міжнародними фінансовими організаціями (ч. 2 ст. 35 БК України).
Головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують своєчасність, достовірність та зміст поданих Міністерству фінансів України бюджетних запитів, які мають містити всю інформацію, необхідну для аналізу показників проекту Державного бюджету України та загалом бюджетних показників на середньостроковий період, згідно з вимогами Міністерства фінансів України (ч. 3 ст. 35 БК України).
Відповідно до ч. 1 ст. 36 БК України Міністерство фінансів України на будь-якому етапі складання і розгляду проекту Державного бюджету України проводить аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів, на предмет його відповідності Бюджетній декларації, а також ефективності використання бюджетних коштів, у тому числі на підставі звітів про виконання паспортів бюджетних програм, результатів оцінки ефективності бюджетних програм, висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, рішень Кабінету Міністрів України за результатами огляду витрат державного бюджету.
На основі результатів аналізу Міністр фінансів України приймає рішення про включення бюджетного запиту до проекту Державного бюджету України перед поданням його на розгляд Кабінету Міністрів України.
Згідно з ч. 3 ст. 36 БК України на основі аналізу бюджетних запитів, що подаються відповідно до ст. 35 БК України, та з урахуванням положень та показників на плановий бюджетний період, визначених Бюджетною декларацією, схваленою у році, що передує плановому, і рекомендацій Верховної Ради України щодо бюджетної політики (якщо такі рекомендації схвалені відповідно до ч. 6 ст. 152 Регламенту Верховної Ради України) Міністерство фінансів України готує проект закону про Державний бюджет України.
За приписами ч. 4 ст. 36 БК України Міністерство фінансів України під час підготовки проекту Державного бюджету України розглядає та вживає заходів для усунення розбіжностей з головними розпорядниками бюджетних коштів. Якщо узгодження не досягнуто, Міністерство фінансів України додає свій висновок з неузгоджених питань до зазначеного проекту, який подається Кабінету Міністрів України.
У відповідності до ч.ч.1, 3 ст. 37 БК України Міністерство фінансів України подає Кабінету Міністрів України для розгляду проект закону про Державний бюджет України та вносить пропозиції щодо термінів і порядку розгляду цього проекту в Кабінеті Міністрів України.
Кабінет Міністрів України схвалює проект закону про Державний бюджет України та подає його разом з відповідними матеріалами Верховній Раді України та Президенту України не пізніше 15 вересня року, що передує плановому.
Слід зазначити, за змістом пп.11-12 п. 4 Положення про Міністерство фінансів України, затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 № 375 “Про затвердження Положення про Міністерство фінансів України» (далі - Положення про Мінфін) Мінфін відповідно до покладених на нього завдань:
- складає разом з головними розпорядниками коштів державного бюджету Бюджетну декларацію (пп.11 п. 4 Положення);
- розробляє в установленому порядку проект закону про Державний бюджет України на відповідний рік та готує відповідні матеріали, що додаються до нього (пп.12 п. 4 Положення).
Таким чином, з урахування вищевикладеного, прийняття закону про Державний бюджет України є виключною компетенцією Верховної Ради України. При цьому, закон про Державний бюджет України набирає чинності після його підписання Президентом України. У свою чергу, до компетенції відповідача як центрального органу виконавчої влади належить виключно розроблення проекту закону про Державний бюджет України на відповідний рік на основі аналізу бюджетних запитів головних розпорядників коштів і його подальше внесення на розгляд Кабінету Міністрів України.
Встановлені обставини справи свідчать, що позивач з 18.05.2021 обіймає посаду начальника четвертого відділу процесуального керівництва Департаменту організації, процесуального керівництва досудовим розслідуванням та підтримання публічного обвинувачення у кримінальних провадженнях про злочини, вчинені у зв'язку з масовими протестами у 2013-2014 роках, Офісу Генерального прокурора (т.1, а.с.6). У жовтні 2023 року позивач у складі групи прокурорів Офісу Генерального прокурора та Сумської обласної прокуратури звернувся до третьої особи з колективним зверненням про загрозу незалежності прокурора у зв'язку з визначенням у проекті Закону України від 09.11.2023 № 3460-IX прожиткового мінімуму, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури на рівні 1 600,00 грн. Третя особа 13.11.2023 прийняла рішення № 12-нзп-23 “Про розгляд повідомлень групи прокурорів про загрозу незалежності прокурора у зв'язку з визначенням у проекті Закону України “Про Державний бюджет України на 2024 рік», яким встановила факт загрози незалежності прокурорам у зв'язку з визначенням у проекті Закону України “Про Державний бюджет України на 2024 рік» прожиткового мінімуму, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури, на рівні 1 600,00 грн. Також рішенням третьої особи від 13.11.2023 № 12-нзп-23 “Про розгляд повідомлень групи прокурорів про загрозу незалежності прокурора у зв'язку з визначенням у проекті Закону України “Про Державний бюджет України на 2024 рік» було доручено забезпечити постійну увагу і співпрацю з органами Верховної Ради України до розгляду листа Ради прокурорів України до Комітету з питань правоохоронної діяльності Верховної Ради України щодо внесення змін до ст.7 Закону України від 09.11.2023 № 3460-IX та встановлення прожиткового мінімуму для визначення базового розміру посадового окладу прокурора окружної прокуратури на рівні прожиткового мінімуму, який установлено для визначення базового розміру посадового окладу судді (т.1, а.с.8-12).
Також судом встановлено, що позивач як особисто, так і в складі групи прокурорів звертався до Комітету Верховної ради України з питань соціальної політики та захисту прав ветеранів і Комітету Верховної ради України з питань правоохоронної діяльності стосовно розмірів прожиткового мінімуму, визначених у Законі України від 09.11.2023 № 3460-IX. За результатами розгляду на виконання доручення Прем'єр-міністра України та Віце-прем'єр-міністра України вказаного вище звернення відповідач листом від 06.12.2023 № 08040-01-3/33848 “Про розгляд звернення» повідомив авторів звернення про те, що законодавство не містить застережень щодо розширення переліку основних і демографічних груп населення, стосовно яких окремо розраховується прожитковий мінімум. Отже, цей перелік, за позицією відповідача, не є вичерпним. При цьому, кожного бюджетного періоду для визначення розмірів посадових окладів суддів, прокурорів використовується розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб, що визначається законом про Державний бюджет України на відповідний рік. Подані на розгляд Верховної Ради України разом із проектом Закону України від 09.11.2023 № 3460-IX додатки, як ствердив відповідач у листі від 06.12.2023 № 08040-01-3/33848 “Про розгляд звернення», містять обґрунтування розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму на відповідний бюджетний період у розрахунку на місяць на одну особу, а також окремо для основних соціальних і демографічних груп населення (т.1, а.с.13-14).
Окрім того позивачем був отриманий лист відповідача від 12.12.2023 № 10040-46/К-1789/2268 “Про розгляд звернення», зміст якого є аналогічним листу від 06.12.2023 № 08040-01-3/33848 “Про розгляд звернення». Зокрема, у ньому зазначено, що розмір прожиткового мінімуму щорічно затверджує Верховна Рада України в законі про Державний бюджет України на відповідний рік (т.1, а.с.106).
Суд першої інстанції правильно врахував, що розробку Бюджетної декларації та проекту закону про Державний бюджет України в силу приписів ст. 32 БК України здійснює Кабінет Міністрів України. Поряд із цим, відповідач як головний орган у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної фінансової, бюджетної та боргової політики, є одним із учасників бюджетного процесу та органом бюджетного контролю. Саме відповідач за своїм функціонально-інституційним призначенням покликаний забезпечувати основні організаційно-методичні засади бюджетного планування, визначати загальний рівень доходів, видатків і кредитування бюджету, а також давати оцінку обсягу фінансування бюджету для складання проекту Державного бюджету України та його індикативних прогнозних показників на наступні за плановим два бюджетні періоди.
При цьому, в основу реалізації вказаних повноважень, зокрема в частині розроблення в установленому порядку проекту закону про Державний бюджет України на відповідний рік, відповідачем покладаються бюджетні запити, подані головними розпорядниками бюджетних коштів.
Отже, отримавши від Офісу Генерального прокурора як головного розпорядника коштів бюджетний запит на 2024 рік, відповідач обґрунтовано у встановленому законом порядку врахував його при розробленні проекту Закону України від 09.11.2023 № 3460-IX, у тому числі при визначенні розміру прожиткового мінімуму працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури, на рівні 1 600,00 грн.
У свою чергу, дії по включенню до проекту Закону України від 09.11.2023 № 3460-IX положення щодо визначення прожиткового мінімуму працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури, у розмірі 1 600,00 грн. не належать до виключної компетенції відповідача, оскільки, як попередньо було встановлено, розроблення проекту закону про Державний бюджет України здійснює Кабінет Міністрів України як вищий орган виконавчої влади. Належних та достатніх доказів зворотнього ані позивачем, ані третьою особою не надано.
Водночас, відповідно до листа Генерального прокурора від 05.09.2024 № 21-71699ВИХ-24, в якому Генеральний прокурор з метою недопущення дискримінаційного підходу в оплаті праці прокурорів та забезпечення їх незалежності просив Міністрів фінансів України передбачити у проекті Закону України “Про Державний бюджет України на 2025 рік» норму щодо встановлення з 01.01.2025 прожиткового мінімуму для працездатних осіб, що застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури, у розмірі 2 102,00 грн., а також запланувати Офісу Генерального прокурора на зазначені цілі додаткові кошти (т.1, а.с.194).
Відповідач при складанні проекту Закону України “Про Державний бюджет України на 2025 рік» врахував бюджетний запит Офісу Генерального прокурора як головного розпорядника бюджетних коштів та, відповідно, відобразив в ньому положення щодо визначення прожиткового мінімуму працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури, у розмірі 2 102,00 грн.
Отже, включення відповідачем в силу його інституційно-функціональних повноважень до проекту Закону України від 09.11.2023 № 3460-IX положення про визначення прожиткового мінімуму працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури, у розмірі 1 600,00 грн. та до проекту Закону України “Про Державний бюджет України на 2025 рік» положення щодо визначення прожиткового мінімуму працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури, у розмірі 2 102,00 грн. є наслідком бюджетних запитів всіх учасників бюджетного процесу, зокрема головних розпорядників коштів (у тому числі Офісу Генерального прокурора).
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що саме по собі включення до проекту Закону про Державний бюджет положення щодо визначення прожиткового мінімуму працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури не породжує для відповідної категорії працівників органів державної влади жодних правових наслідків, оскільки, як попередньо вже було зазначено, що розробляє проект закону про Державний бюджет України Кабінет Міністрів України, натомість, прийняття закону про Державний бюджет України є виключною компетенцією Верховної Ради України.
Таким чином, судом першої інстанції обгрунтовано відмовлено в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 про визнання протиправними дій відповідача щодо включення до проекту Закону України від 09.11.2023 № 3460-IX положення про визначення прожиткового мінімуму працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури, у розмірі 1 600,00 грн. та до проекту Закону України “Про Державний бюджет України на 2025 рік» положення щодо визначення прожиткового мінімуму працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури, у розмірі 2 102,00 грн., із покладенням на відповдача заборони вчиняти певні дії.
Відповідно до ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Колегія суддів приходить до висновку, що рішення суд першої інстанції є законним та обґрунтованим, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду, а тому підстави для зміни чи скасування рішення суду - відсутні.
Керуючись ст. 243, 308, 311, 315, 316, 321, 325 КАС України, суд,
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28.11.2024 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів.
Головуючий - суддя О.О. Круговий
суддя А.А. Щербак
суддя А.В. Шлай