09 вересня 2025 рокуСправа №160/17584/25
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Олійника В. М.
розглянувши у письмовому провадженні у місті Дніпрі адміністративну справу за позовною заявою Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області до Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку,-
17 червня 2025 року представник Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області звернувся через систему «Електронний суд» до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Східного офісу Держаудитслужби , в якій просить:
визнати протиправним та скасувати Висновок про результати моніторингу Східного офісу Держаудитслужби (UA-2025-04-21-005076-a від 03.06.2025 року процедури закупівлі «50230000-6 Послуги з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов'язаного обладнання та супутні послуги (Послуги з експлуатаційного утримання. Обслуговування, ремонт та утримання об'єктів існуючого стаціонарного штучного освітлення на ділянках автомобільних доріг загального користування державного значення Н-08 Бориспіль - Дніпро - Запоріжжя (через м. Кременчук) Маріуполь км 340+160, км 422+839-424+299, М-30 об'їзд міста Дніпро км 10+884, км 12+410 км 12+910, км 16+486, М-30 Стрий - Умань - Дніпро Ізварине (через мм. Вінницю, Кропивницький), 951+356, Н-08 Південний об'їзд м. Дніпра, км 0+000, 0+000-1+800, 3+700, Н-31 Дніпро-Царичанка Кобеляки-Решетилівка, 22+745 - 24+295, 24+745 - 25+945, 28+680 - 30+080, 41+610 - 41+940, Т-04-14 Кам'янське - Петриківка Магдалинівка 10+620 10+845, 10+965 - 11+190, Т-04-41 Дніпро - Царичанка - Кобеляки Решетилівка на ділянці від с. Лобойківка - смт Петриківка 0+000 - 0+615, 0+910 - 2+182, 5+300 - 6+410, 7+134 - 8+358, 9+176 - 9+905, 11+633 12+380, 15+514 - 16+460, 21+900 (транспортна розв'язка), 21+390 -24+190, 27+300 -28+400, 27+970)».
В обґрунтування позовної заяви представник позивача зазначив, що службою була проведена закупівля «UA/2025-94-21-005076-а 50230000-6 Послуги в ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов'язаного обладнання та супутні послуги (Послуги з експлуатаційного утримання Обслуговування, ремонт та утримання об'єктів існуючого стаціонарного штучного освітлення на ділянках автомобільних доріг загального користування державного значення Н-08 Бориспіль - Дніпро - Запоріжжя (через м. Кременчук) - Маріуполь км 340 + 160, км 422+839-424+299, М-30 об'їзд міста Дніпро км 104884, км 12+410 - км 12+910, км 16+486, М-30 Стрий-Умань-Дніпро-Ізварине (через мм.Вінницю, Кропивницький), 951 +356, Н-ОВ Південний об'їзд м.Дніпра, км 04000, 0?000-4 +800, 3+700, Н-31 Дніпро-Царичанка-Кобеляки-Решетилівка, 224745 - 24+295, 24 + 745 - 25+945, 28+680 - 30+080, 41+610 - 41+940, Т-04-14 Кам'янське - Петриківка - Магдалинівка 10?620 - 10+845, 10+965 - 11+190, Т-04-41 Дніпро - Царичанка - Кобеляки - Решетилівка на ділянці від с, Лобойківка - см. Петриківка 04000 - 04615,0+910 - 2+182, 5+300 - 6+410, 7+134- 8+358, 9+176 - 94905, 11+633 - 12+380,15+514 - 16+460, 21+900 (транспортна розв'язка), 21+390 -24+190, 27+300 -284400,27+970)».
03 червня 2025 року Східним офісом Держаудитслужби було оприлюднено Висновок про результати моніторингу Закупівлі UA-2025-04-21-005076-a, яким встановлено, що за результатами аналізу вимог тендерної документації вимогам законодавства у сфері закупівель встановлено порушення Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області вимог пункту 8 частини 2 статті 22 Закону №922 та пункту 28 Особливостей.
Додатково повідомлено, що з огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись статтями 5 та 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та статтею 8 Закону України «Про публічні закупівлі» Східний офіс Держаудитслужби зобов'язує здійснити заходи направлені не недопущення встановлених порушень у подальшому та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.
04 червня 2025 року Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області в порядку абзацу 2 частини 8 статті 8 Закону «Про публічні закупівлі» було подано заперечення (вих. №1-13/1171) та визначено, що замовником було передбачено відповідний порядок зміни істотних умов договору, що за змістом відповідає вимогам, які передбачені пунктом 5 статті 41 Закону «Про публічні закупівлі».
Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області вважає протиправним та таким, що підлягає скасуванню, Висновок про результати моніторингу Східного офісу Держаудитслужби №UA-2025-04-21-005076-a від 03.06.2025 року, оскільки проект договору містить приписи щодо порядку внесення змін до умов договору, замовником не було порушено пункту 8 частини 2 статті 22 Закону України “Про публічні закупівлі», у зв'язку з чим представник позивача звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовною заявою.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17 червня 2025 року для розгляду адміністративної справи №160/17584/25 визначено суддю Олійника В.М.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 01 липня 2025 року, з урахуванням усунення недоліків, провадження в справі відкрито за правилами спрощеного позовного провадження без виклику учасників справи.
01 липня 2025 року на адресу Східного офісу Держаудитслужби направлено ухвалу про відкриття провадження по справі та примірник позовної заяви з додатками.
02 липня 2025 року Східним офісом Держаудитслужби отримано ухвалу про відкриття провадження по справі та примірник позовної заяви з додатками, що підтверджується довідкою про отримання електронного листа в системі "Електронний суд", яка міститься в матеріалах справи.
11 липня 2025 року на адресу суду від представника Східного офісу Держаудитслужби надійшов відзив на позовну заяву вх.№37146/25, в якому представник відповідача з позовними вимогами, викладеними в позовній заяві, не погоджується та вважає їх необґрунтованими з наступних підстав.
21 квітня 2025 року замовником в електронній системі закупівель оголошено закупівлю «Послуг з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов'язаного обладнання та супутні послуги (Послуги з експлуатаційного утримання. Обслуговування, ремонт та утримання об'єктів існуючого стаціонарного штучного освітлення на ділянках автомобільних доріг загального користування державного значення М-30 Стрий - Умань - Дніпро - Ізварине (через мм. Вінницю, Кропивницький), км 991+450 - км 993+250, км 992+170, км 996+750 - км 998+550, км 1004+495 - км 1005+845, M-18 Харків - Сімферополь - Алушта - Ялта, км 177+710, М-29 Харків - Красноград - Перещепине - Дніпро, км 129+163, км 145+139)», ДК 021:2015: 50230000-6 - Послуги з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов'язаного обладнання та супутні послуги, очікуваною вартістю
23 014 128,00 грн.
Зазначену процедуру закупівлі Замовником проведено під час дії Закону України від 25.12.2015 №922-VIII «Про публічні закупівлі» та постанови Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 №1178 «Про затвердження особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування».
За результатами проведеного моніторингу Східним офісом Держаудитслужби складено висновок від 29.05.2025 року, який оприлюднено в електронній системі закупівель 03.06.2025.
Висновком моніторингу процедури закупівель встановлено порушення позивачем вимог пункту 8 частини 2 статті 22 Закону №922 та пункту 28 Особливостей.
Пунктом 28 Особливостей передбачено, що тендерна документація формується Замовником відповідно до вимог статті 22 Закону №922 з урахуванням Особливостей.
Відповідно до пункту 8 частини 2 статті 22 Закону №922 у тендерній документації зазначаються відомості щодо проекту договору про закупівлю з обов'язковим зазначенням порядку змін його умов.
Відповідно до частини 1 статті 41 Закону №922 договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного та Господарського кодексів України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.
З огляду на зазначену норму, у тендерній документації повинні міститись проект договору про закупівлю з обов'язковим зазначенням порядку змін його умов.
Моніторингом питання відповідності тендерної документації вимогам Закону №922 та Особливостям встановлено, що замовником в складі тендерної документації у Додатку 6 розміщено проект договору про закупівлю без обов'язкового зазначення порядку змін його умов, чим порушено вимоги пункту 8 частини 2 статті 22 Закону №922.
На запит Східного офісу Держаудитслужби через електронну систему закупівель від 26.05.2025 року Замовник надав відповідь 27.05.2025, де зазначив, що сторони керуються вимогами Цивільного кодексу України та Господарського кодексу України, в яких затверджено порядок змін умов договору та пунктом 6.2. проекту договору зазначено порядок змін умов цього договору, а саме:
пункт 6.2.1 достроково розірвати цей Договір у разі невиконання або неналежного виконання зобов'язань виконавцем, повідомивши про це його у строк не менш як за 15 робочих днів.
пункт 6.2.3 зменшувати обсяг надання послуг та загальну вартість цього Договору залежно від надходження бюджетних асигнувань. У такому разі Сторони вносять відповідні зміни до цього Договору.
Проте, на думку представника відповідача, це не спростовує порушення вимог пункту 8 частини 2 статті 22 Закону №922, оскільки розділом 6 проекту договору визначені лише права та обов'язки сторін, а саме - пункт 6.2 зазначає тільки права замовника.
Крім того, замовник у поясненнях від 27.05.2025 року посилається на пункт 3.5 розділу з «Ціна договору» проекту договору, де зазначено тільки умови змін істотних умов договору у відповідності до пункту 19 Особливостей, що також не визначає порядок внесення змін його умов.
3 огляду на викладене, в договорі не конкретизовано, в якій формі (письмовій / усній / електронній), за мовчазною згодою або взаємною згодою сторін, шляхом складання додаткової угоди, або в інший спосіб в такий договір можуть бути внесені зміни, чим не дотримано норми пункту 8 частини 2 статті 22 Закону №922.
У подальших укладених договорах Замовника наявні вимоги щодо порядку розірвання умов договору, внесення змін до нього (передбачені окремими розділами) - UA-2025-06-04-006357-a, UA-2025-05-23-011759-а.
З урахуванням викладеного, представник відповідача вважає, що висновок про результати моніторингу закупівлі є обґрунтованим та правомірним.
22 липня 2025 року на адресу суду через систему "Електронний суд" від представника Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області надійшла відповідь на відзив на позовну заяву вх.№38375/25, в якій представник позивача з відзивом на позов не погоджується, вважає доводи представника відповідача необґрунтованими з наступних підстав.
В умовах проекту Договору, замовником було передбачено наступні пункти щодо порядку змін його умов, а саме:
Пунктом 6.2 закріплено наступний порядок змін умов цього договору: підпункт 6.2.1 достроково розірвати цей Договір у разі невиконання або неналежного виконання зобов'язань Виконавцем, повідомивши про це його у строк не менш як за 15 робочих днів. Підпункт 6.2.3 зменшувати обсяг надання послуг та загальну вартість цього Договору залежно від надходження бюджетних асигнувань. У такому разі Сторони вносять відповідні зміни до цього Договору.
У проекті договору Замовник зазначив, що сторони керуються вимогами Цивільного кодексу України та Господарського кодексу України, в якому стаття 651 Цивільного кодексу України (ЦК України) регулює питання зміни або розірвання договору.
Наведене свідчить про те, що в проекті договору замовником передбачено такі пункти, як порядок внесення змін до істотних умов договору та порядок внесення змін до інших умов цього договору.
Водночас, представник позивача зазначає, що пункт 8 частини 2 статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі» не визначає, в якій саме формі (виді) та з яким змістом Замовник має відобразити порядок внесення змін до умов договору (крім істотних).
Проект договору містить приписи щодо порядку внесення змін до умов цього договору, на думку представника позивача замовником не було порушено пункту 8 частини 2 статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі», відтак спірний висновок є хибним та безпідставним, у зв'язку з чим представник позивача просить його скасувати.
Дослідивши письмові докази, наявні в матеріалах справи в їх сукупності, проаналізувавши норми чинного законодавства України, суд встановив наступні обставини.
Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області - позивач, код ЄДРПОУ 25843931, місце реєстрації: вул. Воскресенська, буд.24, місто Дніпро, 49600.
Основний вид господарської діяльності за кодом КВЕД - 71.12 - Діяльність у сфері інжинірингу, геології та геодезії, надання послуг технічного консультування в цих сферах.
Судом встановлено, що 21 квітня 2025 року замовником в електронній системі закупівель оголошено закупівлю «Послуг з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов'язаного обладнання та супутні послуги (Послуги з експлуатаційного утримання. Обслуговування, ремонт та утримання об'єктів існуючого стаціонарного штучного освітлення на ділянках автомобільних доріг загального користування державного значення М-30 Стрий - Умань - Дніпро - Ізварине (через мм. Вінницю, Кропивницький), км 991+450 - км 993+250, км 992+170, км 996+750 - км 998+550, км 1004+495 - км 1005+845, M-18 Харків - Сімферополь - Алушта - Ялта, км 177+710, М-29 Харків - Красноград - Перещепине - Дніпро, км 129+163, км 145+139)», ДК 021:2015: 50230000-6 - Послуги з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов'язаного обладнання та супутні послуги, очікуваною вартістю 23 014 128,00 грн.
Зазначену процедуру закупівлі Замовником проведено під час дії Закону України від 25.12.2015 №922-VIII «Про публічні закупівлі» та постанови Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 №1178 «Про затвердження особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування».
За результатами проведеного моніторингу Східним офісом Держаудитслужби складено висновок від 29.05.2025 року, який оприлюднено в електронній системі закупівель 03.06.2025.
Відповідно до частини 1 розділу ІІ Інформація про результати моніторингу процедури закупівлі в розрізі стадій проведення процедури закупівлі:
Предметом аналізу були питання: обрання процедури закупівлі, визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, оприлюднення інформації про закупівлю, повноти та своєчасності надання інформації та документів у випадках, передбачених Законом, відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону України «Про публічні закупівлі» та Особливостям здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 року №1178 (в редакції станом на дату проведення торгів), розгляду тендерних пропозицій.
Під час моніторингу проаналізовано: річний план закупівель Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області UA-P-2025-04-21-005541-а, оголошення про проведення відкритих торгів з особливостями, тендерну документацію затверджену рішенням уповноваженої особи Замовника згідно протоколу від 21.04.2025 року №2, реєстр отриманих тендерних пропозицій, протокол розкриття, тендерну пропозицію учасника процедури закупівлі - ТОВ « Спеціалізована пересувна механізована колона №90», протоколи щодо прийняття рішення уповноваженою особою від 06.05.2025 року №3 про продовження строку розгляду тендерної пропозиції учасника та від 26.05.2025 року №4 про визначення переможця, повідомлення про намір укласти договір від 26.05.2025 року, пояснення замовника надане 14.05.2025 та 27.05.2025 через електронну систему закупівель на запит Східного офісу Держаудитслужби від 13.05.2025 та 26.05.2025.
Пунктом 28 Особливостей передбачено, що тендерна документація формується Замовником відповідно до вимог статті 22 Закону №922 з урахуванням Особливостей.
Відповідно до пункту 8 частини 2 статті 22 Закону №922 у тендерній документації замовник, серед іншого, визначає наступні відомості: проект договору про закупівлю з обов'язковим зазначенням порядку змін його умов.
З огляду на зазначену норму, в тендерній документації повинні міститись проект договору про закупівлю з обов'язковим зазначенням порядку змін його умов.
Моніторингом питання відповідності тендерної документації вимогам Закону №922 та Особливостям установлено, що Замовником при складанні тендерної документації у Додатку 6 розміщено проект договору про закупівлю без обов'язкового зазначення порядку змін його умов, чим порушено вимоги пункту 8 частини 2 статті 22 Закону №922.
На запит Східного офісу через електронну систему закупівель від 26.05.2025 року Замовник надав відповідь 27.05.2025, де зазначив, що сторони керуються вимогами Цивільного кодексу України та Господарського кодексу України, в котрих затверджено порядок змін умов договору. Також пунктом 6.2 проекту договору зазначено порядок змін умов цього договору, а саме: п.6.2.1. Достроково розірвати цей Договір у разі невиконання або неналежного виконання зобов'язань Виконавцем, повідомивши про це його у строк не менш як за 15 робочих днів, п. 6.2.3. Зменшувати обсяг надання послуг та загальну вартість цього Договору залежно від надходження бюджетних асигнувань. У такому разі Сторони вносять відповідні зміни до цього Договору.
Однак, зазначені пояснення не спростовують порушення вимог пункту 8 частини 2 статті 22 Закону №922, оскільки в даному розділі проекту договору визначені лише права та обов'язки сторін.
Замовник в поясненнях від 27.05.2025 року посилається на пункт 3.5 проекту договору, де зазначено лише умови змін істотних умов цього Договору у відповідності до пункту 19 Особливостей, що також не визначає порядок внесення змін його умов.
3 огляду на викладене, Замовником не конкретизовано, в якій формі та з яким змістом повинен бути порядок внесення змін до умов договору, чим не дотримано норму пункту 8 частини 2 статті 22 Закону №922.
Відповідно до частини 2 розділу ІІ Висновок про наявність або відсутність порушення (порушень) законодавства:
За результатами аналізу питання відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону №922 та Особливостям встановлено недотримання вимог пункту 8 частини 2 статті 22 Закону №922 та пункту 28 Особливостей.
За результатами аналізу питання обрання процедури закупівлі, визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, оприлюднення інформації про закупівлю, розгляду тендерної пропозиції, повноти та своєчасності надання інформації та документів у випадках, передбачених Законом - порушень не встановлено.
Відповідно до частини 3 розділу ІІ зобов'язання щодо усунення порушень законодавства у сфері публічних закупівель:
З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись статтями 5 та 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та статтею 8 Закону України «Про публічні закупівлі» Східний офіс Держаудитслужби зобов'язує здійснити заходи направлені не недопущення встановлених порушень у подальшому та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.
04 червня 2025 року Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області в порядку абзацу 2 частини 8 статті 8 Закону «Про публічні закупівлі» було подано заперечення (вих. №1-13/1171) та визначено, що замовником було передбачено відповідний порядок зміни істотних умов договору, що за змістом відповідає вимогам, які передбачені пунктом 5 статті 41 Закону «Про публічні закупівлі».
Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області вважає протиправним та таким, що підлягає скасуванню, Висновок про результати моніторингу Східного офісу Держаудитслужби №UA-2025-04-21-005076-a від 03.06.2025 року, оскільки проект договору містить приписи щодо порядку внесення змін до умов договору, замовником не було порушено пункту 8 частини 2 статті 22 Закону України “Про публічні закупівлі», у зв'язку з чим представник позивача звернувся до суду з цим позовом.
Вирішуючи позовні вимоги по суті, суд виходить з наступного.
Відповідно до положень частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43, Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Підпунктом 3 пункту 4 Положення №43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
Згідно з пунктом 7 Положення №43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
Відповідно до статті 5 Закону №2939-XII контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
Порядок та підстави проведення органом державного фінансового контролю перевірок закупівель встановлюється Кабінетом Міністрів України.
01 серпня 2013 року постановою Кабінету Міністрів України №631 затверджено Порядок проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами і внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України, який визначає підстави та процедуру проведення Держаудитслужбою, її міжрегіональними територіальними органами перевірок закупівель.
Відповідно до пунктів 16-18 Порядку №631 під час проведення перевірки закупівель проводиться документальна та/або фактична перевірка питань програми перевірки закупівель, а також аналіз інформації щодо проведення процедур закупівель, розміщеної в електронній системі закупівель, та інформації, що міститься в державних реєстрах та базах даних, відкритих для доступу органу державного фінансового контролю.
Під час документальної перевірки здійснюється контроль за дотриманням законодавства про закупівлі шляхом вивчення документів замовника. У разі ведення документообігу з використанням електронних засобів зберігання та обробки інформації керівником замовника або уповноваженою ним особою забезпечується безперешкодний доступ посадових осіб органу державного фінансового контролю до електронних документів та у разі потреби подання їх завірених копій на паперовому носії.
Фактична перевірка здійснюється під час проведення перевірки закупівель шляхом інвентаризації, обстеження та контрольного обміру закуплених (отриманих) замовником товарно-матеріальних цінностей, робіт, послуг та проведення інших дій відповідно до повноважень органу державного фінансового контролю. При цьому замовник забезпечує доступ на склади, у сховища, виробничі та інші приміщення, що належать замовнику або використовуються ним.
Посадові особи органу державного фінансового контролю мають право вимагати від керівника замовника або його заступника створення належних умов для проведення фактичної перевірки за участю матеріально відповідальних осіб замовника, а в разі перевірки обсягу виконаних робіт - також представників суб'єкта господарювання - виконавця робіт.,
Відповідно до пункту 6 Положення №43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.
Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об'єднаних територіальних громад визначає Закон України "Про публічні закупівлі".
Відповідно до частини 2 статті 8 Закону України “Про публічні закупівлі» рішення про початок моніторингу процедури закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа) за наявності однієї або декількох із таких підстав: 1) дані автоматичних індикаторів ризиків; 2) інформація, отримана від органів державної влади, народних депутатів України, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 3) повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявні ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 4) виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель; 5) інформація, отримана від громадських об'єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 7 цього Закону.
Для аналізу даних, що свідчать про ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, може використовуватися: інформація, оприлюднена в електронній системі закупівель; інформація, що міститься в єдиних державних реєстрах; інформація в базах даних, відкритих для доступу центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Частиною 1 статті 7 Закону України “Про публічні закупівлі» визначено, що уповноважений орган здійснює регулювання та реалізує державну політику у сфері закупівель у межах повноважень, визначених цим Законом.
Відповідно до частини 1 статті 8 Закону України “Про публічні закупівлі» моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи.
Моніторинг процедур закупівель здійснюється також щодо процедур закупівель, особливості яких передбачені у законах, що визначені у частинах 8 та 9 статті 3 Закону.
Згідно з частиною 2 статті 8 Закону України “Про публічні закупівлі» рішення про початок моніторингу процедури закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа) за наявності однієї або декількох із таких підстав:
1) дані автоматичних індикаторів ризиків;
2) інформація, отримана від органів державної влади, народних депутатів України, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель;
3) повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель;
4) виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель;
5) інформація, отримана від громадських об'єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 7 цього Закону.
Для аналізу даних, що свідчать про ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, може використовуватися: інформація, оприлюднена в електронній системі закупівель; інформація, що міститься в єдиних державних реєстрах; інформація в базах даних, відкритих для доступу центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
За правилами, визначеними частинами 3, 9, 11 статті 8 Закону України "Про публічні закупівлі", повідомлення про прийняття рішення про початок моніторингу процедури закупівлі орган державного фінансового контролю оприлюднює в електронній системі закупівель протягом двох робочих днів з дня прийняття такого рішення із зазначенням унікального номера оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєного електронною системою закупівель, та/або унікального номера повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі, а також опису підстав для здійснення моніторингу процедури закупівлі.
Повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі не зупиняє проведення процедур закупівель, визначених цим Законом.
Строк здійснення моніторингу процедури закупівлі не може перевищувати 15 робочих днів з наступного робочого дня від дати оприлюднення повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі в електронній системі закупівель.
Протягом строку проведення моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю, відповідальна за проведення моніторингу процедури закупівель, має право через електронну систему закупівель запитувати у замовника пояснення (інформацію, документи) щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі. Усі такі запити про надання пояснень автоматично оприлюднюються електронною системою закупівель. Замовник протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення запиту про надання пояснень щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі, повинен надати відповідні пояснення (інформацію, документи) через електронну систему закупівель.
Замовник у межах строку здійснення моніторингу процедури закупівлі має право з власної ініціативи надавати пояснення щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі.
За результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі, що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
У висновку обов'язково зазначаються:
1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі;2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість;
3) унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі;
4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі;
5) зобов'язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю.
Якщо за результатами моніторингу процедури закупівлі не виявлено порушень законодавства у сфері публічних закупівель, у висновку зазначається інформація про відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
Якщо під час моніторингу, за результатами якого виявлено ознаки порушення законодавства у сфері публічних закупівель, було відмінено тендер чи визнано його таким, що не відбувся, орган державного фінансового контролю зазначає опис порушення без зобов'язання щодо усунення такого порушення.
Якщо за результатами моніторингу процедури закупівлі виявлено ознаки порушення законодавства, вжиття заходів щодо яких не належить до компетенції органу державного фінансового контролю, про це письмово повідомляються відповідні державні органи.
Замовник має право протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення висновку одноразово звернутися до органу державного фінансового контролю за роз'ясненням змісту висновку та його зобов'язань, визначених у висновку.
Протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення органом державного фінансового контролю висновку замовник оприлюднює через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.
У разі підтвердження органом державного фінансового контролю факту усунення замовником порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, про що цей орган зазначає в електронній системі закупівель протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення замовником відповідної інформації в електронній системі закупівель, службова (посадова) особа замовника та/або уповноважена особа замовника не притягається до адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері закупівель з порушень, що були усунуті замовником відповідно до висновку.
У разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду. Замовник зазначає в електронній системі закупівель про відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження та номер такого провадження.
Якщо замовник не усунув визначене у висновку порушення, що призвело до невиконання ним вимог, передбачених цим Законом, а також висновок не оскаржено до суду, орган державного фінансового контролю після закінчення строку на оскарження до суду, визначеного у частині десятій цієї статті, за результатами моніторингу вчиняє дії щодо притягнення до адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері публічних закупівель. Номер протоколу зазначається в електронній системі закупівель наступного робочого дня з дня складання протоколу, а також зазначаються дата та номер відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження.
Відповідно до пункту 14 частини 1 статті 1 Закону України “Про публічні закупівлі» моніторинг процедури закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.
Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.
Моніторинг процедури закупівлі не проводиться на відповідність тендерної документації вимогам частини 4 статті 22 Закону України “Про публічні закупівлі».
Судом встановлено, що 21 квітня 2025 року замовником в електронній системі закупівель оголошено закупівлю «Послуг з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов'язаного обладнання та супутні послуги (Послуги з експлуатаційного утримання. Обслуговування, ремонт та утримання об'єктів існуючого стаціонарного штучного освітлення на ділянках автомобільних доріг загального користування державного значення М-30 Стрий - Умань - Дніпро - Ізварине (через мм. Вінницю, Кропивницький), км 991+450 - км 993+250, км 992+170, км 996+750 - км 998+550, км 1004+495 - км 1005+845, M-18 Харків - Сімферополь - Алушта - Ялта, км 177+710, М-29 Харків - Красноград - Перещепине - Дніпро, км 129+163, км 145+139)», ДК 021:2015: 50230000-6 - Послуги з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов'язаного обладнання та супутні послуги", очікуваною вартістю 23 014 128,00 грн.
Зазначену процедуру закупівлі Замовником проведено під час дії Закону України від 25.12.2015 №922-VIII «Про публічні закупівлі» та постанови Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 №1178 «Про затвердження особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування».
За результатами проведеного моніторингу Східним офісом Держаудитслужби складено висновок від 29.05.2025 року, який оприлюднено в електронній системі закупівель 03.06.2025.
Висновком моніторингу процедури закупівель встановлено порушення позивачем вимог пункту 8 частини 2 статті 22 Закону №922 та пункту 28 Особливостей.
Щодо порушення вимог пункту 8 частини 2 статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі», суд зазначає наступне.
Пунктом 28 Особливостей передбачено, що тендерна документація формується Замовником відповідно до вимог статті 22 Закону №922 з урахуванням Особливостей.
Відповідно до пункту 8 частини 2 статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі» проект договору про закупівлю з обов'язковим зазначенням порядку змін його умов має міститися у тендерній документації.
Згідно з пунктом 6 частини 1 статті 1 Закону України «Про публічні закупівлі» договір про закупівлю - господарський договір, що укладається між замовником і учасником за результатами проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі та передбачає платне надання послуг, виконання робіт або придбання товару.
Частиною 1 статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі» визначено, що договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного кодексу України та Господарського кодексу України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.
Згідно статті 638 Цивільного кодексу України договір є укладеним, якщо сторони досягли згоди з усіх істотних умов договору.
Порядок зміни договору передбачений нормами глави 53 Цивільного кодексу України та статті 188 Господарського кодексу України, якими має керуватись сторона по договору у разі необхідності внесення змін до договору.
Законом також не визначений окремий порядок зміни умов договорів, укладених за процедурами, встановленими Законом, окрім обмеження, встановленого частиною 5 статті 41 Закону, якою передбачено, що істотні умови договору про закупівлю не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов'язань сторонами в повному обсязі, крім випадків визначених цією статтею.
Отже, з урахуванням вищевказаних норм та відповідно до пункту 8 частини 2 статті 22, частини 5 статті 41 «Про публічні закупівлі» в умовах проекту Договору, замовником було передбачено наступні пункти щодо порядку змін його умов:
Пунктом 6.2 закріплено наступний порядок змін умов цього договору: підпункт 6.2.1 достроково розірвати цей Договір у разі невиконання або неналежного виконання зобов'язань Виконавцем, повідомивши про це його у строк не менш як за 15 робочих днів; підпункт 6.2.3 зменшувати обсяг надання послуг та загальну вартість цього Договору залежно від надходження бюджетних асигнувань. У такому разі Сторони вносять відповідні зміни до цього Договору.
У проекті договору Замовник зазначив, що сторони керуються вимогами Цивільного кодексу України та Господарського кодексу України, в якому стаття 651 Цивільного кодексу України регулює питання зміни або розірвання договору.
Наведене свідчить про те, що в проекті договору замовником передбачено такі пункти, як порядок внесення змін до істотних умов договору та порядок внесення змін до інших умов цього договору.
Водночас, суд зазначає, що пункт 8 частини 2 статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі» не визначає, в якій саме формі (виді) та з яким змістом Замовник має відображати порядок внесення змін до умов договору (окрім істотних).
Таким чином, пунктом 6.2 проекту договору встановлений порядок внесення змін до договору, а тому суд вважає, що твердження Східного офісу Держаудитслужби у оскаржуваному висновку стосовно порушення позивачем пункту 8 частини 2 статті 22 Закону №922 та пункту 28 Особливостей є безпідставними.
Зобов'язальний характер вимог щодо усунення виявлених порушень свідчить як про встановлення цих порушень, так і про визначення імперативного обов'язкового способу їхнього усунення.
Верховний Суд у постановах від 30 листопада 2021 року у справі №160/8403/19, від 05 березня 2020 року в справі №640/467/19, від 23 квітня 2020 року у справі №160/5735/19, від 11 червня 2020 року в справі №160/6502/19, від 12 серпня 2020 року у справа №160/11304/19, від 21 січня 2021 року у справі №400/4458/19, від 21 жовтня 2021 року у справі №640/17797/20, від 30 листопада 2021 року у справі №420/5590/19, від 24 липня 2023 року у справі №640/4856/19 та від 11 вересня 2023 року у справі №160/8439/18, де вирішувалися подібні правовідносини, висловлював аналогічну правову позицію.
Суд враховує положення Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що всі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.
При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява №65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), «Проніна проти України» (Заява №63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява №4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v.) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).
Відповідно до частини 1 статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України, доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Відповідно до частини 1 статті 73 Кодексу адміністративного судочинства України, належними є докази, які містять інформацію щодо предмету доказування.
Згідно частини 2 статті 73 Кодексу адміністративного судочинства України, предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
Відповідно до статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
Відповідно до статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
Згідно з частиною 5 статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
З урахуванням викладеного, суд приходить до висновку про наявність обґрунтованих правових підстав для задоволення адміністративного позову Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області.
З приводу розподілу судових витрат суд зазначає наступне.
Відповідно до частини 1 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Відповідно до частини 1 статті 143 Кодексу адміністративного судочинства України, суд вирішує питання щодо судових витрат у рішенні, постанові або ухвалі.
Судом встановлено, що позивачем при зверненні до адміністративного суду із позовною заявою сплачено суму судового збору в розмірі 3028,00 грн., що документально підтверджується квитанцією до платіжної інструкції АТ КБ "Приватбанк" №282 від 23 червня 2025 року.
А отже, суд приходить до висновку про стягнення на користь Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області (код ЄДРПОУ 25843931) за рахунок бюджетних асигнувань Східного офісу Держаудитслужби (код ЄДРПОУ 40477689) судових витрат зі сплати судового збору в розмірі 3028,00 грн. (три тисячі двадцять вісім гривень нуль копійок).
Керуючись ст. ст. 241-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Адміністративний позов Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області до Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними та скасування висновку - задовольнити повністю.
Визнати протиправним та скасувати Висновок про результати моніторингу Східного офісу Держаудитслужби UA-2025-04-21-005076-a від 03.06.2025 року процедури закупівлі «50230000-6 Послуги з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов'язаного обладнання та супутні послуги (Послуги з експлуатаційного утримання. Обслуговування, ремонт та утримання об'єктів існуючого стаціонарного штучного освітлення на ділянках автомобільних доріг загального користування державного значення Н-08 Бориспіль - Дніпро - Запоріжжя (через м. Кременчук) Маріуполь км 340+160, км 422+839-424+299, М-30 об'їзд міста Дніпро км 10+884, км 12+410 км 12+910, км 16+486, М-30 Стрий - Умань - Дніпро Ізварине (через мм. Вінницю, Кропивницький), 951+356, Н-08 Південний об'їзд м. Дніпра, км 0+000, 0+000-1+800, 3+700, Н-31 Дніпро-Царичанка Кобеляки-Решетилівка, 22+745 - 24+295, 24+745 - 25+945, 28+680 - 30+080, 41+610 - 41+940, Т-04-14 Кам'янське - Петриківка Магдалинівка 10+620 10+845, 10+965 - 11+190, Т-04-41 Дніпро - Царичанка - Кобеляки Решетилівка на ділянці від с. Лобойківка - смт Петриківка 0+000 - 0+615, 0+910 - 2+182, 5+300 - 6+410, 7+134 - 8+358, 9+176 - 9+905, 11+633 12+380, 15+514 - 16+460, 21+900 (транспортна розв'язка), 21+390 -24+190, 27+300 -28+400, 27+970)".
Стягнути на користь Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області (код ЄДРПОУ 25843931) за рахунок бюджетних асигнувань Східного офісу Держаудитслужби (код ЄДРПОУ 40477689) судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 3028,00 грн. (три тисячі двадцять вісім гривень нуль копійок).
Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України, до Третього апеляційного адміністративного суду.
Суддя В.М. Олійник