Справа № 640/9658/22 Суддя (судді) першої інстанції: Н.М. Басова
09 вересня 2025 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Судді-доповідача: Ключковича В.Ю.
Суддів: Беспалова О.О., Парінова А.Б.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Київської міської ради на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2025 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Київської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії,
29 червня 2022 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулася до суду з адміністративним позовом до Київської міської ради (далі - відповідач, апелянт), в якому просить суд:
- визнати протиправним та скасувати рішення Київської міської ради II сесії IX скликання від 03.02.2022 №4197/4238 «Про відмову громадянці ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у приватну власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у Святошинському районі міста Києва» щодо відмови ОСОБА_1 в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) орієнтовною площею 200 м2, яка знаходиться у віданні Київської міської ради в межах міста Києва;
- зобов'язати Київську міську раду надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) орієнтовною площею 200 м2, яка знаходиться у віданні Київської міської ради в межах міста Києва, поруч із земельною ділянкою кадастровий номер якої є: 8000000000:75:124:0101.
Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2025 року адміністративний позов ОСОБА_1 до Київської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано рішення Київської міської ради II сесії IX скликання від 03.02.2022 №4197/4238 «Про відмову громадянці ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у приватну власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у Святошинському районі міста Києва».
Зобов'язано Київську міську раду повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 05.10.2021 про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у приватну власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у Святошинському районі міста Києва та прийняти рішення відповідно до статті 118 Земельного кодексу України, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні, та з урахуванням приписів підпункту 5 пункту 27 Розділу X "Перехідні положення" Земельного кодексу України.
В іншій частині у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено.
Не погоджуючись з таким рішенням суду першої інстанції, представником Київської міської ради подано апеляційну скаргу, в якій останній просить його скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову відмовити.
Апеляційна скарга мотивована тим, що судом першої інстанції прийнято рішення з неправильним застосуванням норм матеріального права та процесуального права.
Апелянт вважає, що позивачем не доведено обставини, на яких ґрунтуються його позовні вимоги, у позовній заяві не надано жодних доказів порушення прав, свобод чи інтересів ОСОБА_1 , оскільки відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією, ЗК України, Законом № 280/97, Законом України «Про столицю України - місто-герой Київ», Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» та Регламенту Київської міської ради.
Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2025 року та від 16 червня 2025 року відкрито апеляційне провадження та призначено справу до судового розгляду в порядку письмового провадження.
Перевіривши повноту встановлення окружним адміністративним судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла до наступного висновку.
Відповідно до фактичних обставин справи, 05.10.2021 позивач звернувся до відповідача з клопотанням, в якому просив надати дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки, яка знаходиться у віданні Київської міської ради, орієнтовною площею 200 м2, яка межує із його земельною ділянкою кадастровий номер якої: 8000000000:75:124:0101, яка вже перебуває у власності, для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка). В якості додатків надано копія паспорта громадянина України ОСОБА_1 ; копію реєстраційної карти платника податків ОСОБА_1 та копію витягу з чергового кадастрового плану від 31.05.2021.
Рішенням Київської міської ради II сесії IX скликання від 03.02.2022 №4197/4238 відмовлено громадянці ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у приватну власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у Святошинському районі міста Києва орієнтовною площею 0,02 га (земельна ділянка комунальної власності територіальної громади міста Києва, справа № 350186543) у зв'язку із відсутністю принаймні одного із видів містобудівної документації відповідно до частини третьої статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та керуючись статтями 9, 118 Земельного кодексу України, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності», пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Не погоджуючись із прийнятим відповідачем рішенням про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, позивач звернувся з даним позовом до суду.
За наслідком перегляду рішення суду першої інстанції в порядку апеляційного оскарження, колегія суддів враховує наступне.
Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Стаття 14 Конституції України гарантує право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Законом, який регулює земельні правовідносини, є Земельний кодекс України, а також прийняті відповідно до Конституції України та цього Кодексу нормативно-правові акти (у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до абзацу 1 частини першої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування (частина друга статті 116 Земельного кодексу України).
Частинами третьою та четвертою статті 116 Земельного кодексу України визначено, що безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.
Частиною першою статті 121 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах, зокрема, для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара.
Частиною першою статті 122 Земельного кодексу України визначено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Відповідно до частини шостої статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, клопотання подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно з абзацом 1 частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Отже, для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідного органу із заявою для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами розгляду якої органи, визначені в статті 118 Земельного кодексу України, в місячний строк приймають одне з відповідних рішень.
Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати такий дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями.
Такий висновок узгоджується із правовим висновком, викладеним у постанові Верховного Суду від 22 грудня 2018 року у справі № 804/1469/17.
Виходячи з аналізу статті 118 Земельного кодексу України, вбачається, що порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:
- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;
- розробка суб'єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;
- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок, а надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає прийняття в подальшому суб'єктом владних повноважень позитивного рішення щодо відведення земельної ділянки у власність.
Досліджуючи спірні правовідносини, судом з матеріалів справи встановлено, що ОСОБА_1 звернулася із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) орієнтовною площею 200 м2, яка знаходиться у віданні Київської міської ради, що межує із земельною ділянкою кадастровий номер якої є 8000000000:75:124:0101, додавши копію паспорта, копію ідентифікаційного номера, копію витягу з кадастрового плану, що підтверджується описом вкладення у цінний лист, який направлявся на адресу відповідача. Також в клопотанні зазначено, що в доданому до клопотання витязі з кадастрового плану бажана земельна ділянка позначена цифрою 46 (а.с.19-23).
У відповідь на вказане клопотання позивач отримав рішення Київської міської ради II сесії IX скликання від 03 лютого 2022 року № 4197/4238 «Про відмову громадянці ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у приватну власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у Святошинському районі міста Києва» (а.с.25-26).
Наведене рішення мотивоване відсутністю принаймні одного із видів містобудівної документації відповідно до частини третьої статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної документації».
Відповідач зазначає про те, що передача (надання) земельних ділянок із земель комунальної власності у власність фізичним особам для містобудівних потреб допускається за умови, що відповідні земельні ділянки розташовані в межах території, щодо якої затверджена відповідна містобудівна документація на місцевому рівні в силу Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (частина третя статті 24).
Відповідно до пункту 5 Пояснювальної записки № ПЗН-29961 від 18.10.2021 до проєкту рішення Київської міської ради «Про відмову громадянці ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у Святошинському районі міста Києва» зазначено про те, що детальний план території щодо спірної земельної ділянки відсутній.
У контексті наведеного судова колегія зауважує, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.
У разі надання органом місцевого самоврядування відмови особі у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою обов'язковим є зазначення конкретної підстави для такої відмови, що визначені у частині сьомій статті 118 Земельного кодексу України.
Аналізуючи спірне рішення, судова колегія висновує, що наведені апелянтом підстави відмови не передбаченні абзацом 1 частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України.
Крім того, судова колегія зауважує, що особливістю адміністративного судочинства є те, що обов'язок доказування у спорі покладено на відповідача - орган публічної влади, який повинен надати суду всі матеріали, які свідчать про його правомірні дії. Водночас суб'єкт владних повноважень повинен уникати прийняття рішень, що містять невмотивовані висновки або обґрунтовані загальними фразами, а не конкретними аргументами, що повинні містити відповідь на ключові питання, за яких виник спір. Тому негативне для особи рішення повинно бути належним чином вмотивоване.
Як вірно встановлено судом першої інстанції, спірне рішення від 03 лютого 2022 року № 4197/4238 не містить конкретної підстави для відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а лише вказує про відсутність принаймні одного із видів містобудівної документації.
За доводами апеляційної скарги відповідач наполягає на тому, що передача (надання) земельних ділянок із земель комунальної власності у власність фізичним особам для містобудівних потреб допускається за умови, що відповідні земельні ділянки розташовані в межах території, щодо якої затверджена відповідна містобудівна документація на місцевому рівні в силу Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (частина третя статті 24).
У контексті наведеного судова колегія зауважує, що предметом спірних правовідносин є лише надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у приватну власність. Питання передачі (надання) земельної ділянки із земель комунальної власності у власність позивачем не порушувалось.
Враховуючи викладене, оскаржуване рішення прийняте з порушенням норм Земельного кодексу України, не може вважатися законним і обґрунтованим, та відповідно підлягає скасуванню.
Також безпідставним є покликання відповідача в обґрунтування апеляційної скарги на те, що суд втрутився у його дискреційні повноваження, оскільки суд не зобов?язував відповідача прийняти конкретне рішення, а постановив рішення про зобов?язання відповідача повторно розглянути звернення позивача.
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції є законним, підстави для його скасування відсутні, так як суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив справу у відповідності з нормами матеріального та процесуального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин.
Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування рішення Луганського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2025 року.
Згідно з п. 1 ч. 1 статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
За таких підстав апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,-
Апеляційну скаргу Київської міської ради залишити без задоволення, а рішення Луганського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2025 року - без змін
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду у строк визначений ст. 329 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя доповідач: В.Ю. Ключкович
Судді: О.О. Беспалов
А.Б. Парінов