23 липня 2025 року м. Дніпросправа № 160/4161/24
Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого - судді Білак С.В. (доповідач), суддів: Юрко І.В., Чабаненко С.В., при секретарі судового засідання Жмуренко В.В., за участі представників позивача Прокопенко Ю.В., Бурлаченко О.Л., Барабаш А.О., представників відповідачів Орешина Т.А., Ревкова І.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційними скаргами Дніпропетровської обласної ради, Комунального закладу культури «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д.І. Яворницького» Дніпропетровської обласної ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22.10.2024 року в адміністративній справі №160/4161/24 (головуючий суддя першої інстанції - Сліпець Н.Є. ) за позовом Центральної окружної прокуратури міста Дніпра, що діє в інтересах держави в особі Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради, Управління культури туризму, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації до Дніпропетровської обласної ради, Комунального закладу культури «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д.І. Яворницького» Дніпропетровської обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Департамент капітального будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації про визнання протиправною та скасування додаткової угоди, визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання вчинити певні дії,-
14.02.2024 року до Дніпропетровського окружного адміністративного суду через систему «Електронний суд» надійшла позовна заява Центральної окружної прокуратури міста Дніпра, що діє в інтересах держави в особі Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради (далі позивач-1) до Дніпропетровської обласної ради (далі відповідач-1), Комунального закладу культури «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д.І. Яворницького» Дніпропетровської обласної ради (далі відповідач-2), в якій прокурор просить:
- визнати протиправною бездіяльність Дніпропетровської обласної ради та Комунального закладу культури «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д.І. Яворницького» Дніпропетровської обласної ради, яка полягає у не приведенні до належного стану об'єкту культурної спадщини - пам'ятки архітектури місцевого значення «Художній музей» за адресою: м. Дніпро, пр. Дмитра Яворницького, 18, що розпорядженням голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації №158-р від 12.04.1996 взята на державний облік із занесенням до переліку пам'яток архітектури місцевого значення під охоронним номером 75, шляхом здійснення ремонтних робіт;
- зобов'язати Дніпропетровську обласну раду та Комунальний заклад культури «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д.І. Яворницького» Дніпропетровської обласної ради привести до належного стану об'єкт культурної спадщини - пам'ятку архітектури місцевого значення «Художній музей» за адресою: м. Дніпро, пр. Дмитра Яворницького, 18, що розпорядженням голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації №158-р від 12.04.1996 взята на державний облік із занесенням до переліку пам'яток архітектури місцевого значення під охоронним номером 75, шляхом здійснення ремонтних робіт;
- визнати протиправною бездіяльність Дніпропетровської обласної ради та Комунального закладу культури «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д.І. Яворницького» Дніпропетровської обласної ради, яка полягає у не приведенні до належного стану об'єкту культурної спадщини - пам'ятки архітектури місцевого значення «Художній музей» за адресою: м. Дніпро, пр. Дмитра Яворницького, 18, що розпорядженням голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації №158-р від 12.04.1996 взята на державний облік із занесенням до переліку пам'яток архітектури місцевого значення під охоронним номером 75, шляхом здійснення реставраційних робіт;
- зобов'язати Дніпропетровську обласну раду та Комунальний заклад культури «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д.І. Яворницького» Дніпропетровської обласної ради привести до належного стану об'єкт культурної спадщини - пам'ятку архітектури місцевого значення «Художній музей» за адресою: м. Дніпро, пр. Дмитра Яворницького, 18, що розпорядженням голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації №158-р від 12.04.1996 взята на державний облік із занесенням до переліку пам'яток архітектури місцевого значення під охоронним номером 75, шляхом здійснення реставраційних робіт.
04.07.2024 року до суду через систему «Електронний суд» від прокурора надійшла заява про зміну предмету позову та залучення співпозивача, в якій останній зазначає, що 08.05.2024 між Комунальним закладом культури «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д.І. Яворницького» Дніпропетровської обласної ради та Управлінням з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради укладено додаткову угоду №1 до охоронного договору №13/6-18 від 08.09.2020 на пам'ятку архітектури місцевого значення «Художній музей» охоронний номер 75, по пр. Д.І. Яворницького, буд. 18, у м. Дніпро, якою внесені зміни щодо термінів виконання робіт з проведення ремонту покрівлі, реставрації фасадів та інших робіт, яким передбачено проведення протягом 3 років з 90-го дня після припинення чи скасування дії воєнного стану в Україні таких видів робіт як: ремонт (реставраційний) покрівлі, реставрація фасадів, встановлення системи кліматконтролю, протипожежних дверей, зміна електропроводки, модернізація охоронної сигналізації та опалення. Таким чином, сторони безпідставно дійшли згоди про невизначене відтермінування виконання робіт зі збереження пам'ятки культурної спадщини, які, у свою чергу, повинні були бути виконаними ще у період з 2020 по 2022 роки. На думку прокурора, укладена додаткова угода до охоронного договору повністю нівелює дію та вимоги останнього, оскільки спірною додатковою угодою всупереч вимогам пам'яткоохоронного законодавства фактично відтерміновано на невизначений термін виконання вимог щодо збереження об'єкта культурної спадщини місцевого значення. Отже, таке відтермінування (укладення додаткової угоди) суперечить вимогам законодавства щодо здійснення власником та користувачем пам'ятки дій, які направлені на запобігання руйнуванню, заподіяння шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, реставрації, ремонту щодо будівлі-пам'ятки, яка з кожним днем піддається руйнуванню та втрати своєї автентичності. Враховуючи викладене, просив суд:
- визнати протиправною, нечинною та скасувати додаткову угоду №1 від 08.05.2024 до охоронного договору №13/6-18 від 08.09.2020 на пам'ятку архітектури місцевого значення із найменуванням «Художній музей», охоронний номер 75, загальною площею 4451,5 кв.м, що розташована за адресою: м. Дніпро, пр. Дмитра Яворницького, буд. 18;
- визнати протиправною бездіяльність Дніпропетровської обласної ради та Комунального закладу культури «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д.І. Яворницького» Дніпропетровської обласної ради, яка полягає у не приведенні до належного стану об'єкту культурної спадщини - пам'ятки архітектури місцевого значення «Художній музей» за адресою: м. Дніпро, пр. Дмитра Яворницького, 18, що розпорядженням голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації №158-р від 12.04.1996 взята на державний облік із занесенням до переліку пам'яток архітектури місцевого значення під охоронним номером 75, шляхом здійснення ремонтних робіт;
- зобов'язати Дніпропетровську обласну раду та Комунальний заклад культури «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д.І. Яворницького» Дніпропетровської обласної ради привести до належного стану об'єкт культурної спадщини - пам'ятку архітектури місцевого значення «Художній музей» за адресою: м. Дніпро, пр. Дмитра Яворницького, 18, що розпорядженням голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації №158-р від 12.04.1996 взята на державний облік із занесенням до переліку пам'яток архітектури місцевого значення під охоронним номером 75, шляхом здійснення ремонтних робіт;
- визнати протиправною бездіяльність Дніпропетровської обласної ради та Комунального закладу культури «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д.І. Яворницького» Дніпропетровської обласної ради, яка полягає у не приведенні до належного стану об'єкту культурної спадщини - пам'ятки архітектури місцевого значення «Художній музей» за адресою: м. Дніпро, пр. Дмитра Яворницького, 18, що розпорядженням голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації №158-р від 12.04.1996 взята на державний облік із занесенням до переліку пам'яток архітектури місцевого значення під охоронним номером 75, шляхом здійснення реставраційних робіт;
- зобов'язати Дніпропетровську обласну раду та Комунальний заклад культури «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д.І. Яворницького» Дніпропетровської обласної ради привести до належного стану об'єкт культурної спадщини - пам'ятку архітектури місцевого значення «Художній музей» за адресою: м. Дніпро, пр. Дмитра Яворницького, 18, що розпорядженням голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації №158-р від 12.04.1996 взята на державний облік із занесенням до переліку пам'яток архітектури місцевого значення під охоронним номером 75, шляхом здійснення реставраційних робіт;
- залучити до участі у справі в якості співпозивача Управління культури, туризму, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації,
оскільки саме Управління культури, туризму, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації як спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини вищого рівня на території міста Дніпра, вживає заходи щодо здійснення контролю за виконанням приписів Закону України «Про охорону культурної спадщини», та безпосереднім збереженням пам'яток культурної спадщини на території міста (а.с. 1-12 т. 3).
У підготовчому засіданні 08.08.2024 року усною ухвалою суду прийнято до розгляду заяву прокурора про зміну предмету позову, змінено процесуальний статус третьої особи - Управління культури туризму, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації на особу, в інтересах якої прокурор звернувся з цим позовом до суду (далі позивач-2).
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22.10.2024 року адміністративний позов задоволено.
Визнано протиправною та скасувати додаткову угоду №1 від 08.05.2024 до охоронного договору №13/6-18 від 08.09.2020 на пам'ятку архітектури місцевого значення із найменуванням «Художній музей», охоронний номер 75, загальною площею 4451,5 кв.м, що розташована за адресою: м. Дніпро, пр. Дмитра Яворницького, буд. 18.
Визнано протиправною бездіяльність Дніпропетровської обласної ради та Комунального закладу культури «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д.І. Яворницького» Дніпропетровської обласної ради, яка полягає у не приведенні до належного стану об'єкту культурної спадщини - пам'ятки архітектури місцевого значення «Художній музей» за адресою: м. Дніпро, пр. Дмитра Яворницького, буд. 18, що розпорядженням голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації №158-р від 12.04.1996 взята на державний облік із занесенням до переліку пам'яток архітектури місцевого значення під охоронним номером 75, шляхом здійснення ремонтних робіт.
Зобов'язано Дніпропетровську обласну раду та Комунальний заклад культури «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д.І. Яворницького» Дніпропетровської обласної ради привести до належного стану об'єкт культурної спадщини - пам'ятку архітектури місцевого значення «Художній музей» за адресою: м. Дніпро, пр. Дмитра Яворницького, буд. 18, що розпорядженням голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації №158-р від 12.04.1996 взята на державний облік із занесенням до переліку пам'яток архітектури місцевого значення під охоронним номером 75, шляхом здійснення ремонтних робіт.
Визнано протиправною бездіяльність Дніпропетровської обласної ради та Комунального закладу культури «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д.І. Яворницького» Дніпропетровської обласної ради, яка полягає у не приведенні до належного стану об'єкту культурної спадщини - пам'ятки архітектури місцевого значення «Художній музей» за адресою: м. Дніпро, пр. Дмитра Яворницького, буд. 18, що розпорядженням голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації №158-р від 12.04.1996 взята на державний облік із занесенням до переліку пам'яток архітектури місцевого значення під охоронним номером 75, шляхом здійснення реставраційних робіт.
Зобов'язано Дніпропетровську обласну раду та Комунальний заклад культури «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д.І. Яворницького» Дніпропетровської обласної ради привести до належного стану об'єкт культурної спадщини - пам'ятку архітектури місцевого значення «Художній музей» за адресою: м. Дніпро, пр. Дмитра Яворницького, буд. 18, що розпорядженням голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації №158-р від 12.04.1996 взята на державний облік із занесенням до переліку пам'яток архітектури місцевого значення під охоронним номером 75, шляхом здійснення реставраційних робіт.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, представник відповідача - 1 Дніпропетровської обласної ради подав апеляційну скаргу, в якій просив рішення суду скасувати та прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що до компетенції обласних рад не відноситься безпосереднє вжиття заходів щодо ремонтів та реставрації об'єктів культурної спадщини. Також, обласні ради не є розпорядниками коштів обласних бюджетів. Так, головним розпорядником коштів згідно з рішеннями Дніпропетровської обласної ради щодо видатків у сфері культури є Управлінням культури, туризму, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації. Головним розпорядником коштів згідно з рішеннями Дніпропетровської обласної ради щодо видатків у сфері будівництва об'єктів житлово-комунального, соціального та іншого призначення на території Дніпропетровської області є Департамент капітального будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації. Тобто, питання організації бюджетних запитів та розподілу бюджетних коштів у сфері фінансування заходів, в тому числі щодо забезпечення захисту об'єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження, належить до компетенції обласних державних адміністрацій. При цьому, Дніпропетровська обласна рада, своїми рішеннями від 09.10.2020 року та від 03.12.2021 року затверджувала розподіл коштів бюджету розвитку на здійснення заходів на будівництво, реконструкцію і реставрацію об'єктів виробничої, комунікаційної та соціальної інфраструктури, зокрема, передбачені кошти на розробку проектно - кошторисної документації «Реставрація фасадів пам'ятки архітектури місцевого значення охоронний номер 75 - будівлі КЗК «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д. Яворницького» ДОР» за адресою: пр. Д. Яворницького, 18, м. Дніпро. Крім того, постановою Кабінету Міністрів України від 09.06.2021 № 590 затверджено Порядок виконання повноважень Державною казначейською службою в особливому режимі в умовах воєнного стану, яким не було передбачено здійснення платежів Казначейством та органами Казначейства на видатки на оплату поточного ремонту та реставраційних робіт на об'єктах культурної спадщини та пам'ятках архітектури, та лише постановою КМУ № 230 від 17.03.2023 про внесення змін до постанови КМУ № 590 передбачено, що за видатками спеціального фонду державного та місцевих бюджетів у другу чергу тепер можна здійснювати видатки, зокрема на оплату поточного ремонту та реставраційних робіт на об'єктах культурної спадщини та пам'ятках архітектури. При цьому, п. 19 Постановою КМУ № 590 передбачає, що Казначейство та органи Казначейства здійснюють платежі за дорученнями клієнтів з урахуванням ресурсної забезпеченості єдиного казначейського рахунка. Таким чином, враховуючи обставини наявності військової агресії рф проти України, що розпочалася 24.02.2022 року і наразі триває, обмеженість фінансового ресурсу та обмеження щодо здійснення та черговість здійснення платежів Казначейством та органами Казначейства за дорученнями клієнтів з урахуванням ресурсної забезпеченості єдиного казначейського рахунку, в тому числі за витратами місцевих бюджетів в тому числі за видатками загального фонду та спеціального фонду державного та місцевих бюджетів згідно з Постановою КМУ №590, ДОР фактично були здійснені в межах законодавчо визначеної компетенції, вищезазначені заходи щодо виконання обов'язку по здійсненню ремонту та реставрації будівлі КЗК «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д. Яворницького» ДОР».
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, представник відповідача - 2 Комунального закладу культури «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д.І. Яворницького» Дніпропетровської обласної ради подав апеляційну скаргу, в якій просив рішення суду скасувати та прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що використовує приміщення пам'ятки під адміністративну функцію на правах оперативного управління і не є головним розпорядником коштів обласного бюджету, за рахунок яких виконуються ремонтні та реставраційні роботи на пам'ятці. Для утримання пам'ятки у належному стані та забезпечення нормальних умов її функціонального використання як адміністративного закладу, відповідач - 2 в межах своїх повноважень та наявного фінансування регулярно здійснював такі заходи з укладання договорів зі спеціалізованими організаціями на виконання технічних обстежень з висновками і рекомендаціями щодо стану несучих та огороджувальних конструкцій будівлі, елементів декоративного оздоблення фасадів, інженерних систем та обладнання, а також на розробку проектно-кошторисної документації з ремонту окремих частин пам'ятки та інженерних систем. Відповідно до замовленої проектно-кошторисної документації були виконані ремонтні роботи, які сприяли підтримці належного стану пам'ятки, а саме: реконструкція системи опалення будівлі із заміною всіх приладів; облаштування автономної котельні та електропостачання котельні; встановлена автоматизована система комерційного обліку електроенергії; заміна всіх вікон будівлі-пам'ятки; ремонт покрівлі; реконструкція приміщення котельні із заміною котлів. Крім того, музей господарським способом регулярно проводить поточні ремонти систем внутрішніх інженерних мереж та обладнання (систем водопроводу, каналізації, електропостачання, опалення) а також поточні ремонти внутрішніх приміщень, виконання яких не потребує розробки спеціальної проектної документації. Періодичні інженерні обстеження конструктивних та декоративних елементів пам'ятки свідчать, що значного погіршення технічного стану об'єкта культурної спадщини за майже 9-ти річний період (після проведення ремонту покрівлі) не спостерігається, що свідчить про дієвість заходів. Крім того, в жодному акті технічного стану не йдеться про аварійний стан пам'ятки в цілому - втрати міцності та стійкості несучих конструкцій, що могло б привести до її руйнації. Аварійний стан визначено лише для окремих фрагментів штукатурного шару на фасадах та окремих декоративних елементів карнизу. Також звертає увагу, що заплановані роботи по ремонту та реставрації фасадів пам'ятки, які мають виконуватися у відповідності до розробленої та погодженої проектно-кошторисної документації не були проведені своєчасно через відсутність фінансування. При цьому, згідно охоронного договору від 08.09.2020 №13/6-18, терміни проведення робіт на пам'ятці можуть корегуватися в залежності від виділення фінансування. Оскільки станом на сьогодні комунальний заклад не є прямим одержувачем коштів з обласного бюджету і не є головним розпорядником виділених коштів, то виконати умови охоронного договору щодо проведення ремонтних та реставраційних робіт на пам'ятці можливе лише шляхом звернення до Управління культури, національностей і релігій ОДА (головного розпорядника коштів обласного бюджету) із відповідними запитами. Таким чином, Комунальним закладом вживалися всі можливі заходи щодо приведення до належного стану об'єкту культурної спадщини - пам'ятки архітектури місцевого значення «Художній музей» за адресою: м. Дніпро, пр. Дмитра Яворницького, 18, у зв'язку з чим підстави для задоволення позову відсутні.
Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому просив вимоги скарги залишити без задоволення.
Представник позивача просив рішення суду першої інстанції залишити без змін.
Представник відповідача - 2 вимоги апеляційної скарги підтримав, просив їх задовольнити.
Представник відповідача - 1 Дніпропетровська обласна рада подав заяву про скасування рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2024 року у справі № 160/4161/24 та закриття провадження у справі.
На обґрунтування зазначеної заяви вказує, що у спірних правовідносинах відсутній суб'єкт владних повноважень, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави у обраний прокурором спосіб шляхом звернення до суду з вищевказаним позовом. Таким чином, оскільки Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради та Управління культури, туризму, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації не є належними позивачами у цій справі, то це виключає й участь прокурора в їх інтересах. Відтак, такий спір у наявному суб'єктному складі не може бути вирішено судом будь-якої юрисдикції. Крім того, рішення судів попередніх інстанцій необхідно скасувати та закрити провадження у справі відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Разом з цим, Велика Палата Верховного Суду, зокрема, у постановах від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 та від 4 грудня 2019 року у справі № 826/6228/17 дійшла висновку, що за загальним правилом, якщо право державного органу на звернення з відповідним позовом прямо не передбачено законодавством, один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір. Заявник звернув увагу також на те, що статтями 43-47 Закону України «Про охорону культурної спадщини» передбачений вичерпний перелік відповідальності за порушення законодавства про охорону культурної спадщини.
Колегія суддів, заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційних скарг та відзиву на скаргу, встановила наступне.
Розпорядженням голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації №158-р від 12.04.1996 року «Про затвердження Переліку пам'яток архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області» об'єкт нерухомого майна із найменуванням «Художній музей» по пр. Карла Маркса, 18 (на цей час пр. Дмитра Яворницького, 18) взято на державний облік із занесенням до переліку пам'яток архітектури місцевого значення під охоронним номером 75 (а.с. 38-46 т.1).
Розпорядженням Дніпропетровського міського голови № 71-р від 19.02.2016 року «Про перейменування топонімів м. Дніпропетровська», пр. Карла Маркса у Шевченківському, Соборному та Центральному районах перейменовано на пр. Д.І. Яворницького (а.с. 61 т.1).
З Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об'єктів нерухомого майна щодо об'єкта нерухомого майна вбачається, що адміністративна будівля музею, загальною площею 4465,3 кв.м, що розташована за адресою: м. Дніпро, пр. Дмитра Яворницького, буд. 18, належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Дніпропетровської області в особі Дніпропетровської обласної ради (а.с. 48зв-49 т.1).
Витягом із рішення Дніпропетровської обласної ради №84-6/VIII від 16.06.2021 року «Про деякі питання управління майном, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Дніпропетровської області», доповнено перелік об'єктів нерухомого майна, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Дніпропетровської області нерухомим майном, розташованим, серед іншого, за адресою: м. Дніпро, пр. Дмитра Яворницького, 18 та закріплено на праві оперативного управління за Комунальним закладом культури «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д.І. Яворницького» Дніпропетровської обласної ради (а.с. 49зв т.1).
Згідно із Статутом Комунального закладу культури «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д.І. Яворницького» Дніпропетровської обласної ради, затвердженого рішенням Дніпропетровської обласної ради №83-6/VІІІ від 16.06.2021 року, заклад заснований на спільній власності територіальних громад сіл, селищ, міст Дніпропетровської області й перебуває в управлінні Дніпропетровської обласної ради. Майно закладу є спільною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст Дніпропетровської області й закріплюється за ним на правах оперативного управління. Він володіє, користується, розпоряджається майном на свій розсуд, вчиняючи щодо нього дії, які не суперечать чинному законодавству України та цьому статуту. Заклад здійснює реконструкцію та капітальний ремонт основних фондів (а.с. 62зв-68 т.1).
Також, встановлено, що на виконання вимог пам'яткоохоронного законодавства, 08.09.2020 між Управлінням з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради, як спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини, та Комунальним закладом культури «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д.І. Яворницького» Дніпропетровської обласної ради, як фактичним користувачем пам'ятки, укладено охоронний договір на пам'ятку №13/6-18, відповідно до умов якого користувач пам'ятки взяв на себе зобов'язання щодо охорони вказаного об'єкта культурної спадщини та його належного утримання (а.с. 80зв.-82 т.1).
За умовами укладеного охоронного договору, користувач пам'ятки, серед іншого, взяв на себе зобов'язання негайно повідомляти Орган охорони про будь-яке руйнування, пошкодження, аварію чи іншу обставину, що заподіяла шкоду пам'ятці (її частині), своєчасно вживати заходи для приведення пам'ятки (її частини) в належний стан. Своєчасно проводити поточний та капітальний ремонт пам'ятки (її частини) і роботи з упорядження території пам'ятки. Виконувати реставраційні, ремонтні та інші роботи в терміни, визначені договором, а у разі потреби - в терміни, визначені окремим розпорядженням Органу охорони. Проводити реставраційні, ремонтні та інші роботи відповідно до науково-проектної документації, затвердженої в установленому порядку, за письмовим дозволом Органу охорони (пункти 10-12 охоронного договору).
Пунктом 13 охоронного договору визначено терміни виконання робіт, необхідних для створення належних умов та використання пам'ятки.
За умовами охоронного договору, протягом 2020-2022 років власник мав би вчинити заходи щодо: проведення робіт з ремонту (реставраційного) покрівлі та реставрації фасадів пам'ятки.
До охоронного договору, як його невід'ємної частини, долучено акт технічного стану об'єкту культурної спадщини з фотофіксацією, складений 30.03.2020 за №35-а за участю керівництва управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради та представника користувача - директора Комунального закладу культури «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д.І. Яворницького» Дніпропетровської обласної ради Пісчанської Ю.В. (а.с. 96зв-106 т.1).
Вказаним актом встановлено незадовільний технічний стан об'єкта культурної спадщини та необхідність проведення робіт з упорядкування прилеглої до пам'ятки території.
Відповідно до висновків, викладених у акті, пам'ятка потребує проведення комплексних наукових досліджень з подальшим проведенням ремонтно-реставраційних робіт із можливістю збереження автентичних внутрішніх та зовнішніх елементів будівлі.
Актом візуального обстеження від 22.11.2023 року, проведеного Управлінням з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради, встановлено перебування пам'ятки в частково аварійному стані в результаті несвоєчасного проведення ремонтно-реставраційних робіт. Вказаним актом зафіксовано руйнування штукатурного шару на фасадах будівлі та руйнування декоративних елементів карнизу. Також зазначено, що останні роботи щодо капітального ремонту будівлі пам'ятки виконувались в 1966 році (а.с. 95зв-96 т.1).
08.05.2024 року між Комунальним закладом культури «Дніпропетровський національний історичний музей ім. Д.І. Яворницького» Дніпропетровської обласної ради та Управлінням з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради укладено додаткову угоду №1 до охоронного договору №13/6-18 від 08.09.2020 року на пам'ятку архітектури місцевого значення «Художній музей» охоронний номер 75, пр. Д. Яворницького, 18, м. Дніпро.
Вказаною додатковою угодою внесені зміни щодо термінів виконання робіт з проведення ремонту покрівлі, реставрації фасадів та інших робіт, яким передбачено проведення протягом 3 (трьох) років з 90-го дня після припинення чи скасування дії воєнного стану в Україні таких видів робіт як: ремонт (реставраційний) покрівлі, реставрація фасадів, встановлення системи кліматконтролю, протипожежних дверей, зміна електропроводки, модернізація охоронної сигналізації та опалення. Сторони дійшли згоди про відтермінування виконання робіт зі збереження пам'ятки культурної спадщини.
Прокурор вважає, що відповідачі, які відповідно до закону є органами, уповноваженими на приведення до належного стану об'єкту культурної спадщини - пам'ятки архітектури місцевого значення «Художній музей» за адресою: м. Дніпро, пр. Дмитра Яворницького, 18, таких дій не вчинили, що свідчить про їх протиправну бездіяльність, у зв'язку з чим звернувся з цим позовом до суду.
Апеляційний суд, переглядаючи рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права, зазначає про таке.
Відповідно до частин четвертої, п'ятої статті 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом.
Держава забезпечує збереження історичних пам'яток та інших об'єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.
За змістом частини першої статті 66 Конституції України кожен зобов'язаний не заподіювати шкоду, зокрема, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки.
Частина перша статті 17 Закону України від 8 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» встановлює, що пам'ятка, крім пам'ятки археології, може перебувати у державній, комунальній або приватній власності. Суб'єкти права власності на пам'ятку визначаються згідно із законом.
Конституція України у частині третій статті 13 встановлює, що власність зобов'язує. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству.
А згідно з нормами частини сьомої статті 41 Конституції України використання власності не може завдавати шкоди, у тому числі інтересам суспільства.
Якщо в результаті дій або бездіяльності власника пам'ятки їй загрожує пошкодження або знищення, відповідний орган охорони культурної спадщини робить власнику пам'ятки відповідне попередження.
Якщо власник пам'ятки не вживе заходів щодо її збереження, зокрема у зв'язку з неможливістю створення необхідних для цього умов, суд за позовом відповідного органу охорони культурної спадщини може постановити рішення про її викуп.
У разі невідкладної необхідності забезпечення умов для збереження пам'ятки позов про її викуп може бути пред'явлено без попередження.
Викуплена пам'ятка переходить у власність держави.
Викупна ціна пам'ятки визначається за згодою сторін, а в разі спору - судом (стаття 21 Закону України «Про охорону культурної спадщини»).
За приписами частини першої статті 22 цього ж Закону пам'ятки, їхні частини, пов'язане з ними рухоме та нерухоме майно забороняється зносити, змінювати, замінювати, переміщувати (переносити) на інші місця.
За правилами частин першої, п'ятої статті 24 Закону України «Про охорону культурної спадщини» власник або уповноважений ним орган, користувач зобов'язані утримувати пам'ятку в належному стані, своєчасно провадити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення відповідно до цього Закону та охоронного договору.
Статтею 39 цього ж Закону визначено, що власник пам'ятки або уповноважений ним орган, особа, яка набула права володіння, користування чи управління нею, забезпечує збереження, утримання в належному стані, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію та ремонт пам'ятки за власні кошти, якщо інше не передбачено відповідним договором або законом.
Юридичні та фізичні особи, у користуванні яких перебувають пам'ятки, відповідають за їхню збереженість і зобов'язані дотримувати вимог органів охорони культурної спадщини. Юридичні та фізичні особи зобов'язані забезпечити збереженість пам'яток на землях, якими вони користуються, та укладати з органами охорони культурної спадщини охоронні договори (частини друга, третя статті 25 Закону України «Про охорону культурної спадщини»).
Частина третя статті 47 вищевказаного Закону передбачає, що юридичні і фізичні особи, які завдали шкоди пам'яткам, їхнім територіям (у тому числі незаконним будівництвом), зобов'язані відновити пам'ятки та їхні території, а якщо відновлення неможливе - відшкодувати шкоду відповідно до закону.
У Рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України зазначив, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
Відповідно до частин третьої - п'ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.
Тому, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).
Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 03 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18, від 05 березня 2019 року у справі № 806/602/18, від 13 березня 2019 року у справі № 815/1139/18, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а та від 05 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18.
Отже, Суд повинен перевірити наявність підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді у справі.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
В даному випадку прокуратурою визначено Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради та Управління культури, туризму, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації, як органи до компетенції яких віднесені відповідні повноваження; і при наявності таких повноважень управління на думку прокуратури не здійснюють захист інтересів.
Однак, як зазначив представник позивача 1 - Управління з питань охорони культурної спадщини ДМР, в судовому засіданні та у листі від 10.01.2024 № 353-24 (додаток 35 до позовної заяви) повноваження на звернення Управління до суду із позовними вимогами щодо усунення порушень у сфері охорони культурної спадщини не передбачені КАСУ або іншим Законом. Це також підтверджується статтею 6 закону України «Про охорону культурної спадщини».
Також слід звернути увагу суду, що відповідно до інформаційної довідки за результатами постійного моніторингу від 03.07.2023 спеціалістами Управління з питань охорони культурної спадщини ДМР зазначено, що порушень вимог охоронного договору не виявлено (додаток 33 до позовної заяви).
Стосовно позивача 2 - Управління культури, туризму, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації слід зазначити, що дійсно державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається, у тому числі на спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини, до яких належать й обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації (абзаци перший, другий, п'ятий частини першої статті 3 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»).
До повноважень, зокрема, органів охорони культурної спадщини обласних державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить, окрім іншого: забезпечення захисту об'єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження (пункт 6 частини першої статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини»).
У пункті 5 частини першої статті 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», яка визначає права місцевих державних адміністрацій, закріплено, що для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.
Відповідно до пункту 5 частини першої статті 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцевим державним адміністраціям, а під час дії правового режиму воєнного стану й відповідним військовим адміністраціям (у разі їх утворення), надається право звертатися до суду у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.
Такі приписи законодавства корелюються з положеннями частини другої статті 19 Конституції України, якою встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Верховний Суд неодноразово аналізував вказану норму Основного Закону України, зокрема, у постанові від 07 листопада 2024 року у справі № 990/184/24 (пункти 58, 59) Велика Палата Верховного Суду зазначала, що вжите законодавцем формулювання «у спосіб» означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.
Тобто діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб'єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, що забезпечує введення владних функцій у законні рамки.
Частиною четвертою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено право суб'єктів владних повноважень звернутися до адміністративного суду, однак виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Зазначена норма кореспондується з положеннями вищезгаданих норм пункту 5 частини першої статті 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», які також містять приписи про те, що право місцевої державної адміністрації на звернення до суду для реалізації наданих їй повноважень здійснюється у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.
У постанові Верховного Суду від 07 вересня 2018 року у справі № 824/2473/15-а зазначено, що з урахуванням специфіки адміністративного судочинства законодавець жорстко обмежив право суб'єктів владних повноважень звертатися до суду з адміністративним позовом, перерахувавши такі випадки, та зробив винятки про можливість звернення саме з адміністративним позовом у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі.
У цій же постанові Верховного Суду зазначено, що широко тлумачити вказані винятки як можливість будь-якого суб'єкта владних повноважень звертатися до адміністративного суду з позовом до фізичної чи юридичної особи в разі, якщо спеціальним законом їм надано право на звернення до суду, не можна, оскільки це спотворює природу і завдання адміністративної юстиції.
Також підкреслено, що звернення до суду є способом реалізації компетенції відповідного суб'єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб'єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб. Звернення суб'єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання, та не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Спеціальним законом, який безпосередньо регламентує правовідносини у сфері охорони культурної спадщини та визначає вичерпний перелік випадків, за яких уповноважений орган охорони культурної спадщини як суб'єкт владних повноважень має право на звернення до суду, конкретний спосіб реалізації такого права, є Закон України «Про охорону культурної спадщини».
Стаття 21 вказаного Закону передбачає право відповідного органу охорони культурної спадщини на пред'явлення позову до власника пам'ятки, якщо в результаті його дій або бездіяльності пам'ятці загрожує пошкодження або знищення, і якщо власник пам'ятки не вживає заходів щодо її збереження, зокрема у зв'язку з неможливістю створення необхідних для цього умов. Такий позов може бути пред'явлено й без попередження у разі невідкладної необхідності забезпечення умов для збереження пам'ятки.
Отже спеціальний закон (стаття 21 Закону України «Про охорону культурної спадщини») чітко встановлює спосіб захисту інтересів держави в суді уповноваженим на це органом охорони культурної спадщини у разі, якщо пам'ятці загрожує пошкодження, руйнування чи знищення внаслідок недобросовісних дій або бездіяльності власника пам'ятки, а саме - шляхом пред'явлення позову про викуп пам'ятки. Іншого правового регулювання закон не містить.
Аналогічну правову позицію викладено Верховним Судом України у постанові від 24 лютого 2025 року по справі № 420/28679/2, відповідно до якої такий спір у наявному суб'єктному складі не може бути вирішено судом будь-якої юрисдикції.
Також Верховний Суд у зазначеній справі дійшов висновку про те, що рішення судів попередніх інстанцій необхідно скасувати та закрити провадження у справі відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Окрім того, Велика Палата Верховного Суду, зокрема, у постановах від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 та від 4 грудня 2019 року у справі № 826/6228/17, дійшла висновку, що за загальним правилом, якщо право державного органу на звернення з відповідним позовом прямо не передбачено законодавством, один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір.
Таким чином, колегія суддів вважає, що є підстави для задоволення заяви про закриття провадження у справі.
Керуючись статтями 238, 243, 250, 308, 310, 313, 315, 319, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Заяву Дніпропетровської обласної ради задовольнити.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22.10.2024 року в адміністративній справі №160/4161/24 скасувати.
Провадження у справі №160/4161/24 закрити.
Вступна та резолютивна частини постанови складені 23 липня 2025 року, в повному обсязі постанова складена 29 серпня 2025 року.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий - суддя С.В. Білак
суддя І.В. Юрко
суддя С.В. Чабаненко