Україна
Донецький окружний адміністративний суд
26 серпня 2025 року Справа№640/9689/22
Донецький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Лазарєва В.В., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Державної установи “Генеральна дирекція Державної кримінально-виконавчої служби України» до Державної аудиторської служби про визнання протиправним та скасування висновку UA-2021-08-03-002041-с від 17.06.2022 року про результати моніторингу процедури закупівлі, -
29 червня 2022 року до Окружного адміністративного суду міста Києва надійшла позовна заява Державної установи “Генеральна дирекція Державної кримінально-виконавчої служби України» до Державної аудиторської служби, в якій просить: визнати протиправним та скасувати висновок від 17.06.2022 за результатами моніторингу закупівлі UA-2021-08-03-002041-с.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що за результатами моніторингу закупівлі 17.06.2022 відповідачем через електронну систему PROZORRO оприлюднено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі з інформацією про виявлені порушення, а саме: «учасники ТОВ «ТАЛАРИА ТРЕЙД», ТОВ «СЕЛЕСТА-ТОРГ», ПП «Українська виноробна компанія» тендерні пропозиції яких відхилено, 15.12.2021 звернулись до замовника з вимогою про усунення порушення процедури закупівлі та надання додаткової інформації щодо причин невідповідності пропозиції. Проте, Замовник не надав відповідь у п'ятиденний термін, чим порушив вимогу частини третьої статті 31 Закону».
Представник позивача звертає увагу, що з метою належного виконання вимог Закону замовником було прийнято рішення, оформлене протоколом від 20.12.2021 № 8-20/12/2021 надіслати відповіді, оформлені протоколами № 4-20/12/2021, № 5-20/12/2021, № 6-20/12/2021 від 20.12.202 на зазначені вимоги на електронні адреси учасників процедури закупівлі, які вказані в їх тендерних пропозиціях.
Таким чином, на думку позивача при проведенні процедури закупівлі замовником не було допущено порушень вимог Закону. У зв'язку з чим, позивач звернувся до суду із цим позовом.
04 липня 2022 року ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва відкрито провадження в адміністративній справі. Визначено, що справа буде розглядатися в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.
Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 24.03.2025 року справу №640/9689/22 прийнято до провадження.
07 квітня 2025 року від представника відповідача надійшов відзив на позов, в якому останній зазначив, що під час моніторингу встановлено, що учасники товариства з обмеженою відповідальністю «ТАЛАРИА ТРЕЙД», товариства з обмеженою відповідальністю «СЕЛЕСТА-ТОРГ», приватного підприємства «Українська виноробна компанія» тендерні пропозиції яких відхилено, 15.12.2021 звернулися до замовника з вимогою про усунення порушення процедури закупівлі та надання додаткової інформації щодо причин невідповідності пропозиції.
Проте в електронній системі закупівель замовник у п'ятиденний термін не надав відповідь, чим порушив вимогу частини третьої статті 31 Закону № 922.
Окрім того, представник відповідача звертає увагу, що вимога здійснити заходи щодо усунення порушень відповідає статтям 2 та 5 Закону № 2939, Закону № 992, спрямована на запобігання можливим порушенням законодавства у сфері закупівель надалі відповідно до мети моніторингу процедури закупівлі, що зазначена у пункті 14 частини першої статті 1 Закону № 922.
У зв'язку з чим, представник відповідача вважає, що позовні вимоги є необґрунтованими та не підлягають задоволенню.
15 квітня 2025 року від представника позивача надійшли заперечення на відзив, зміст яких аналогічний позовній заяві.
За приписами частини 5 статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше.
У відповідності до частини 8 статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України, при розгляді справи за правилами спрощеного позовного провадження суд досліджує докази і письмові пояснення, викладені у заявах по суті справи.
У зв'язку з військовою агресією Російської Федерації проти України та веденням активних бойових дій на території Донецької області, задля збереження життя та здоров'я учасників справи, працівників суду прийнято рішення про подальшу організацію роботи в дистанційному режимі.
З огляду на викладене, у встановлений КАС України строк рішення по справі з об'єктивних причин не було прийнято, справу розглянуто у розумний строк після виникнення можливості для цього.
Розглянувши подані заяви по суті справи, всебічно і повно з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтуються вимоги, дослідивши докази, які наявні в матеріалах справи, суд встановив наступне.
Державна установа “Генеральна дирекція Державної кримінально-виконавчої служби України» є юридичною особою, ідентифікаційний код юридичної особи 41220556, місцезнаходження: вул. Святошинська, буд. 27, м. Київ, 03115 є замовником у процедурі закупівлі № UA-2021-08-03-002041-c.
Відповідно до наказу Державної аудиторської служба України від 17.06.2022 № 83 було розпочато моніторинг процедури закупівлі № UA-2021-08-03-002041-c.
17 червня 2022 року в електронній системі публічних закупівель оприлюднено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2021-08-03-002041-c, який підписано головним державним аудитором Марчук Мариною Миколаївною, та затверджений заступником голови Держаудитслужби Шкуропатом Олександром Григоровичем.
У висновку зазначено, що за результатами моніторингу установлено, що учасники ТОВ «ТАЛАРИА ТРЕЙД», ТОВ «СЕЛЕСТА-ТОРГ», ПП «Українська виноробна компанія» тендерні пропозиції яких відхилено, 15.12.2021 звернулись до Замовника з вимогою про усунення порушення процедури закупівлі та надання додаткової інформації щодо причин невідповідності пропозиції.
Отже, відповідачем встановлено, що замовник відповідь у п'ятиденний термін не надав, чим порушив вимогу частини третьої статті 31 Закону.
На підставі наведеного, відповідач, керуючись статтями 5 та 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», зобов'язано здійснити заходи направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому, зокрема шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущені порушення та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів. Вважаючи висновок контролюючого органу протиправним, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, суд зазначає наступне.
Згідно з Положенням про Державну аудиторську службу України (далі - Положення №43), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №43 від 03.02.2016 року, Державна аудиторська служба України (далі також - Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Держаудитслужба, відповідно до п.п.3 п.4 Положення, реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
Відповідно до пункту 7 Положення, Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
Отже, Державна аудиторська служба України, у відносинах здійснення державного фінансового контролю, є суб'єктом владних повноважень, відтак зазначений спір є справою адміністративної юрисдикції та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Згідно зі статтею 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
У свою чергу, ч. 6 ст. 8 Закону України «Про публічні закупівлі» (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
Порядок та підстави проведення органом державного фінансового контролю перевірок закупівель встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об'єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель.
Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.
Відповідно до ч. 7 ст. 8 Закону України «Про публічні закупівлі» у висновку обов'язково зазначаються:
1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі;
2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість;
3) унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі;
4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі;
5) зобов'язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю.
Якщо за результатами моніторингу процедури закупівлі не виявлено порушень законодавства у сфері публічних закупівель, у висновку зазначається інформація про відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
Якщо під час моніторингу, за результатами якого виявлено ознаки порушення законодавства у сфері публічних закупівель, було відмінено тендер чи визнано його таким, що не відбувся, орган державного фінансового контролю зазначає опис порушення без зобов'язання щодо усунення такого порушення.
Якщо за результатами моніторингу процедури закупівлі виявлено ознаки порушення законодавства, вжиття заходів щодо яких не належить до компетенції органу державного фінансового контролю, про це письмово повідомляються відповідні державні органи.
Форма висновку про результати моніторингу процедури закупівлі та порядку його заповнення визначено Порядком заповнення форми висновку про результати моніторингу процедури закупівлі, затвердженим наказом Міністерства Фінансів України від 08.09.2020 року № 552 (далі за текстом - Порядок № 552, в редакції 08.09.2020).
У розділі ІІІ Порядок № 552 визначено, що у пункті 1 зазначаються:
1) дата закінчення моніторингу процедури закупівлі, відповідно до Закону України «Про публічні закупівлі»;
2) питання, що стало предметом аналізу дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель, перелік проаналізованих документів та інформації, інші дії органу державного фінансового контролю, яких було вжито відповідно до законодавства для забезпечення проведення моніторингу процедури закупівлі;
3) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого(их) за результатами моніторингу процедури закупівлі, із зазначенням:
- структурної одиниці нормативно-правового акта, норми якої порушено, його виду, найменування суб'єкта нормотворення, дати прийняття та його реєстраційного індексу (крім законів), заголовка, а в разі відсилання до зареєстрованого нормативно-правового акта - також дати і номера його державної реєстрації в Міністерстві юстиції України. Під час зазначення структурної одиниці закону зазначається лише її заголовок (крім законів про внесення змін);
- найменування та реквізитів документів, на підставі яких зроблено висновок про наявність порушення (у разі потреби також деталізуються суть та обставини допущення порушення).
У пункті 2 заповнюється висновок про наявність чи відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель за кожним із питань, що аналізувалися.
У разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель пункт 3 має містити посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якого орган державного фінансового контролю зобов'язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов'язання щодо їх усунення.
З урахуванням вищезазначених правових положень, контролюючий орган зобов'язаний навести опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого (их) за результатами моніторингу закупівлі, а також, у разі виявлення порушень у сфері публічних закупівел, окремо зазначити структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якого орган державного фінансового контролю зобов'язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов'язання щодо їх усунення.
Подібний правовий висновок викладено в постанові Верховного Суду від 12.08.2020 року по справі № 160/11304/19.
Щодо порушення позивачем вимог частини третьої статті 31 Закону України «Про публічні закупівлі», суд зазначає наступне.
Відповідно до частини третьої статті 31 Закону № 922 у разі якщо учасник, тендерна пропозиція якого відхилена, вважає недостатньою аргументацію, зазначену в повідомленні та протоколі розгляду тендерних пропозицій, такий учасник може звернутися до замовника з вимогою надати додаткову інформацію про причини невідповідності його пропозиції умовам тендерної документації, зокрема технічній специфікації, та/або його невідповідності кваліфікаційним критеріям, а замовник зобов'язаний надати йому відповідь з такою інформацією не пізніш як через п'ять днів з дня надходження такого звернення через електронну систему закупівель.
Під час моніторингу встановлено, що учасники товариства з обмеженою відповідальністю «ТАЛАРИА ТРЕЙД», товариства з обмеженою відповідальністю «СЕЛЕСТА-ТОРГ», приватного підприємства «Українська виноробна компанія» тендерні пропозиції яких відхилено, 15.12.2021 звернулися до замовника з вимогою про усунення порушення процедури закупівлі та надання додаткової інформації щодо причин невідповідності пропозиції.
Проте, в електронній системі закупівель замовник у п'ятиденний термін не надав відповідь, чим порушив вимогу частини третьої статті 31 Закону № 922.
Надання позивачем відповіді учасникам тендерної процедури на їх електронні адреси, які вказані в їх тендерних пропозиціях не спростовують висновків відповідача.
Щодо зобов'язальної частини висновку про результати моніторингу закупівлі, суд зазначає наступне.
Наказом Міністерства фінансів України від 08 вересня 2020 року № 552 затверджено Порядок заповнення форми висновку про результати моніторингу закупівлі (далі - Порядок №552), розділом ІІІ якого визначено порядок заповнення констатуючої частини форми висновку.
Відповідно до змісту Розділу ІІІ цього Порядку у пункті 1 зазначаються:
1) дата закінчення моніторингу процедури закупівлі відповідно до Закону України «Про публічні закупівлі»;
2) питання, що стало предметом аналізу дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель, перелік проаналізованих документів та інформації, інші дії органу державного фінансового контролю, яких було вжито відповідно до законодавства для забезпечення проведення моніторингу процедури закупівлі;
3) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого(их) за результатами моніторингу процедури закупівлі, із зазначенням:
структурної одиниці нормативно-правового акта, норми якої порушено, його виду, найменування суб'єкта нормотворення, дати прийняття та його реєстраційного індексу (крім законів), заголовка, а в разі відсилання до зареєстрованого нормативно-правового акта - також дати і номера його державної реєстрації в Міністерстві юстиції України. Під час зазначення структурної одиниці закону зазначається лише її заголовок (крім законів про внесення змін);
найменування та реквізитів документів, на підставі яких зроблено висновок про наявність порушення (у разі потреби також деталізуються суть та обставини допущення порушення).
2. У пункті 2 заповнюється висновок про наявність чи відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель за кожним із питань, що аналізувалися.
3. У разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель пункт 3 має містити посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якого орган державного фінансового контролю зобов'язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов'язання щодо їх усунення.
З аналізу положень пункту 5 частини сьомої статті 8 Закону № 922-VIII та пункту 1 Розділу ІІІ Порядку № 552 слідує, що висновок про результати моніторингу процедури закупівлі повинен обов'язково містити зобов'язання щодо усунення виявлених порушень (порушення) законодавства у сфері публічних закупівель.
Пунктом 15 частини першої статті 10 Закону №2939-XII закріплено, що орган державного фінансового контролю має право порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.
Зобов'язальна частина висновку може включати як заходи, направлені на виправлення виявлених порушень та приведення процедури закупівлі у відповідність до встановлених правил та стандартів, так і рекомендації, спрямовані на запобігання вчинення таких порушень у подальшому.
При цьому спосіб, у який замовник повинен усунути виявлені порушення не визначений ні Законом №922-VIII, ні Порядком №552, а тому орган державного фінансового контролю має певну свободу розсуду щодо визначення способу усунення виявлених порушень.
Водночас реалізація таких повноважень повинна здійснюватися органом державного фінансового контролю з урахуванням контексту допущених порушень та вагомості їх впливу на процедуру закупівлі з метою обрання пропорційного та ефективного заходу для їх усунення та/або недопущення у подальшому.
Крім того, визначаючи спосіб усунення порушень, з метою попередження вчинення замовником нового порушення вимог законодавства, контролюючий орган повинен чітко зазначити конкретний захід (варіант поведінки), який слід вжити замовнику для їх усунення.
В оскаржуваному висновку, з урахуванням конкретних обставин, зобов'язано позивача здійснити заходи, направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому, зокрема шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущені порушення та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.
Отже, контролюючий орган чітко визначив, які саме дії повинен здійснити позивач, зокрема «здійснити заходи, направлені на притягнення до відповідальності осіб, якими допущені порушення та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів».
Суд також звертає увагу на те, що визначений спосіб усунення виявлених порушень у спірній ситуації є пропорційним із виявленими порушеннями, відповідає завданню здійснення державного фінансового контролю та направлений на недопущення їх вчинення у подальшому.
У цьому контексті слід зазначити, що згідно з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 30 березня 2023 року у справі № 420/11945/21, застосований органом державного фінансового контролю спосіб усунення виявлених порушень «здійснити заходи щодо недопущення виявлених порушень у подальшому», є превентивним заходом, що не вимагає розірвання договірних відносин. Така вимога відповідача скерована на дотримання в подальшому вказаних правових норм під час проведення закупівель.
Крім того, суд зауважує, що зобов'язання органом державного фінансового контролю позивача щодо розгляду питання про притягнення винних працівників до відповідальності саме по собі не створює жодних негативних наслідків для позивача, оскільки не зобов'язує його прийняти конкретне рішення. В силу вимог пункту 15 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII орган державного фінансового контролю наділений лише правом ініціювання питання щодо притягнення до відповідальності винних у допущених порушеннях осіб. Водночас питання виявлення осіб, винних у порушеннях, зазначених в спірному висновку, та встановлення достатності підстав для притягнення їх відповідальності, є прерогативою позивача.
Аналогічний правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 30 серпня 2024 року у справі № 480/2102/22.
Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п.58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються.
Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29).
Згідно п.41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту.
Згідно частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Приймаючи до уваги наведене в сукупності, суд дійшов висновку, що позовні вимоги Державної установи “Генеральна дирекція Державної кримінально-виконавчої служби України» до Державної аудиторської служби про визнання протиправним та скасування висновку від 17.06.2022 року про результати моніторингу процедури закупівлі, є необґрунтованими та не підлягають задоволенню.
Відповідно до частини 1 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України судові витрати відшкодуванню не підлягають.
На підставі викладеного, керуючись нормами Конституції України та Кодексу адміністративного судочинства, суд, -
У задоволенні позову Державної установи “Генеральна дирекція Державної кримінально-виконавчої служби України» (місцезнаходження: вул. Святошинська, буд. 27, м. Київ, 03115, код ЄДРПОУ: 41220556,) до Державної аудиторської служби (код ЄДРПОУ: 40165856, місцезнаходження: вул. Петра Сагайдачного, 4, м. Київ, 04070) про визнання протиправним та скасування висновку UA-2021-08-03-002041-с від 17.06.2022 року про результати моніторингу процедури закупівлі - відмовити повністю.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Суддя В.В. Лазарєв