21 липня 2025 року
м. Київ
справа № 990/50/25
провадження № 11-124заі25
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Кривенди О. В.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Воробйової І. А., Губської О. А., Ємця А. А., Короля В. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Стрелець Т. Г., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Лозівської міської ради Харківської області (далі - Лозівська міськрада) на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 лютого 2025 року (судді Мельник-Томенко Ж. М., Єресько Л. О., Жук А. В., Мартинюк Н. М., Радишевська О. Р.) у справі № 990/50/25 за позовом Лозівської міськради до Верховної Ради України (далі - ВРУ) про визнання протиправною та скасування постанови в частині та
1. У лютому 2025 року Лозівська міськрада звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до ВРУ, у якому просила визнати протиправною та скасувати Постанову ВРУ від 19 вересня 2024 року № 3984-IX «Про перейменування окремих населених пунктів та районів» у частині перейменування селища Панютине Лозівського району Харківської області на селище Лиманівка (далі - Спірна Постанова).
2. На обґрунтування позову Лозівська міськрада зазначала, що перейменування селища без урахування думки та позиції єдиного джерела влади - народу (мешканців селища), без законодавчо визначених підстав є порушенням конституційних прав мешканців територіальної громади та норм Конституції України загалом.
3. Посилалася на те, що за результатом вивчення громадської думки та роботи комісії з упорядкування найменування вулиць, провулків, майданів та пам'ятних знаків, розташованих на території Лозівської міської територіальної громади (протокол від 29 січня 2014 року), щодо доцільності перейменування селища Панютине прийнято рішення про відсутність законодавчих підстав для перейменування. У зв'язку із чим пропозиції щодо назви населеного пункту для перейменування не надходили та не розглядались.
4. У листі до Комітету ВРУ з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування щодо питання перейменування селища Панютине Лозівського району Харківської області Лозівська міськрада висловила свою позицію щодо недоцільності перейменування селища.
5. Проте думка мешканців Лозівської міської територіальної громади не була врахована народними обранцями, натомість Комітет ВРУ зауважив, що пропозиції від позивача щодо перейменування селища Панютине не надходили.
6. Водночас відповідно до вимог статті 16 Закону України від 28 липня 2023 року № 3285-ІХ «Про порядок вирішення окремих питань адміністративно-територіального устрою України» (далі - Закон № 3285-ІХ) громадське обговорення є обов'язковим в разі перейменування населеного пункту.
7. Лозівська міськрада зазначала, що науковці та історики Українського інституту національної пам'яті не проаналізували життєвий шлях ОСОБА_1 , його благодійну діяльність, сприяння допомозі незахищеним верствам населення, розвитку медицини в Україні. Будь-якого підтвердження того, що ОСОБА_1 сприяв реалізації російської імперської політики, немає. Тому перейменування селища Панютине можна віднести саме до тих випадків щодо винятків, які визначені в пункті 6 статті 8 Закону України від 21 березня 2023 року № 3005-ІХ «Про засудження та заборону пропаганди російської імперської політики в Україні і деколонізацію топонімії» (далі - Закон № 3005-ІХ).
8. Вважає, що перейменування селища з населенням близько 7000 людей без урахування думки та позиції єдиного джерела влади - народу (мешканців селища), без законодавчо визначених підстав є порушенням конституційних прав мешканців територіальної громади та норм Конституції України загалом.
9. Йшлося у позові й про те, що Лозівська міськрада, діючи в інтересах територіальної громади, визнає російську імперську політику злочинною і глибоко засуджує її та вважає, що прийнятий Закон № 3005-ІХ сприяє очищенню публічного простору України від маркерів російської імперської політики, проте у спірних правовідносинах ВРУ як орган законодавчої влади, приймаючи Спірну Постанову, не дотримала вимог пункту 6 статті 8 Закону № 3005-ІХ.
10. Крім того, позивач зазначав, що відповідач пропустив законодавчо встановлений строк, передбачений для прийняття рішення про перейменування населених пунктів та районів.
Короткий зміст ухвали суду першої інстанції
11. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 11 лютого 2025 року відмовив у відкритті провадження у справі за позовом Лозівської міськради до ВРУ про визнання протиправною та скасування постанови в частині на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
12. Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції виходив із того, щопозивач оскаржує Постанову ВРУ з підстав, зокрема, її невідповідності приписам Конституції України та регламентної процедури її прийняття (законодавча процедура), а отже, перевірка цієї Постанови не може бути здійснена в порядку адміністративного судочинства.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
13. Позивач не погодився з таким рішенням суду та звернувся до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати зазначену ухвалу та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
14. В апеляційній скарзі, зокрема, йдеться про те, що позивач оскаржує Спірну Постанову не з підстав її неконституційності, а з підстав невідповідності її законам України, а саме: Закону № 3005-ІХ, Закону України від 31 травня 2005 року № 2604-IV «Про географічні назви», Закону № 3285-ІХ.
15. Звертає увагу на те, що по тексту позовної заяви позивач посилався лише на загальні норми Конституції України, а також звертав увагу суду на те, що «перейменування селища з населенням близько 7000 людей, без урахування думки та позиції єдиного джерела влади - народу (мешканців селища), без законодавчо визначених підстав є порушенням конституційних прав мешканців територіальної громади та норм Конституції України взагалі».
16. Жодного обґрунтування невідповідності Спірної Постанови приписам Конституції України або порушення регламентної процедури позов не містить. Наголошує на тому, що Спірна Постанова прийнята ВРУ з дотриманням вимог Конституції України, але з порушенням вимог чинного законодавства, що і стало підставою для звернення з позовом.
17. Посилається на те, що Конституційний Суд України неодноразово наголошував на тому, що неконституційним може бути визнаний лише той правовий акт ВРУ, у процесі прийняття чи ухвалення якого або набрання ним чинності було порушено процедурні вимоги, що встановлюються безпосередньо Конституцією України, а не іншими правовими актами.
18. Не погоджується позивач і з висновком суду першої інстанції про відсутність у спірних правовідносинах владно-управлінських повноважень ВРУ, оскільки постанова ВРУ за своєю суттю та ознаками є рішенням, прийнятим суб'єктом владних повноважень при здійсненні ним своїх владних управлінських функцій - є обов'язковим до виконання, впливає на життя громади та мешканців перейменованого селища.
19. Лозівська міськрада наголошує на тому, що заявлені позовні вимоги не стосуються підстав перевірки Спірної Постанови на відповідність положенням Конституції України.
20. Мовить у скарзі й про неоднакове застосування Верховним Судом норм права у подібних правовідносинах. Так, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 25 листопада 2024 року у справі № 990/336/24 відмовив ВРУ у задоволенні клопотання про закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України, при цьому зазначив, що для з'ясування обставин справи, наявності у позивача права або законного інтересу та того, чи були вони порушені, справа має бути розглянута по суті позовних вимог за правилами адміністративного судочинства.
Позиція інших учасників справи
21. У відзиві на апеляційну скаргу ВРУ просить залишити її без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 лютого 2025 року - без змін.
Рух апеляційної скарги
22. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 26 березня 2025 року залишила апеляційну скаргу без руху, а ухвалою від 16 квітня 2025 року відкрила апеляційне провадження. Ухвалою від 04 червня 2025 року призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи на 12 червня 2025 року. 12 червня 2025 року справа була знята з розгляду у зв'язку із кібератакою на інформаційно-комунікаційну систему Верховного Суду. Наступне судове засідання призначено на 21 липня 2025 року у порядку письмового провадження.
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
23. Велика Палата Верховного Суду, заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги щодо порушення норм процесуального права судом першої інстанції, урахувавши доводи відповідача, викладені у відзиві на апеляційну скаргу, дійшла висновку про таке.
24. Так, доводи апеляційної скарги позивача зводяться до його незгоди з висновком суду першої інстанції про непідвідомчість цього спору адміністративному суду та судовому контролю взагалі з огляду на правові підстави розгляду спорів про оскарження актів ВРУ, визначені статтею 266 КАС України.
25. Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи, зокрема, щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
26. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої); законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя (пункт 2 частини першої цієї статті).
27. Згідно з пунктом 1 частини четвертої статті 266 цього Кодексу Верховний Суд за наслідками розгляду справи може, зокрема, визнати акт ВРУ, Президента України протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині.
28. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
29. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
30. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
31. Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
32. За правилами частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень.
33. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
34. Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України.
35. Пунктом 1 частини другої статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.
36. З наведеного вбачається, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, що виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
37. За принципом поділу державної влади в Україні, закріпленому у статті 6 Основного Закону України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах відповідно до законів України.
38. За правилами статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ. Згідно з пунктом 3 статті 85 Основного Закону до повноважень ВРУ належить прийняття законів.
39. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 року № 17?рп/2002 у справі № 1-6/2002 повноваження ВРУ реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях ВРУ під час її сесій.
40. У Рішенні Конституційного Суду України від 14 жовтня 2003 року № 16-рп/2003 у справі № 1-21/2003 зазначено, що основною формою діяльності ВРУ є пленарні засідання під час сесій, які є регулярними зібраннями народних депутатів України відповідного скликання у визначений час, у визначеному місці і які проводяться за встановленою процедурою. На пленарних засіданнях розглядаються питання, віднесені Конституцією України до повноважень ВРУ, і шляхом голосування народних депутатів України приймаються рішення з цих питань.
41. Термін «рішення» ВРУ, який вживається в частині другій статті 84 Конституції України, треба розуміти як результати волевиявлення парламенту України з питань, віднесених до його компетенції.
42. Під терміном «акти», що вживається у статті 91 Конституції України, необхідно розуміти рішення ВРУ у формі законів, постанов тощо, які приймаються ВРУ визначеною Конституцією України кількістю голосів народних депутатів України.
43. Отже, Конституція України закріплює за ВРУ особливий правовий статус як представницького виборного колегіального органу і єдиного органу законодавчої влади, яку ВРУ здійснює від імені Українського народу - єдиного джерела влади в Україні - шляхом прийняття на пленарних засіданнях відповідних рішень, у тому числі у формі постанов, з питань, віднесених Конституцією України до її повноважень.
44. Відповідно до пункту 29 статті 85 Конституції України до повноважень ВРУ належить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів.
45. Конституційний процес організації територіального устрою України, у тому числі шляхом перейменування населених пунктів, та участь у ньому ВРУ не є формою реалізації управлінських функцій цього органу, тому не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції.
46. Зважаючи на викладене, Велика Палата погоджується з висновком Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про те, що з огляду на конституційний статус ВРУ як єдиного органу законодавчої влади її участь у вирішенні питання територіального устрою України є юридичною формою реалізації її повноважень у сфері конституційних правовідносин.
47. Велика Палата звертає увагу на те, що приписи частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України треба розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, ВРУ, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких ВРУ реалізує свої владні (управлінські) функції.
48. Конституційний Суд України в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, що виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
49. У пункті 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 зазначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об'єктом судового конституційного контролю.
50. Оскільки позивач оскаржує Постанову ВРУ з підстав, зокрема, її невідповідності приписам Конституції України та регламентної процедури її прийняття (законодавча процедура), то перевірку цієї Постанови не можна здійснити в порядку адміністративного судочинства.
51. З огляду на це Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов слушного й обґрунтованого висновку про те, що предмет позову в цій справі не підпадає під контроль суду адміністративної юрисдикції.
52. Таку правову позицію Велика Палата Верховного Суду висловила, зокрема, у своїх постановах від 14 квітня 2021 року в справі № 800/400/16 (провадження № 11-46заі21) та 15 травня 2025 року у справі № 990/94/15 (провадження 11-183заі25).
53. Згідно із частиною першою статті 147 Конституції України Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність нормам Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції.
54. Статтею 150 Конституції України визначено повноваження Конституційного Суду України, до яких, зокрема, належить вирішення питань про відповідність нормам Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів ВРУ.
55. Згідно із частиною першою статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
56. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 7 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України» до повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів ВРУ, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
57. Аналіз наведених вище норм свідчить про те, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можна оскаржувати лише ті акти, дії чи бездіяльність ВРУ, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, в яких цей орган реалізовує свої владні повноваження, до яких не віднесено законотворчу діяльність ВРУ, а також випадки, коли її акти підлягають перевірці на відповідність Конституції України (конституційність) Конституційним Судом України.
58. Невідповідність актів ВРУ нормам Конституції України може бути підставою для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо їх неконституційності, що вказує на неможливість розгляду таких справ у порядку адміністративного судочинства.
59. За приписами пункту 1 частини першої статті 170 КАС України суд відмовляє у відкритті позовного провадження у справі, якщо її не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
60. Зважаючи на обставини, у зв'язку з якими позивач звернувся до адміністративного суду з позовом, зміст позовних вимог і наведене вище правове регулювання цих правовідносин, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що заявлений у цій справі позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, а звідси - є підстави для відмови у відкритті позовного провадження.
61. Міркування і твердження позивача в апеляційній скарзі не спростовують правильності наведеного висновку Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладеного в оскаржуваній ухвалі.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
62. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
63. Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
64. Оскільки суд першої інстанції, постановляючи ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі, правильно застосував норми процесуального права, апеляційну скаргу Лозівської міськради слід залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 лютого 2025 року - без змін.
Керуючись статтями 308, 311, 312, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
1. Апеляційну скаргу Лозівської міської ради Харківської області залишити без задоволення.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 лютого 2025 року у справі № 990/50/25 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач О. В. Кривенда
Судді: О. О. Банасько К. М. Пільков
О. Л. Булейко Т. Г. Стрелець
І. А. Воробйова О. С. Ткачук
О. А. Губська В. Ю. Уркевич
А. А. Ємець Є. А. Усенко
В. В. Король Н. В. Шевцова
С. Ю. Мартєв
Відповідно до частини третьої статті 321 Кодексу адміністративного судочинства України постанову оформила суддя Шевцова Н. В.