21 серпня 2025 року
м. Київ
справа № 520/22049/24
адміністративне провадження № К/990/46699/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 520/22049/24
за позовом ОСОБА_1 до Національного антикорупційного бюро України про визнання протиправними рішення, дій та бездіяльності, зобов'язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2024 року (суддя Мороко А.С.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2024 року (головуючий суддя Ральченко І.М., судді: Подобайло З.Г., Катунов В.В.),
І. Короткий зміст позовних вимог
У серпні 2024 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Національного антикорупційного бюро України (далі - НАБУ, відповідач), у якому, з урахуванням уточнень позовних вимог, просив:
- застосувати положення частини третьої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважати позовну заяву поданою у день первинного її подання до адміністративного суду та прийняти до розгляду, про що постановити ухвалу в порядку, встановленому статтею 171 КАС України;
- відкрити провадження у справі про визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити дії щодо кваліфікації викладених в заяві про злочин фактів;
- врахувати положення статей 9, 29, 33, 35, 66, 67 Кримінального кодексу України (далі - КК України), пункт 5 частини п'ятої статті 214 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України), пункт 5 частини першої статті 227 КПК України та пункт 5 частини другої статті 291 КПК України, які чітко визначають термін кваліфікація кримінальних правопорушень;
- залучити у якості третьої особи Президента України Зеленського Володимира Олександровича як гаранта дотримання Конституції України.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2024 року відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 КАС України.
Суд першої інстанції, відмовляючи у відкритті провадження, керувався тим, що даний спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а повинен вирішуватися згідно з правилами підсудності, визначеними КПК України, оскільки в межах спірних правовідносин, що виникли внаслідок невнесення відповідачем до Єдиного реєстру досудових розслідувань відомостей за заявами позивача про антикорупційний злочин, позивач і відповідач діють як учасники кримінального провадження, права і обов'язки яких визначені кримінальним процесуальним законом.
Вищеописану позицію Харківського окружного адміністративного суду щодо вирішення питання юрисдикційності спору підтримав і суд апеляційної інстанції.
У постанові від 06 листопада 2024 року Другий апеляційний адміністративний суд вказав, що оскільки спірні правовідносини стосуються окремих питань діяльності відповідача, яка регламентована нормами КПК України, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що спір, який виник між сторонами у цій справі, не відноситься до компетенції адміністративних судів і не може бути розглянутий за правилами адміністративного судочинства.
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
04 грудня 2024 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 , у якій він просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду справи по суті.
В обґрунтування вимог касаційної скарги позивач вказує, що предметом позовних вимог є визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити дії щодо кваліфікації викладених у заяві про злочин фактів (пункт 4 частини першої статті 5 КАС України).
Скаржник зауважує, що бездіяльність відповідача відносно оцінки викладених у заяві позивача фактів (заява про кримінальне правопорушення до НАБУ) і є межами позовних вимог, які необхідно розглядати за правилами адміністративного судочинства, а саме, визнати бездіяльність суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язати вчинити дії щодо кваліфікації викладених у заяві про злочин фактів.
Касатор звертає увагу Верховного Суду, що саме бездіяльність відповідача, тобто невиконання НАБУ покладених законом обов'язків, призвело до зміни характеру правовідносин, які перетворилися з кримінально-процесуальних, які регулюють настання відповідальності за злочин, передбачений статтею 364 КК України на цивільно-правові правовідносин у силу письмових відповідей НАБУ, в яких відсутні ознаки попередньої кваліфікації, а викладені позивачем факти тривалого розгляду звичайної справи про банкрутство не прийняті відповідачем до уваги. За таких обставин, невиконання суб'єктом владних повноважень своїх прямих обов'язків, тобто ухилення від перевірки викладених у заяві про кримінальне правопорушення фактів шляхом навмисного перетворення кримінально-процесуальних правовідносин у цивільно-правові правовідносини є не тільки фактом абсолютної бездіяльності відповідача, а й ознакою покриття протиправної діяльності, передбаченої статтею 396 КК України.
Вважає, що суд апеляційної інстанції, визначаючи кримінально-процесуальний характер правовідносин, не прийняв до уваги завдання адміністративного судочинства, визначені статтею 2 КАС України, пункт 8 частини першої статті 4 КАС України, відповідно до якого визначається підсудність заявлених позовних вимог. Отже, підставою для звернення до суду з цим позовом є порушення прав, свобод та інтересів позивача рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень. У свою чергу, законодавством визначено вичерпний перелік форм захисту прав позивача. Таким чином, відновити свої права ОСОБА_1 міг тільки у судовому порядку через звернення із відповідною заявою до адміністративного суду.
Ухвалою від 20 січня 2025 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
Відповідач відзив на касаційну скаргу не подав, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не позбавляє суд касаційної інстанції можливості переглянути оскаржувані судові рішення.
Ухвалою від 20 серпня 2025 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.
IV. Позиція Верховного Суду
Касаційне провадження у справі відкрито з метою перевірки доводів касаційної скарги щодо неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права при постановленні ухвали суду першої інстанції, яка залишена без змін постановою апеляційної інстанції, про відмову у відкритті провадження у справі.
Нагадаємо, що в оскаржуваних судових рішеннях суди обох інстанцій виснували, що даний спір не підлягає розгляду за правилами КАС України, а повинен вирішуватися з правилами КПК України.
Отже, в межах даного касаційного провадження Верховному Суду належить з'ясувати питання юрисдикційності спору.
Перевіривши доводи касаційної скарги в межах, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів дійшла наступних висновків.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних і суспільних інтересів.
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.
Згідно з частиною першою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції на час звернення позивача до суду) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи (пункти 1, 2 частини першої статті 4 КАС України).
Пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України визначено, що суб'єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, орган військового управління, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
При цьому, юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства (пункт 2 частини другої статті 19 КАС України).
Отже до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Як установили суди, предметом позову у цій справі є оскарження бездіяльності суб'єкта владних повноважень щодо невчинення дій за зверненнями позивача від 03 лютого 2024 року, зареєстрованого 05 лютого 2024 року за № О-1898, та від 05 березня 2024 року, зареєстрованого 05 березня 2024 року за № 0-3470, про скоєння кримінального правопорушення, вчиненого арбітражним керуючим Черкасовим С.А. під час здійснення процедури ліквідації СТОВ «Петрівське», а саме невнесення відповідних відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань.
Так, позивач уважає, що суб'єкт владних повноважень у спірних правовідносинах уникнув попередньої кваліфікації можливих антикорупційних діянь як кримінальних правопорушень, на які звертав увагу ОСОБА_1 у своїх зверненнях, зареєстрованих 05 лютого та 05 березня 2024 року, не прийняв до уваги всіх обставин звернення та не надав оцінку зазначеним заявам у відповідності до положень статей 9, 29, 33, 35, 66, 67 КК України, пункту 5 частини п'ятої статті 214 КПК України, пункту 5 частини першої статті 227 КПК України та пункту 5 частини другої статті 291 КПК України, внаслідок чого не внесено відповідні відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань.
Отже, звернення позивача до суду з даним позовом обумовлене його незгодою з бездіяльністю відповідача щодо неналежного розгляду/нерозгляду поданих заяв про злочин та внесення таких заяв до Єдиного реєстру досудових розслідувань.
Відповідно до абзацу 2 частини першої статті 1 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1698-VII «Про Національне антикорупційне бюро України» (далі - Закон № 1698-VII у редакції на час виникнення спірних правовідносин) завданням НАБУ є протидія корупційним та іншим кримінальним правопорушенням, які вчинені вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та становлять загрозу національній безпеці, а також вжиття інших передбачених законом заходів щодо протидії корупції.
Згідно зі статтею 16 Закону № 1698-VII на НАБУ покладено обов'язок, зокрема, щодо здійснення оперативно-розшукових заходів і досудового розслідування з метою попередження, виявлення, припинення та розкриття кримінальних корупційних правопорушень і здійснення досудового розслідування кримінальних правопорушень, віднесених законом до його підслідності, а також в оперативно-розшукових справах, витребуваних від інших правоохоронних органів.
Згідно з частиною першою статті 1 КПК України (тут і далі - у редакції на час виникнення спірних правовідносин) порядок кримінального провадження на території України визначається лише кримінальним процесуальним законодавством України.
Кримінальне провадження - досудове розслідування і судове провадження, процесуальні дії у зв'язку із вчиненням діяння, передбаченого законом України про кримінальну відповідальність (пункт 10 частини першої статті 3 КПК України).
За правилами частин першої - другої статті 214 КПК України слідчий, дізнавач, прокурор невідкладно, але не пізніше 24 годин після подання заяви, повідомлення про вчинене кримінальне правопорушення або після самостійного виявлення ним з будь-якого джерела обставин, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення, зобов'язаний внести відповідні відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань, розпочати розслідування та через 24 години з моменту внесення таких відомостей надати заявнику витяг з Єдиного реєстру досудових розслідувань. Слідчий, який здійснюватиме досудове розслідування, визначається керівником органу досудового розслідування, а дізнавач - керівником органу дізнання, а в разі відсутності підрозділу дізнання - керівником органу досудового розслідування.
Досудове розслідування розпочинається з моменту внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань. Положення про Єдиний реєстр досудових розслідувань, порядок його формування та ведення затверджуються Офісом Генерального прокурора за погодженням з Міністерством внутрішніх справ України, Службою безпеки України, Національним антикорупційним бюро України, Державним бюро розслідувань, органом Бюро економічної безпеки України.
Слідчий, прокурор, інша службова особа, уповноважена на прийняття та реєстрацію заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення, зобов'язані прийняти та зареєструвати таку заяву чи повідомлення. Відмова у прийнятті та реєстрації заяви чи повідомлення про кримінальне правопорушення не допускається (частина четверта статті 214 КПК України).
Так, відповідно до пункту 1 частини першої статті 303 КПК України на досудовому провадженні можуть бути оскаржені такі рішення, дії чи бездіяльність слідчого або прокурора: бездіяльність слідчого, прокурора, яка полягає у невнесенні відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР після отримання заяви чи повідомлення про кримінальне правопорушення, у неповерненні тимчасово вилученого майна згідно з вимогами статті 169 цього Кодексу, а також у нездійсненні інших процесуальних дій, які він зобов'язаний вчинити у визначений цим Кодексом строк, - заявником, потерпілим, його представником чи законним представником, підозрюваним, його захисником чи законним представником, представником юридичної особи, щодо якої здійснюється провадження, володільцем тимчасово вилученого майна, іншою особою, права чи законні інтереси якої обмежуються під час досудового розслідування.
Згідно з частиною другою цієї ж статті скарги на інші рішення, дії чи бездіяльність слідчого або прокурора не розглядаються під час досудового розслідування і можуть бути предметом розгляду під час підготовчого провадження у суді згідно з правилами статей 314- 316 цього Кодексу.
Отже, наведеними правовими нормами визначено суб'єктний склад, процедуру ініціювання і початку досудового розслідування, а також порядок оскарження дій чи бездіяльності слідчого або прокурора у разі нездійснення ними процесуальних дій, які вони зобов'язані вчинити у визначений цим Кодексом строк.
Конституційний Суд України у Рішенні від 23 травня 2001 року № 6-рп/2001 зазначив, що кримінальне судочинство - це врегульований нормами КПК України порядок діяльності органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду (судді) щодо порушення, розслідування, розгляду і вирішення кримінальних справ, а також діяльність інших учасників кримінального процесу - підозрюваних, обвинувачених, підсудних, потерпілих, цивільних позивачів і відповідачів, їх представників та інших осіб з метою захисту своїх конституційних прав, свобод та законних інтересів. Захист прав і свобод людини не може бути надійним без надання їй можливості при розслідуванні кримінальної справи оскаржити до суду окремі процесуальні акти, дії чи бездіяльність органів дізнання, попереднього слідства і прокуратури. Але таке оскарження може здійснюватись у порядку, встановленому КПК України, оскільки діяльність посадових осіб, як і діяльність суду, має свої особливості та не належить до управлінської сфери.
У Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України вказав, що, здійснюючи перевірку заяв і повідомлень про злочини, прокурор, слідчий, орган дізнання діють до порушення кримінальної справи, однак вдаються до тих же способів і прийомів, що й під час збирання доказів у кримінальній справі. Отже, правовідносини, що мають місце під час розгляду заяв про злочини, за своєю правовою природою є кримінально-процесуальними. Тому перевірка скарг на рішення, дії чи бездіяльність указаних суб'єктів владних повноважень має відбуватися у тому ж процесуальному порядку і тим же судом, на який відповідно до закону покладені повноваження щодо перевірки й оцінки доказів у кримінальній справі, тобто судом із розгляду кримінальних справ. Зазначене обумовлює висновок, що компетентним національним судом, до юрисдикції якого належить розгляд скарг щодо прийняття рішень, вчинення дій або допущення бездіяльності суб'єктом владних повноважень стосовно заяв і повідомлень про вчинені або підготовлювані злочини, є суд, який спеціалізується на розгляді кримінальних справ.
При цьому Конституційний Суд України в цій справі вирішив, що скарги осіб стосовно прийняття рішень, вчинення дій або допущення бездіяльності суб'єктом владних повноважень щодо заяв і повідомлень про вчинені або підготовлювані злочини суди повинні розглядати і вирішувати у кримінальному судочинстві.
Зазначене обумовлює висновок, що компетентним національним судом, до юрисдикції якого належить розгляд скарг щодо прийняття рішень, вчинення дій або допущення бездіяльності суб'єктом владних повноважень стосовно заяв і повідомлень про вчинені або підготовлювані злочини, є суд, який спеціалізується на розгляді кримінальних справ.
Оскільки звернення позивача до суду обумовлено нездійсненням відповідачем передбачених КПК України процесуальних дій, у межах спірних правовідносин позивач і відповідач діють як учасники кримінального провадження, права і обов'язки яких визначені кримінальним процесуальним законом, тому спір у цій справі не може бути предметом розгляду в адміністративному суді.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 03 квітня 2019 року у справі № 813/1595/18 та від 18 грудня 2019 року у справі №560/1679/19, а також у постановах Верховного Суду від 31 січня 2020 року у справі №480/1318/19, від 17 лютого 2020 року у справі № 560/1377/19, від 12 березня 2020 року у справі № 560/1689/19, від 25 березня 2021 року у справі № 520/11744/2020.
Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів N 2, 4, 7 та 11 до Конвенції», який набрав чинності з 11 вересня 1997 року, Україна як член Ради Європи ратифікувала Конвенцію, взявши на себе зобов'язання поважати права людини. Цим Законом Україна повністю визнала на своїй території дію статті 46 Конвенції щодо визнання обов'язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.
Відповідно до статей 1 та 17 Закону України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Правова конструкція «суд, встановлений законом» є структурним елементом права на справедливий суд, закріпленого статтею 6 Конвенції, що передбачає дві умови відповідності цьому критерію: організаційну (організація судової системи повинна регулюватися законами у їх буквальному значенні) та юрисдикційну (суд повинен діяти у спосіб та відповідно до повноважень, передбачених законом, у межах своєї компетенції).
Відтак, суд буде вважатися встановленим законом лише за умови, що він утворений безпосередньо на підставі закону, діє в межах своєї предметної, функціональної, суб'єктної та територіальної юрисдикції та у складі, визначеному законом.
Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
З огляду на зазначене суди попередніх інстанцій правильно оцінили суть права та інтересу, за захистом якого звернувся позивач, і дійшли обґрунтованого висновку, що такий спір не підлягає розгляду адміністративними судами та правомірно відмовили у відкритті провадження у цій справі.
Наведені в касаційній скарзі мотиви та доводи не спростовують висновків судів попередніх інстанцій і не дають підстав уважати, що ними допущено порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Оскільки оскаржувані судові акти є законними і підстави для їх скасування відсутні, касаційну скаргу відповідно до статті 350 КАС України необхідно залишити без задоволення.
V. СУДОВІ ВИТРАТИ
З огляду на результат касаційного перегляду питання щодо розподілу судових витрат не вирішується.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2024 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2024 року у справі № 520/22049/24 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
СуддіВ.М. Соколов Л.О. Єресько А.Г. Загороднюк