Справа № 640/14803/20 Головуючий у 1 інстанції - Дмитрук В.В.
Суддя - доповідач - Василенко Я.М.
20 серпня 2025 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого Василенка Я.М.,
суддів Ганечко О.М., Кузьменка В.В.,
за участю секретаря Шляги А.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Київської обласної ради на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 15.05.2025 у справі за адміністративним позовом Київської міської ради до Київської обласної ради, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - товариства з обмеженою відповідальністю виробничо-комерційної фірми «ІЛЛЯ», на стороні відповідача - Гостомельської селищної ради про визнання незаконним та скасування рішення, -
Київська міська рада звернулася до суду першої інстанції з позовом, в якому просила:
- визнати незаконним та скасувати рішення «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж селища Гостомель Київської області» від 19.12.2019 №734-21-VII.
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 15.05.2025 позов задоволено.
Не погоджуючись з вказаним рішенням Київська обласна рада подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване рішення, як таке, що прийняте із порушенням норм матеріального та процесуального права, та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників судового процесу, які з'явились у судове засідання, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступних підстав.
З матеріалів справи вбачається, що до Київської міської ради надійшов лист Гостомельської селищної ради Київської області від 06.04.2020 №03-02/934, зі змісту якого стало відомо, що рішенням Київської обласної ради «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж селища Гостомель Київської області» від 19.12.2019 №734-32-VII затверджено проект землеустрою щодо встановлення меж селища Гостомель Київської області та збільшено площу селища до 3780, 869 га.
Інформацію про межі населеного пункту внесено до Державного земельного кадастру, земельна ділянка комунальної власності з кадастровим номером 8000000000:75:596:0001 включена в межі селища Гостомель Київської області.
У зв'язку із цим, Гостомельська селищна рада звернулась до Київської міської ради з пропозицією укладання додаткової угоди до договору оренди земельної ділянки від 30.01.2007 між Київською міською радою (орендодавець) та товариством з обмеженою відповідальністю виробничо-комерційної фірми «ІЛЛЯ» (орендар), в частині зміни орендодавця, а саме з Київської міської ради на Гостомельську селищну раду Київської області.
Проте, Київська міська рада не погоджується з діями відповідача стосовно збільшення площі селища Гостомель, вважає їх такими, що прийняті у спосіб, що суперечить нормам законодавства України, а тому рішення Київської обласної ради «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж селища Гостомель Київської області» від 19.12.2019 №734-32-VII вважає таким, що підлягає скасуванню.
Як наслідок, позивач звернулася до суду першої інстанції з даним позовом.
Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що встановлення (зміна) меж селища Гостомель Київської області неможливе без погодження Київською міською радою такого проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці, а також без урахування інтересів власників земельних ділянок та землекористувачів. Зазначає, що згідно Генерального плану міста Києва, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804, спірна земельна ділянка знаходиться в межах міста Києва, а тому належить до комунальної власності територіальної громади міста Києва. Відповідно до інформації, розміщеної на веб-сайті публічної кадастрової карти, спірна земельна ділянка з кадастровим номером 8000000000:75:596:0001 перебуває у комунальній власності територіальної громади міста Києва.
Апелянт у своїй скарзі зазначає, що оскаржуване рішення прийнято судом першої інстанції з ненаданням належної оцінки нормам чинного законодавства, що призвело до прийняття невірного рішення, судом порушено правильність застосування норм матеріального та процесуального права.
Колегія суддів погоджується з рішенням суду першої інстанції та вважає доводи апелянта безпідставними, враховуючи наступне.
Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Питання встановлення та зміни меж адміністративно-територіальних одиниць врегульовано главою 29 Земельного кодексу України.
Відповідно до ч. 1, 2 ст. 173 Земельного кодексу України, межа району, села, селища, міста, району у місті - це умовна лінія на поверхні землі, що відокремлює територію району, села, селища, міста, району у місті від інших територій. Межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць. Проекти землеустрою щодо зміни меж населених пунктів розробляються з урахуванням генеральних планів населених пунктів.
Згідно з ч. 3 ст. 173 Земельного кодексу України включення земельних ділянок у межі району, села, селища, міста, району у місті не тягне за собою припинення права власності і права користування цими ділянками, крім земельних ділянок, визначених частиною четвертою цієї статті.
Частиною четвертою статті 173 Земельного кодексу України визначено, що землі та земельні ділянки державної власності, включені в межі населеного пункту (крім земель, які не можуть передаватися у комунальну власність), переходять у власність територіальної громади. Рішення про встановлення меж населеного пункту та витяги з Державного земельного кадастру про межу відповідної адміністративно-територіальної одиниці та про відповідні земельні ділянки, право власності на які переходить до територіальної громади, є підставою для державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки.
Згідно ст. 174 Земельного кодексу України рішення про встановлення і зміну меж районів і міст приймається Верховною Радою України за поданням Кабінету Міністрів України. Рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ приймаються відповідними сільськими, селищними, міськими радами. У разі якщо встановлення і зміна меж сіл, селищ призводить до зміни меж території територіальної громади, рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ приймається Кабінетом Міністрів України на підставі подання відповідних сільських, селищних, міських рад. Рішення про встановлення і зміну меж районів у містах приймається міською радою за поданням відповідних районних у містах рад.
Межі адміністративно-територіальних одиниць встановлюються в порядку та відповідно до закону (стаття 175 ЗК України).
Закон №858-IV визначає правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою і спрямований на регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування.
Згідно із пунктом «в» частини першої статті 2 Закону №858-IV землеустрій забезпечує встановлення і закріплення на місцевості меж адміністративно-територіальних одиниць, територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, меж земельних ділянок власників і землекористувачів.
Згідно із частинами першою - четвертою статті 46 Закону №858-IV для встановлення або зміни меж адміністративно-територіальних утворень розробляються проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж відповідних адміністративно-територіальних одиниць.
Проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць розробляються для створення повноцінного життєвого середовища та створення сприятливих умов їх територіального розвитку, забезпечення ефективного використання потенціалу територій із збереженням їх природних ландшафтів та історико-культурної цінності, з урахуванням інтересів власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, і затвердженої містобудівної документації.
Проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці включає:
а) пояснювальну записку;
б) завдання на виконання робіт;
в) план існуючої (за наявності) та проектної межі адміністративно-територіальної одиниці;
г) площу земель в існуючих (за наявності) та проектних межах адміністративно-територіальної одиниці;
ґ) опис меж адміністративно-територіальної одиниці;
д) каталог координат поворотних точок меж адміністративно-територіальної одиниці.
Проект землеустрою щодо зміни меж населеного пункту може також передбачати пов'язані із цим зміни меж інших суміжних адміністративних одиниць, якщо прийняття рішення про їх зміну згідно із законом належить до компетенції одного органу.
Проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж сіл, селищ, міст розробляються за рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради (частина шоста статті 46 Закону №858-IV).
Відповідно до частини сьомої статті 46 Закону №858-IV проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці підлягає погодженню сільськими, селищними, міськими, районними радами, районними державними адміністраціями, за рахунок території яких планується здійснити розширення її меж. У разі розширення меж населеного пункту за рахунок території, яка не входить до складу відповідного району, або якщо районна рада не утворена, проект погоджується з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією.
Згідно із частинами десятою та одинадцятою статті 46 Закону №858-IV рішення про встановлення (зміну) меж адміністративно-територіальних одиниць є одночасно рішенням про затвердження проектів землеустрою щодо їх встановлення (зміни).
Відомості про встановлення (зміну) меж адміністративно-територіальних одиниць вносяться до Державного земельного кадастру. Відомості про встановлені (змінені) межі адміністративно-територіальних одиниць зазначаються у витязі з Державного земельного кадастру, який безоплатно видається відповідній сільській, селищній, міській, районній, обласній раді.
Погодження і затвердження документації із землеустрою регламентовано статтею 186 ЗК України, правилами пункту 1 частини третьої якої визначено, що проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць погоджуються сільськими, селищними, міськими, районними радами, районними державними адміністраціями, за рахунок території яких планується здійснити розширення таких меж. У разі розширення меж адміністративно-територіальної одиниці за рахунок території, що не входить до складу відповідного району, або якщо районна рада не утворена, проект погоджується Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією.
З наведеного слідує, що за загальним правилом повноваження відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо ухвалення рішень про встановлення (зміну) меж адміністративно-територіальних одиниць визначаються в залежності від виду адміністративно-територіального утворення.
При цьому, проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж населеного пункту підлягає обов'язковому погодженню сільськими, селищними, міськими, районними радами, районними державними адміністраціями, за рахунок території яких планується здійснити розширення її меж.
Колегія суддів зазначає, що за загальним правилом межі населеного пункту вважаються встановленими, а органи місцевого самоврядування набувають права розпоряджатися земельними ділянками, які відповідно до розроблених проектів щодо встановлення меж відповідної сільської, селищної, міської ради включаються до їх територій, після встановлення (винесення) меж території населеного пункту в натуру (на місцевість), закріплення меж території межовими знаками та внесення відомостей про земельну ділянку до державного земельного кадастру, якщо межі населеного пункту не були встановлені/змінені у іншому порядку передбаченому законодавством, яке діяло на час утворення населеного пункту, його розбудови та/ або зміни меж.
Тобто, відповідний орган місцевого самоврядування набуває права розпоряджатися земельними ділянками після встановлення межі населеного пункту в натурі (пункт 27 постанови Верховного Суду від 03.11.2021 у справі № 810/3401/17).
Крім цього, Верховний Суд у постанові від 03.03.2020 у справі №367/6388/16-а зазначив, що у разі, якщо межі населених пунктів не встановлені у порядку, визначеному Земельним Кодексом України, судам належить виходити з фактичних меж населених пунктів. Відсутність реалізації компетентними органами своїх повноважень щодо встановлення меж населеного пункту не свідчить про фактичну відсутність таких меж.
Отже, у даному випадку, оспорюваним рішенням у цій справі пропонується включення до меж селища Гостомель Київської області спірної земельної ділянки, з місцем розташування 7 квартал Київського лісництва Святошинського лісопаркового господарства у Святошинському районі м. Києва площею 0,2164 га, кадастровий номер: 8000000000:75:596:00013, з 1956 року належить до комунальної власності та знаходиться на праві власності у територіальної громади міста Києва в особі Київської міської ради.
Колегія суддів зазначає, що проекти землеустрою щодо зміни меж населених пунктів розробляються з урахуванням генеральних планів населених пунктів.
Законом України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) визначені правові та організаційні основи містобудівної діяльності, забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Згідно з частиною першою статті Закону №3038-VI генеральний план населеного пункту - це містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;
Відповідно до ч. 1 ст. 17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід'ємною частиною генерального плану.
Разом з цим, Генеральний план міста Києва є нормативно-правовим актом органу місцевого самоврядування з питань планування території населеного пункту, він є обов'язковим для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території, як це встановлено частиною першою статті 73 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні».
Станом на момент затвердження діючого Генерального плану міста Києва до 2020 року вимоги до складу, змісту, порядку розроблення, погодження і затвердження містобудівної документації з планування території міст і селищ, зокрема, генеральних планів, встановлювалися ДБН Б.1-3-97 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів», затвердженими наказом Держбуду України 25.09.1997 №164, згідно із пунктом 3.1 яких генеральний план складається з аналітичної частини, обґрунтувань і пропозицій.
Серед задач, обґрунтувань та пропозицій генерального плану, згідно із ДБН Б.1-3-97 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів», затверджених наказом Держбуду України 25.09.1997 №164, зокрема, передбачено обґрунтування та визначення межі населеного пункту.
Пунктом 3.4 ДБН Б.1-3-97 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів», затверджених наказом від Держбуду України 25.09.1997 №164 визначено, що генеральний план включає текстові та графічні матеріали.
Між цим, до текстових матеріалів відносяться:
- книга генерального плану;
- брошура з основними положеннями генерального плану.
Графічними матеріалами є плани і карти аналітичного і проектного змісту, виконані у встановленому масштабі.
Текстові та графічні матеріали за домовленістю з замовником можуть виконуватися з застосуванням комп'ютерної технології.
Отже, графічні матеріали генерального плану - це додаток до діючого Генерального плану міста Києва, фрагменти яких містять чітко визначену межу міста Києва, зокрема у файлах 26 «Історико-містобудівний опорний план» та 29 «Визначення складу Київського столичного округу».
Разом з тим, як вірно зазначив суд першої інстанції, при розробленні проекту землеустрою щодо зміни меж міста Києва КП «Київський інститут земельних відносин» було враховано офіційні матеріали щодо встановлення в натурі (на місцевості) та закріплення межовими знаками встановленого зразка межі міста Києва Українським державним інститутом інженерно-геодезичних вишукувань та зйомок «УкрДІІГіс» у 1989-1990 роках. (Каталог координат і висот знаків міської межі масштабу 1:10 000 м. Києва, з якого знято гриф секретно та для службового користування) (акт від 04.09.2019 №44/1).
При цьому, як було зазначено вище, вимоги щодо проекту землеустрою по встановленню (зміні) межі, порядок її погодження та затвердження врегульовані положеннями статті 46 Закону №858-IV, які серед іншого передбачають, що проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних утворень розробляється з урахуванням інтересів власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, і затвердженої містобудівної документації для створення повноцінного життєвого середовища та створення сприятливих умов їх територіального розвитку, забезпечення ефективного використання потенціалу територій із збереженням їх природних ландшафтів та історико-культурної цінності.
Отже, як встановлено судом першої інстанції, згідно Генерального плану міста Києва, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804, спірна земельна ділянка знаходиться в межах міста Києва, а тому належить до комунальної власності територіальної громади міста Києва.
Більше того, відповідно до інформації, розміщеної на веб-сайті Публічної кадастрової карти, спірна земельна ділянка з кадастровим номером 8000000000:75:596:0001 перебуває у комунальній власності територіальної громади міста Києва.
Відтак, враховуючи наведені обставини вище, а також особливий правовий статус міста Києва, межі якого визначаються з урахуванням історичних, соціально-економічних та інших особливостей території відповідно до чинного законодавства, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що встановлення (зміна) меж селища Гостомель Київської області неможливе без погодження Київської міської ради такого проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці, а також без урахування інтересів власників земельних ділянок та землекористувачів.
Як наслідок, колегія суддів зазначає, що рішення Київської обласної ради «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж селища Гостомель Київської області» від 19.12.2019 №734-32-VII, яке прийняте без відповідного погодження компетентним органом не відповідає критеріям, визначеним статтею 2 КАС України, а тому є протиправним та підлягає скасуванню.
Підсумовуючи вищенаведене у сукупності, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог.
Аргументи апеляційної скарги є безпідставними та не спростовують висновків суду першої інстанції, носять формальний характер і не ґрунтуються ні на фактичних обставинах, ні на вимогах закону.
Надаючи оцінку всім доводам учасників справи, судова колегія також враховує рішення ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, в якому суд зазначив, що «…хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід…».
Таким чином, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції прийняв законне та обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального та процесуального права.
Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Апелянт не надав до суду належних доказів, що б підтверджували факт незаконності рішення суду першої інстанції.
Таким чином, колегія суддів вирішила згідно ст. 316 КАС України залишити апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін, з урахуванням того, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Керуючись ст.ст. 243, 244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд
Апеляційну скаргу Київської обласної ради залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 15.05.2025 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку та строки, встановлені ст.ст. 328-331 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий: Василенко Я.М.
Судді: Ганечко О.М.
Кузьменко В.В.
Повний текст постанови виготовлений 21.08.2025.