21 серпня 2025 року справа №200/942/25
м. Дніпро
Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді Сіваченка І.В., суддів: Блохіна А.А., Гайдара А.В., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 18 квітня 2025 року (повне судове рішення складено 18 квітня 2025 року) у справі № 200/942/25 (суддя в І інстанції Череповський Є.В.) за позовом ОСОБА_1 до Міністерства Юстиції України про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії,
ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Міністерства юстиції України, в якому просила:
визнати неправомірною відмову Міністерства юстиції України, оформлену листом від 04.02.2025 №16184/М-2444/10.1.4, у здійсненні контролю за додержанням законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів, зазначених в заяві ОСОБА_1 від 24.01.2025;
визнати протиправною бездіяльність Міністерства юстиції України щодо непроведення перевірки за додержанням законодавства про державну реєстрацію наступних нормативно-правових актів:
- Положення про центр підготовки та підвищення кваліфікації приватних виконавців, затверджене рішенням Ради приватних виконавців України №71 від 28.06.2024;
- Положення про систему та порядок підвищення кваліфікації приватним виконавцем, затверджене рішенням Ради приватних виконавців України №75 від 01.11.2024 зі змінами, внесеними рішенням №77 від 17.01.2025;
- Порядок визначення приватного виконавця, який здійснюватиме заміщення приватного виконавця, діяльність якого зупинена, затверджений рішенням Ради приватних виконавців України №74 від 27.09.2024 та зобов'язати Міністерство юстиції України здійснити таку перевірку.
В обґрунтування позовних вимог зазначає, що прийняті Радою приватних виконавців документи є нормативно правовими актами, а отже підлягають державній реєстрації відповідно до п.2 Положення 731, крім того, зазначає, що перевірці та реєстрації підлягають саме положення, а не самі рішення, якими ці положення затверджені.
Вважаючи такі дії відповідача протиправними та такими, що суперечать вимогам законодавства України, позивач звернувся до суду із цим позовом.
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 18 квітня 2025 року у задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.
Не погодившись з таким судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення місцевого суду, прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначає практично ті самі доводи, якими вмотивовано позовну заяву.
У відзиві на апеляційну скаргу відповідач просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.
Апеляційний розгляд здійснено в порядку письмового провадження.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги.
Суд апеляційної інстанції, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає за необхідне вимоги, викладені в апеляційній скарзі, залишити без задоволення, з таких підстав.
ОСОБА_2 , є приватним виконавцем згідно даних реєстру приватних виконавців.
Відповідач - Міністерство юстиції України.
24.01.2025 Позивач звернулася до Відповідача із заявою про здійснення контролю за додержанням законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів, в якій просила провести перевірку наступних нормативно-правових актів, прийнятих та затверджених Радою приватних виконавців України:
Положення про центр підготовки та підвищення кваліфікації приватних виконавців, затверджене рішенням Ради приватних виконавців України №71 від 28.06.2024;
Положення про систему та порядок підвищення кваліфікації приватним виконавцем, затверджене рішенням Ради приватних виконавців України №75 від 01.11.2024 зі змінами, внесеними рішенням №77 від 17.01.2025;
Порядок визначення приватного виконавця, який здійснюватиме заміщення приватного виконавця, діяльність якого зупинена, затверджений рішенням Ради приватних виконавців України №74 від 27.09.2024.
Листом від 04.02.2025 №16184/М-2444/10.1.4 Міністерство юстиції України надало Позивачеві відмову у проведенні контролю за додержанням законодавства про державну реєстрацію вищезазначених нормативно-правових актів.
При ухваленні рішення апеляційний суд виходив з наступних мотивів та керувався такими положеннями законодавства.
Відповідно до ч. 3 ст. 117 Конституції України нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.
Частиною третьою статті 15 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» передбачено, що накази міністерства нормативно-правового змісту підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України та включаються до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.
Також, низкою законодавчих актів передбачено необхідність державної реєстрації нормативно-правових актів інших державних органів, зокрема місцевих державних адміністрацій (стаття 41 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»), розвідувальних органів (стаття 11 Закону України «Про розвідку»), Фонду гарантування вкладів фізичних осіб (стаття 6 Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб»), Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку (стаття 5 Закону України «Про державне регулювання ринків капіталу та організованих товарних ринків»).
Загальний механізм здійснення державної реєстрації нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, а також інших органів, акти яких відповідно до законодавства підлягають державній реєстрації, визначено постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731 «Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» (далі - Постанова), роз'яснення щодо застосування положень якої та інших актів законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів доручено надавати Міністерству юстиції України (абзац другий пункту 1 зазначеної постанови).
При цьому абзацом 3 п. 1 Постанови Мін'юсту та його територіальним органам надано право здійснювати контроль за додержанням органами виконавчої влади, які є суб'єктами нормотворення, законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів та за його результатами і в разі потреби вимагати подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію або їх скасування, вносити пропозиції про усунення виявлених порушень і недоліків та притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущених порушеннях, а також інформувати Кабінет Міністрів України, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські державні адміністрації, засоби масової інформації.
Відповідач діє на підставі Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.07.2014 № 228, (далі - Положення № 228) та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України і постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.
Відповідно до підпунктів 8-9 та 15-18 пункту 4 Положення № 228 та покладених на нього завдань Міністерство юстиції України:
- здійснює державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, а також інших органів, акти яких відповідно до законодавства підлягають державній реєстрації;
- скасовує рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади, а також інших органів, акти яких відповідно до законодавства підлягають державній реєстрації;
- здійснює контроль за додержанням законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів органами виконавчої влади, які є суб'єктами нормотворення, а також іншими органами, акти яких відповідно до законодавства підлягають державній реєстрації, та за його результатами і в разі потреби вимагає подання нормативно-правових актів для державної реєстрації або їх скасування, вносить пропозиції про усунення виявлених порушень і недоліків та притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущених порушеннях;
- здійснює експертизу проектів законів, інших актів законодавства, які подаються на розгляд Кабінету Міністрів України, та проектів законів, які подаються на розгляд Верховної Ради України іншими суб'єктами права законодавчої ініціативи, а також нормативно-правових актів, що підлягають державній реєстрації, на відповідність положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини;
- підтримує тексти актів законодавства у контрольному стані, веде їх облік та здійснює зберігання; веде облік та здійснює зберігання чинних міжнародних договорів України, актів законодавства держав, з якими здійснюється обмін правовою інформацією; - забезпечує ведення Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів, надання інформації з нього;
- здійснює офіційне опублікування нормативно-правових актів, чинних міжнародних договорів України, рішень Європейського суду з прав людини щодо України в інформаційному бюлетені “Офіційний вісник України».
Отже, діючим законодавством не передбачено повноважень Міністерства юстиції України щодо здійснення державної реєстрації рішень Ради приватних виконавців України (яка є некомерційною професійною організацією), а прийняті нею рішення не є об'єктом контролю за додержанням законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів.
Основи організації та діяльності з примусового виконання судових рішень і рішень інших органів (посадових осіб) органами державної виконавчої служби та приватними виконавцями, їхні завдання та правовий статус визначено Законом України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» від 2 червня 2016 року № 1403-VIII, частиною першою статті 46 якого встановлено засади самоврядування приватних виконавців, яке ґрунтується на принципах виборності, гласності, підзвітності та обов'язковості для виконання приватними виконавцями рішень органів самоврядування приватних виконавців. З метою забезпечення реалізації завдань самоврядування приватних виконавців утворюється Асоціація приватних виконавців України, яка є юридичною особою, некомерційною професійною організацією, що об'єднує всіх приватних виконавців України та діє через організаційні форми самоврядування приватних виконавців, передбачені цим Законом (частини перша, друга статті 47 зазначеного Закону). При цьому органами Асоціації приватних виконавців України є, зокрема: - з'їзд приватних виконавців України (вищий орган самоврядування приватних виконавців, який скликається Радою приватних виконавців України не рідше одного разу на два роки);
Рада приватних виконавців України (здійснює функції самоврядування приватних виконавців у період між з'їздами приватних виконавців України; повноваження і порядок роботи Ради приватних виконавців України визначаються цим Законом та Положенням про Раду приватних виконавців України, що затверджується з'їздом приватних виконавців України; Рада приватних виконавців України підконтрольна і підзвітна з'їзду приватних виконавців України; Рада приватних виконавців України здійснює повноваження, передбачені частиною п'ятою статті 54 зазначеного Закону, а також інші повноваження, передбачені цим Законом та статутом Асоціації приватних виконавців України).
Відповідно до ст. 33 Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» (далі - Закон) приватний виконавець зобов'язаний постійно підвищувати свою кваліфікацію та кожні п'ять років з дня отримання посвідчення приватного виконавця безоплатно складати іспит шляхом автоматизованого анонімного тестування.
Приватний виконавець, діяльність якого на час складення іспиту зупинена, зобов'язаний скласти іспит перед поновленням діяльності.
Порядок підвищення кваліфікації приватним виконавцем затверджується Міністерством юстиції України.
Підвищення кваліфікації може передбачати платне або безоплатне відвідування приватними виконавцями навчальних курсів, тренінгів, семінарів, що організовуються органами самоврядування приватних виконавців. Відмова приватного виконавця від участі у зазначених заходах не може бути підставою для його недопущення до складення іспиту.
Приватний виконавець, який не склав іспит, має право протягом трьох місяців скласти іспит повторно.
Згідно із п. 5 ч. 2 ст. 38 Закону приватний виконавець притягується до дисциплінарної відповідальності в тому числі за невиконання статуту Асоціації приватних виконавців України, рішень Ради приватних виконавців України та з'їзду приватних виконавців України.
Відповідно до ст. 17 Закону державне регулювання діяльності приватного виконавця здійснює Міністерство юстиції України. Зокрема Міністерство юстиції України: - формує та реалізує державну правову політику у сфері організації примусового виконання рішень; - забезпечує підготовку приватних виконавців та підвищення їхньої кваліфікації, для чого визначає: порядок проходження навчання та стажування осіб, які виявили намір здійснювати діяльність приватного виконавця; перелік документів, які подаються Кваліфікаційній комісії приватних виконавців особою, яка виявила намір здійснювати діяльність приватного виконавця, для підтвердження відповідності цієї особи вимогам, встановленим частинами першою та другою статті 18 цього Закону; порядок допуску таких осіб до складання кваліфікаційного іспиту; порядок складання кваліфікаційного іспиту; порядок підвищення кваліфікації приватними виконавцями.
Наказом Міністерства юстиції України від 28.01.2020 № 297/5 затверджено Порядок підвищення кваліфікації приватним виконавцем, який передбачає механізм організації підвищення кваліфікації приватного виконавця, а також порядок проведення іспиту за результатом підвищення кваліфікації та перед поновленням діяльності приватного виконавця після закінчення строку її зупинення у зв'язку із застосуванням до нього дисциплінарного стягнення у вигляді зупинення діяльності приватного виконавця.
Згідно із ст. 42 Закону у разі зупинення діяльності приватного виконавця на підставі пункту 5 частини першої цієї статті, а також за поданням ради приватних виконавців регіону на підставі пункту 2 частини першої цієї статті Міністерство юстиції України у визначеному ним порядку вирішує питання про заміщення такого приватного виконавця іншим приватним виконавцем.
З аналізу вищевказаних норм, суд приходить до висновку, що до виключної компетенції Відповідача належать питання стосовно прийняття та затвердження підзаконних нормативно-правових актів щодо підвищення кваліфікації приватного виконавця та його заміщення.
В свою чергу, Радою приватних виконавців Некомерційної професійної організації «Асоціація приватних виконавців України» було прийнято Положення про центр підготовки та підвищення кваліфікації приватних виконавців, Положення про систему та порядок підвищення кваліфікації приватним виконавцем, Порядок визначення приватного виконавця, який здійснюватиме заміщення приватного виконавця, діяльність якого зупинена.
Рада приватних виконавців є органом Некомерційної професійної організації «Асоціація приватних виконавців України» не є суб'єктом владних повноважень, а відповідно рішення прийняті органами управління цієї організації, відповідно до ст. 19 КАСУ знаходиться поза юрисдикцією адміністративних судів.
Крім того, Відповідач слушно зазначає, що згідно статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського Суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права. Згідно із рішеннями Європейського суду з прав людини по справах: «Класс та інші проти Німеччини» від 6 вересня 1978 року, «Фадєєва проти Росії» (Заява N 55723/00), Страсбург, від 9 червня 2005 року, «Кумпене і Мазере проти Румунії» (Заява N 33348/96), Страсбург, від 17 грудня 2004 року, «Єрузалем проти Австрії», (Заява N 26958/95), Страсбург, від 27 лютого 2001 року, «Реквеньї проти Угорщини», (Case of Rekvenyi v. Hungary), (Заява N 25390/94), Страсбург, від 20 травня 1999 року, завдання суду при здійсненні його контрольної функції полягає не в тому, щоб підміняти органи влади держави, тобто суд не повинен підміняти думку національних органів будь-якою своєю думкою. Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин. Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проєктом нормативно-правового акту. У разі наявності у суб'єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов'язання судом суб'єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку. Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким. Окрім того, суд не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймати замість нього рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, і давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, що належать до компетенції такого суб'єкта владних повноважень, оскільки такі дії виходять за межі визначених йому повноважень законодавцем. Аналогічна правова позиція викладена в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 11.06.2013 у справі № К/9991/41486/12 та постанові Верховного Суду від 06.03.2019 № 1640/2594/18. Відтак, не можна зобов'язати Мін'юст вчинити дії, які не передбачені чинними законодавством і які суб'єкт владних повноважень не порушував, в іншому ж випадку суд підмінить собою орган виконавчої влади, що суперечить конституційному принципу розподілу влади на законодавчу, виконавчу та судову.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Інших доводів, що можуть вплинути на правильність вирішення судом спору, що розглядається, матеріали справи не містять.
Згідно з частиною першою статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Частиною першою статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Відповідно до частини другої статті 73 Кодексу адміністративного судочинства України предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
Достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування.
Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання (частини перша та друга статті 76 Кодексу адміністративного судочинства України).
Частинами першою та другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Відповідно до статей 9, 77 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Враховуючи викладене, суд першої інстанції вірно не вбачав у Відповідача нормативно обґрунтованого обов'язку щодо здійснення контролю за додержанням законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів, зазначених в заяві ОСОБА_1 від 24.01.2025, а отже і визнання протиправною бездіяльності Міністерства юстиції України щодо непроведення перевірки за цією заявою та зобов'язання іі здійснити.
Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява №65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява №63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява №4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).і повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах "Beyeler v. Italy" №33202/96, "Oneryildiz v. Turkey" №48939/99, "Moskal v. Poland" №10373/05).
У контексті встановлених обставин справи, інші аргументи учасників справи не мають вирішального впливу на висновки суду про протиправність оскаржуваного податкового повідомлення-рішення.
Системно проаналізувавши приписи законодавства України, що були чинними на момент виникнення спірних правовідносин між сторонами, зважаючи на взаємний та достатній зв'язок доказів у їх сукупності, окружний суд дійшов правильного висновку про відмову у задоволенні позову.
Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків місцевого суду.
Відповідно до положень ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статями 291, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 18 квітня 2025 року у справі № 200/942/25 - залишити без змін.
Повне судове рішення - 21 серпня 2025 року.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому статтею 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Колегія суддів І. В. Сіваченко
А. А. Блохін
А. В. Гайдар