05 серпня 2025 року
м. Київ
cправа № 922/2591/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Могил С.К. - головуючий (доповідач), Волковицька Н. О., Случ О.В.
за участю секретаря судового засідання Амірханяна Р. К.,
та представників:
прокурора - Сельська О.З.,
відповідача - 1 - не з'явився,
відповідача - 2 - не з'явився,
відповідача - 3 - не з'явився,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційні скарги Харківської міської ради та Управління комунального майна та приватизації Департаменту економіки та комунального майна Харківської міської ради
на постанову Східного апеляційного господарського суду від 02.06.2021
у справі № 922/2591/19
за позовом заступника керівника Харківської місцевої прокуратури № 2
до 1) Харківської міської ради,
2) Управління комунального майна та приватизації Департаменту економіки та комунального майна Харківської міської ради,
3) Товариства з обмеженою відповідальністю "Джулія"
про визнання незаконним та скасування рішення частково, визнання недійсним договору та повернення майна,
Заступник керівника Харківської місцевої прокуратури № 2 (далі - прокурор) звернувся до Господарського суду Харківської області з позовом, в якому просив:
- визнати незаконним та скасувати п. 18 додатку 1 до рішення 14 сесії Харківської міської ради (далі - Харківська міська рада, Рада, відповідач-1) 7 скликання "Про відчуження об'єктів комунальної власності територіальної громади м. Харкова" від 20.09.2017 № 757/17;
- визнати недійсним договір купівлі-продажу нежитлових приміщень № 5608-В-С, укладений 23.07.2018 між Управлінням комунального майна та приватизації Департаменту економіки та комунального майна Харківської міської ради (далі - Управління, відповідач - 2) та Товариством з обмеженою відповідальністю "Джулія" (далі - ТОВ "Джулія", Товариство; відповідач-3), посвідчений приватним нотаріусом Харківського міського нотаріального округу Саутенко Н. В., зареєстрований в реєстрі за № 2524, скасувавши його державну реєстрацію;
- зобов'язати ТОВ "Джулія" повернути територіальній громаді м. Харкова в особі Ради нежитлові приміщення підвальної частини № 1-:-13, 24 загальною площею 115,1 кв. м, розташовані в житловому будинку літ. "А-16" за адресою: вул. Гвардійців - Широнінців, 84, м. Харків (далі - спірне майно, нежитлові приміщення).
На обґрунтування позовних вимог прокурор зазначив, що приймаючи оспорюване рішення про відчуження ТОВ "Джулія" спірних нежитлових приміщень, Харківська міська рада порушила вимоги Закону України "Про приватизацію державного майна", Закону України "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)", Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та рішення Харківської міської ради від 21.06.2017 № 691/17 "Про Програму приватизації та відчуження об'єктів комунальної власності територіальної громади м. Харкова на 2017- 2022 роки", оскільки незаконно обрала спосіб приватизації Товариством цих нежитлових приміщень шляхом викупу, а не продажу на аукціоні або за конкурсом, чим порушила інтереси держави та територіальної громади м. Харкова.
Крім того, прокурор вважав, що укладений на підставі оспорюваного рішення Харківської міської ради договір купівлі-продажу від 23.07.2018 № 5608-В-С не відповідає вимогам законодавства, суперечать інтересам держави і суспільства, що є підставою для визнання його недійсними відповідно до ст. ст. 203, 215, 228 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), а спірні приміщення підлягають поверненню територіальній громаді м. Харкова на підставі ч. 1 ст. 216 ЦК України.
Підстави представництва інтересів держави прокурор обґрунтував тим, що звернення прокурора до суду спрямоване на дотримання встановленого Конституцією України принципу верховенства права, задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні питання про передачу комунального майна у власність. Оскільки Харківська міська рада представляє інтереси територіальної громади м. Харкова, але у справі вона є відповідачем і саме вона вчинила дії, які негативно впливають на інтереси громади, так само як і Управління, прокурор самостійно звернувся із позовом до суду.
Рішенням Господарського суду Харківської області від 04.12.2019 (суддя - К. В. Аріт) у задоволенні позову відмовлено.
Постановою Східного апеляційного господарського суду від 02.06.2021 (головуючий суддя - О.В. Плахов, судді - О.О. Крестьянінов, Н.О. Мартюхіна) скасовано рішення суду першої інстанції та прийнято нове рішення, яким позов задоволено.
Визнано незаконним та скасовано п. 18 додатку 1 до рішення 14 сесії Ради 7 скликання "Про відчуження об'єктів комунальної власності територіальної громади м. Харкова" від 20.09.2017 № 757/17.
Визнано недійсним договір купівлі-продажу нежитлових приміщень від 23.07.2018 № 5608-В-С, укладений між Управлінням та ТОВ "Джулія", посвідчений приватним нотаріусом Харківського міського нотаріального округу Саутенко Н.В. і зареєстрований в реєстрі за № 2524 та скасовано запис про його державну реєстрацію від 14.08.2018 № 27527370.
Зобов'язано ТОВ "Джулія" повернути територіальній громаді м. Харкова в особі Харківської міської ради нежитлові приміщення підвальної частини № 1-:-13, 24 загальною площею 115,1 кв.м, розташовані в житловому будинку літ "А-16" за адресою: м. Харків, вул. Гвардійців- Широнінців, 84.
Господарськими судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно з додатковою угодою від 10.09.2014 № 22 до договору оренди від 10.04.2002 № 1039, укладеного між Управлінням (орендодавець) і ТОВ "Джулія" (орендар), у останнього в оренді перебували нежитлові приміщення підвальної частини № 1-:-13, 24 загальною площею 115,1 кв. м, розташовані в житловому будинку літ. "А-16" за адресою: вул. Гвардійців-Широнінців, 84, м. Харків (п. 1.1 договору).
За п. 3.1 договору вартість об'єкта визначається на підставі висновку про вартість майна і складає 295 780,00 грн.
У роз. 5 договору визначено перелік прав орендаря, якими є, зокрема право здійснювати капітальний ремонт, при наявності письмової згоди орендодавця (п. 5.2 договору); за письмовою згодою орендодавця вносити зміни до складу орендованого майна, провадити невід'ємні поліпшення, які необхідні для здійснення господарської діяльності, що зумовлює підвищення його вартості (п. 5.3 договору); у разі належного виконання умов договору оренди та у разі продажу орендованих нежитлових приміщень має переважне право перед іншими особами на його викуп (п. 5.6 договору).
Відповідно до п. 10.1 договору він діє з 10.09.2014 до 10.08.2017.
Додатковою угодою від 28.08.2017 № 23 до договору оренди від 10.04.2002 № 1039 було продовжено строк дії договору оренди до 10.07.2020.
12.04.2017 ТОВ "Джулія" звернулось із заявою № 5584 до Управління про надання дозволу на приватизацію нежитлових приміщень площею 115,1 кв. м, розташованих за адресою: вул. Гвардійців-Широнінців, 84, літ. А-16, м. Харків.
З метою найбільш ефективного використання нежитлового фонду м. Харкова та поповнення бюджету м. Харкова, на підставі Законів України "Про приватизацію державного майна", "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)", ст. 26, 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", а також керуючись ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Рада вирішила затвердити програму приватизації та відчуження об'єктів комунальної власності територіальної громади м. Харкова на 2017 - 2022 року згідно з додатком, про що свідчить рішення 13 сесії Ради 7 скликання № 691/17 "Про програму приватизації та відчуження об'єктів комунальної власності територіальної громади м. Харкова на 2017 - 2022 року". У рішенні зазначено про те, що Управління проводить за рахунок орендарів незалежну оцінку вартості об'єктів нерухомого майна та у встановленому порядку укладає договори купівлі-продажу відповідних об'єктів.
Рішенням Ради "Про відчуження об'єктів комунальної власності територіальної громади м Харкова" від 20.09.2017 № 757/17 вирішено провести відчуження об'єктів комунальної власності територіальної громади м. Харкова шляхом викупу (згідно з додатком). У п. 18 додатку до рішення зазначено про те, що нежитлове приміщення підвальної частини у житловому будинку розташованому за адресою: вул. Гвардійців-Широнінців, 84, м. Харків підлягали приватизації шляхом викупу ТОВ "Джулія".
З метою здійснення заходів щодо приватизації об'єкта нерухомого майна, 12.12.2017 ТОВ "Джулія" звернулось із листом до Управління, у якому просило доручити проведення оцінки для приватизації вказаного майна ФОП Прокоп'євій І. Б.
На виконання вказаного листа, Управління звернулося до ФОП Прокоп'євої І. Б. (лист від 14.12.2017 № 18384) з пропозицією провести оцінку вказаних нежитлових приміщень.
Відповідно до звіту ФОП Прокоп'євої І.Б. про незалежну оцінку нерухомого майна від 31.12.2017, вартість нежитлових приміщень за адресою: вул. Гвардійців-Широнінців, 84, м. Харків складає 276 857,00 грн (без ПДВ).
На підставі рішення 13 сесії Ради 7 скликання від 21.06.2017 № 691/17 "Про Програму приватизації та відчуження об'єктів комунальної власності територіальної громади м. Харкова на 2017-2022" та рішення 14 сесії Ради 7 скликання від 20.09.2017 № 757/17 "Про відчуження об'єктів комунальної власності територіальної громади м. Харкова", 23.07.2018 між територіальною громадою м. Харкова в особі Ради від імені якої діє Управління (продавець) та ТОВ "Джулія" (покупець) було укладено договір купівлі-продажу нежитлових приміщень № 5608-В-С, орендованих ТОВ "Джулія".
Відповідно до п. 1 цього договору продавець зобов'язувався передати у власність, а покупець - прийняти нежитлові приміщення підвальної частини № 1-:-13, 24, загальною площею 115,1 кв. м, розташовані в житловому будинку літ."А-16" за адресою: вул. Гвардійців-Широнінців, 84, м. Харків.
Договір посвідчений нотаріально та зареєстрований у реєстрі під номером 2524.
Право власності на спірні нежитлові приміщення підвальної частини № 1-:-13, 24, загальною площею 115,1 кв. м, розташовані в житловому будинку літ. "А-16" за адресою: вул. Гвардійців-Широнінців, 84, м. Харків, зареєстровано за ТОВ "Джулія", про що свідчить інформаційна довідка з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 13.08.2019 за номером № 177305065.
Вирішуючи спір у справі, суд першої інстанції виходив з того, що Радою дотримано порядку прийняття оскаржуваного рішення та, що відсутні обставини для визнання його частково незаконним та скасування. Щодо вимог про визнання недійсним оспорюваного договору, то місцевий господарський суд зазначив, що сторони уклали договір при їх вільному волевиявленні та вчинили дії, які свідчать про прийняття його до виконання; що покупець не порушив прав територіальної громади як власника такого майна, так і інших осіб, які б хотіли набути спірне майно у власність та, що відсутні обставини для визнання його недійсним з огляду на ст. 203 ЦК України. Вказав і на безпідставність посилання прокурора на ст. 228 ЦК України.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов, апеляційний господарський суд зазначив таке. Викуп орендарем орендованого приміщення в силу ст. 18-2 з урахуванням ст. 11 Закону України "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)", Програми приватизації, можливий лише за умови, якщо орендарем за згодою орендодавця за рахунок власних коштів здійснено поліпшення орендованого майна, яке неможливо відокремити від відповідного об'єкта без завдання йому шкоди, в розмірі не менш як 25% ринкової вартості майна, за яким воно було передано в оренду, визначеної суб'єктом оціночної діяльності - суб'єктом господарювання для цілей оренди майна. Натомість матеріали справи не містять жодних належних та допустимих доказів, які б свідчили про те, що орендарем (ТОВ "Джулія") здійснювались будь-які невід'ємні поліпшення орендованого приміщення в період перебування нерухомого майна в оренді. За наведеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що обраний Радою спосіб приватизації є незаконним, суперечить інтересам територіальної громади, не спрямований на досягнення мети, визначеної у зазначених вище Законах і Програмі приватизації, чим також порушуються права територіальної громади на отримання максимального економічного ефекту від продажу об'єкта комунальної власності.
Окрім того, суд апеляційної інстанції встановив, що договір купівлі-продажу від 23.07.2018 № 5608-В-С, укладений на виконання рішення Ради від 20.09.2017 № 757/17, яке прийняте з порушенням законодавства щодо приватизації нежитлових приміщень, суперечить ст. ст. 1, 29 Закону України "Про приватизацію державного майна", ст. ст. 11, 18-2 Закону України "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)" та визнав його недійсним. Решту позовних вимог суд задовольнив, вказавши, що вони є похідними від вимоги про визнання недійсним оспорюваного договору.
Не погоджуючись із ухваленою у справі постановою апеляційного господарського суду від 02.06.2021, Рада звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить цю постанову суду апеляційної інстанції скасувати, залишивши рішення суду першої інстанції в силі.
Рада мотивує подання касаційної скарги на підставі п. 1 ч. 2 ст. 287 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), а саме вказує на прийняття судового рішення без урахування висновків Верховного Суду щодо застосування ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", викладених у постановах від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, від 16.12.2020 у справі № 922/534/19; без урахування висновків Верховного Суду стосовно звернення прокурора із неефективним способом захисту прав, викладених у постановах від 02.02.2021 у справі № 925/642/19, від 20.04.2021 у справі № 922/1030/20, а також висновків, викладених у постановах від 20.06.2018 у справі № 697/2751/14-ц, від 17.10.2018 у справі № 362/44/17, від 26.11.2019 у справі № 914/3224/16 щодо необхідності застосування наслідків пропуску позовної давності.
У касаційній скарзі Рада зазначає і про необхідність відступлення від висновків, викладених у постанові об'єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 22.01.2021 у справі № 922/623/20 (п. 2 ч. 2 ст. 287 ГПК України).
Стверджує також про таке: прокурор не навів жодної причини, яка перешкоджає захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду та не надав жодного доказу на обґрунтування невжиття Радою чи Управлінням покладених на них законом заходів щодо захисту інтересів держави; законодавством встановлено самостійні, не пов'язані між собою, підстави викупу орендованого майна орендарем, а саме: а). За умови, що право викупу передбачено договором оренди; б). За умови поліпшення орендарем за власні кошти орендованого майна за згодою орендодавця, які неможливо відокремити від відповідного об'єкта без завдання йому шкоди, в розмірі не менше як 25 % ринкової вартості майна, за яким воно було передано в оренду; при здійсненні відчуження майна комунальної власності шляхом викупу орендарем виконавчі органи Ради діяли відповідно до положень Господарського кодексу України (далі - ГК України), ч. 2 ст. 777 ЦК України та Програми приватизації, а отже відповідачами дотримано способу та порядку проведення приватизації.
Крім того, у касаційній скарзі Радою було заявлено клопотання про передачу справи № 922/2591/19 на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Управління також звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою на постанову апеляційного господарського суду від 02.06.2021, в якій просить її скасувати, залишити в силі рішення суду першої інстанції.
У касаційній скарзі Управління, зазначаючи п. 1 ч. 2 ст. 287 ГПК України, посилається на неврахування апеляційним господарським судом висновків Верховного Суду щодо застосування ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", викладених у постановах від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, від 16.12.2020 у справі № 922/534/19; посилаючись на п. 2 ч. 2 ст. 287 ГПК України, стверджує про необхідність відступу від висновків Верховного Суду, викладених у постанові об'єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 22.01.2021 у справі № 922/623/20.
Управління вважає, що саме Раді належать повноваження щодо захисту прав та інтересів територіальної громади та, що прокурор не довів, що вказаний орган не здійснює або неналежним чином здійснює своїх повноважень, а отже, не підтвердив підставу для здійснення представництва інтересів територіальної громади в суді в порядку, визначеному ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", що є підставою для залишення цього позову без розгляду. Вказує на те, що у цій справі прокурор не набув процесуального статусу органу, якому законом (ст. 53 ГПК України, ст. 23 Закону України "Про прокуратуру") надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб (спеціальної процесуальної правоздатності).
Окрім того, відповідач-2 заявив клопотання про передачу справи № 922/2591/19 на розгляд Великої Палати Верховного Суду через існування виключної правової проблеми у таких правовідносинах. Зазначив про суперечність висновків об'єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, викладених у справі № 922/623/20 та висновків Конституційного Суду України (рішення від 10.12.2009 № 31-рп/2009 у справі № 1-46/2009) щодо питання переважного права орендаря на викуп орендованого майна без проведення поліпшення такого майна у випадку, коли таке право передбачено чинним договором оренди.
Ухвалами Верховного Суду було відкрито провадження за касаційними скаргами Управління та Ради з підстав, передбачених п. п. 1, 2 ч. 2 ст. 287 ГПК України, вирішено їх розгляд об'єднати в одне касаційне провадження.
У відзиві на касаційні скарги прокурор просить ці касаційні скарги залишити без задоволення, а оскаржувану постанову - без змін з підстав, наведених у відзиві.
Верховним Судом неодноразово зупинялося провадження у справі з огляду на розгляд справ № 922/1137/20, № 922/3727/19. Ухвалою Верховного Суду від 09.07.2025 було поновлено провадження у справі та призначено її розгляд на 05.08.2025.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши наявність зазначених у касаційних скаргах підстав касаційного оскарження судового рішення (п. п. 1, 2 ч. 2 ст. 287 ГПК України), дослідивши наведені у касаційних скаргах доводи, колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційних скарг, з огляду на таке.
Щодо повноважень прокурора та підставності його звернення із цим позовом до господарського суду, то Верховний Суд зазначає таке.
Як убачається із матеріалів справи, прокурор у цій справі звернувся до суду з позовом в інтересах держави як самостійний позивач.
Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до ст. 1 Закону України "Про прокуратуру" прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
Абзацом 1 ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" визначений вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді.
Так, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Згідно із ч. 4 ст. 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених ст. 174 цього Кодексу.
Відповідно до абз. 2 ч. 5 ст. 53 ГПК України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
Частини 3, 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", серед іншого, встановлюють умови, за яких прокурор може виконувати субсидіарну роль із захисту інтересів держави за наявності органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах).
Встановлена цим Законом умова про необхідність звернення прокурора до компетентного органу перед пред'явленням позову, спрямована на те, аби прокурор надав органу можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18). За позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача.
Таким чином, визначений ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" обов'язок прокурора перед зверненням з позовом звернутись спершу до компетентного органу стосується звернення до органу, який надалі набуде статусу позивача. У цій статті не йдеться про досудове врегулювання спору і, відповідно, вона не покладає на прокурора обов'язок вживати заходів з такого врегулювання шляхом досудового звернення до суб'єкта, якого прокурор вважає порушником інтересів держави і до якого як до відповідача буде звернений позов.
Отже, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Враховуючи наявність або відсутність таких повноважень, прокурор обґрунтовує наявність підстав для представництва інтересів держави. У свою чергу суд оцінює наведене прокурором обґрунтування та у випадку встановлення відсутності підстав для представництва застосовує наслідки, передбачені ст. 174 або ст. 226 ГПК України (наведена права позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18, до вирішення якої було зупинено провадження у цій справі).
При цьому, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18 зазначила, що у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.
Орган державної влади (або місцевого самоврядування), який порушив права держави чи територіальної громади прийняттям незаконного рішення від імені відповідного суб'єкта права, не може (в силу відсутності повноважень на захист) та не повинен (з огляду на відсутність спору з іншим учасником цивільних правовідносин) бути позивачем за позовом прокурора, спрямованим на оскарження незаконного рішення цього ж органу та відновлення порушених прав і законних інтересів держави чи територіальної громади. В процесуальному аспекті орган, який прийняв такий акт, не має зацікавленості у задоволенні позовних вимог, відстоюючи правомірність своїх дій, що суперечить правовому статусу позивача. Водночас, доведення правомірності дій, які оспорюються позивачем, забезпечується процесуальними повноваженнями відповідача.
У п. 140 наведеної постанови від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18 Велика Палата Верховного Суду також вказала на те, що прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, якщо орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави.
Отже, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб'єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави або існує загроза порушення інтересів держави.
Таким чином, процесуальний статус сторін у подібних спорах залежить як від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, так і від наведеного прокурором обґрунтування щодо наявності підстав для представництва інтересів держави у конкретній справі.
У справі, яка переглядається, прокурор звернувся з позовом, в якому просив визнати незаконним і скасувати рішення Харківської міської ради та витребувати (повернути) спірне нерухоме майно у комунальну власність, наголошуючи на порушенні інтересів держави з огляду на те, що Харківська міська рада як орган, уповноважений діяти виключно в інтересах територіальної громади міста, при прийнятті спірного рішення, внаслідок допущення порушень відчужив спірне нерухоме майно на порушення вимог законодавства, діяв всупереч інтересам територіальної громади міста та, відповідно, і держави.
Враховуючи викладене, прокурор у цій справі підтвердив наявність підстав для представництва інтересів держави у суді, що спростовує доводи заявників касаційних скарг у цій частині (див. також постанову Верховного Суду від 09.07.2025 у справі № 922/1137/20).
При цьому, Верховний Суд відхиляє посилання скаржників у касаційних скаргах на неврахування висновків Верховного Суду щодо застосування ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", викладених у постановах, ухвалених до винесення Великою Палатою Верховного Суду постанови від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18.
Щодо позовної вимоги про визнання незаконним та скасування рішення Харківської міської ради (у відповідній частині) та скасування державної реєстрації.
Предметом судового розгляду у цій справі є вимоги прокурора про визнання незаконним та скасування п. 18 додатку 1 до рішення 14 сесії Харківської міської ради 7 скликання "Про відчуження об'єктів комунальної власності територіальної громади м. Харкова" від 20.09.2017 № 757/17.
Обґрунтовуючи свою позицію, прокурор стверджує, що спірним рішенням Ради порушується право власності територіальної громади м. Харкова на спірний об'єкт нерухомості, а тому належним способом захисту цього права, на його думку, є звернення до суду з позовом про скасування такого рішення органу місцевого самоврядування.
Колегія суддів зазначає, що Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу на те, що пред'явлення власником нерухомого майна вимоги про скасування рішень, записів про державну реєстрацію права власності на це майно за незаконним володільцем не є необхідним для ефективного відновлення його права (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 07.11.2018 у справі № 488/5027/14-ц (п. 100), від 30.06.2020 у справі № 19/028-10/13 (п. 10.29). У зв'язку з цим Велика Палата Верховного Суду у постанові від 23.11.2021 у справі № 359/3373/16-ц відступила від висновку у своїй постанові від 22.08.2018 у справі № 925/1265/16 (п. 5.17), де зазначалося про можливість скасування запису про проведену державну реєстрацію права власності як належного способу захисту права або інтересу.
У п. 8.13 постанови Великої Палати Верховного Суду від 05.07.2023 у справі № 912/2797/21 зроблено правовий висновок про те, що вимога про визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування, яке виконано на час звернення з позовом до суду шляхом укладення відповідного договору, є неефективним способом захисту прав особи. Зазначене рішення вичерпало свою дію виконанням, а можливість його скасування не дозволить позивачу ефективно відновити володіння відповідною земельною ділянкою (подібних висновків дійшла Велика Палата Верховного Суду в постановах від 21.08.2019 у справі № 911/3681/17 (п. 39), від 11.02.2020 у справі № 922/614/19, від 28.09.2022 у справі № 483/448/20).
За усталеною практикою Великої Палати Верховного Суду, якщо рішення органу державної влади, місцевого самоврядування виконане, вимога про визнання такого рішення недійсним не відповідає належному способу захисту, бо її задоволення не призводить до відновлення прав позивача. При цьому, якщо таке рішення не відповідає закону, воно не створює тих наслідків, на які спрямоване. Тому відсутня необхідність оскаржувати таке рішення - позивач може обґрунтовувати свої вимоги, зокрема незаконністю такого рішення (див. п. 4.50 постанови Верховного Суду від 23.10.2024 у справі № 910/9933/20).
З огляду на те, що спірне рішення органу місцевого самоврядування вже виконане на час звернення з позовом до суду шляхом укладення оспорюваного договору купівлі-продажу від 23.07.2018 № 5608-В-С, визнання недійсним такого рішення не може забезпечити ефективного захисту прав територіальної громади, оскільки вимагає спростування в судовому порядку законності укладення такого договору та повернення набутого за договором або відшкодування шкоди (за наявності підстав).
Подібний правовий висновок викладений у п. 8.15 постанови Великої Палати Верховного Суду від 05.07.2023 у справі № 912/2797/21, а також у постанові Верховного Суду у складі судової палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду від 29.05.2025 у справі № 922/3727/19, до вирішення якої касаційним судом зупинялось провадження у цій справі.
За вказаних обставин, оскільки визнання незаконним та скасування зазначеного рішення не дозволить територіальній громаді м. Харкова ефективно відновити володіння спірним майном, така вимога не підлягає задоволенню, що помилково не враховано судом апеляційної інстанції.
Також не можна погодитися із висновком суду апеляційної інстанції про скасування запису про державну реєстрацію, оскільки ця вимога також не є неналежним способом захисту, що є самостійною підставою для відмови в позові (див. постанову Верховний Суд у складі судової палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду від 29.05.2025 у справі № 922/3727/19).
Отже, постанова апеляційної інстанції в цих частинах підлягає скасуванню із залишенням рішення суду першої інстанції без змін з мотивів, викладених у цій постанові (див. також постанови Верховного Суду від 09.07.2025 у справах № 922/1137/20, № 922/1969/19, від 29.05.2025 у справі № 922/3727/19, від 22.07.2025 у справі № 922/1958/19).
Оскільки обрання позивачем/прокурором неналежного або неефективного способу захисту своїх прав є самостійною підставою для відмови в позові незалежно від інших встановлених судом обставин, то це виключає необхідність надання Верховним Судом оцінки будь-яким іншим аргументам скаржників в частині вимоги про визнання частково незаконним та скасування рішення Ради та скасування запису про державну реєстрацію.
Щодо позовної вимоги про визнання недійсним договору купівлі-продажу нежитлових приміщень
За ст. 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Способи захисту цивільних прав та інтересів визначені у ч. 2 ст. 16 ЦК України, одним із яких є визнання правочину недійсним (п. 2 ч. 2 ст. 16 ЦК України).
Верховний Суд зазначає, що правочин є найбільш поширеним юридичним фактом сфери приватного права, підставою виникнення цивільних прав та обов'язків. Правочин характеризується сукупністю ознак, що властиві йому та надають можливість відмежувати його від інших юридичних фактів.
Загальні вимоги, додержання яких є необхідним для чинності правочину, передбачені ст. 203 ЦК України (в редакції, чинній на час укладення оспорюваного договору). Відповідно до ч. ч. 1-3, 5 цієї статті зміст правочину не може суперечити цьому Кодексу, іншим актам цивільного законодавства, а також інтересам держави і суспільства, його моральним засадам. Особа, яка вчиняє правочин, повинна мати необхідний обсяг цивільної дієздатності. Волевиявлення учасника правочину має бути вільним і відповідати його внутрішній волі.
За змістом ст. 215 ЦК України підставою недійсності правочину є недодержання в момент вчинення правочину стороною (сторонами) вимог, які встановлені, зокрема ч. ч. 1-3, 5 ст. 203 цього Кодексу.
Надаючи оцінку вказаним вище нормам матеріального права, Верховний Суд України у постанові від 19.10.2016 у справі № 910/21153/14 вказав на те, що згідно зі ст. ст. 4, 10, 203 ЦК України зміст правочину не може суперечити ЦК України, іншим законам України, які приймаються відповідно до Конституції України та ЦК України, міжнародним договорам, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, актам Президента України, постановам Кабінету Міністрів України, актам інших органів державної влади України. Верховний Суд у постанові від 21.09.2022 у справі № 922/2012/21 дійшов висновку про те, що зміст правочину не повинен суперечити положенням також інших, крім актів цивільного законодавства, нормативно-правових актів, прийнятих відповідно до Конституції України.
Верховний Суд у складі суддів об'єднаної палати Касаційного господарського суду у постанові від 22.01.2021 у справі № 922/623/20 сформував висновок про те, що:
- викуп орендарем орендованого ним приміщення, виходячи з положення ст. ст. 11, 18-2 Закону України "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)", може бути лише за умови, якщо орендарем за згодою орендодавця за рахунок власних коштів здійснено поліпшення орендованого майна, яке неможливо відокремити від відповідного об'єкта без завдання йому шкоди, в розмірі не менш як 25 % ринкової вартості майна, за яким воно було передано в оренду, визначеної суб'єктом оціночної діяльності - суб'єктом господарювання для цілей оренди майна. В іншому разі приватизація такого приміщення повинна здійснюватися у загальному порядку за результатами проведення аукціону або конкурсу."
Колегія суддів при розгляді цієї справи № 922/2591/19 не вважає, що висновок об'єднаної палати, викладений у постанові від 22.01.2021 у справі № 922/623/20, є помилковим, неефективним чи застосований підхід очевидно застарів внаслідок розвитку в певній сфері суспільних відносин або їх правового регулювання. Навпаки, цей висновок є чітким, зрозумілим, послідовним та сприяє однозначному застосуванню норм матеріального права у таких правовідносинах.
У оспорюваному договорі купівлі-продажу зазначено, що його укладено, зокрема на підставі рішення Харківської міської ради від 20.09.2017 № 757/17 "Про відчуження об'єктів комунальної власності територіальної громади міста Харкова".
Судом апеляційної інстанції встановлено незаконність п. 18 додатку 1 до рішення 14 сесії Харківської міської ради 7 скликання "Про відчуження об'єктів комунальної власності територіальної громади м. Харкова" від 20.09.2017 № 757/17 в частинні відчуження спірних об'єктів комунальної власності з огляду на те, що під час процедури викупу сторонами було допущено порушення вимог закону, зокрема ст. ст. 11, 18-2 Закону України "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)", що свідчить про наявність порушень вимог чинного законодавства України і при укладенні договору купівлі-продажу нежитлових приміщень та є підставою для визнання оспорюваного правочину недійсним.
За висновками суду апеляційної інстанцій, Харківська міська рада незаконно обрала спосіб приватизації спірного майна шляхом викупу орендарем, а не шляхом аукціону чи конкурсу, з огляду на те, що матеріали справи не містять жодних належних та допустимих доказів, які б підтверджували, що орендарем (ТОВ "Джулія") здійснювались будь-які невід'ємні поліпшення орендованого ним приміщення за договором оренди. Обраний спосіб приватизації не тільки є незаконним, а й суперечить інтересам держави та територіальної громади.
Наведені висновки відповідають правовій позиції, викладеній у постанові об'єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 22.01.2021 у справі № 922/623/20 та у постанові Верховного Суду від 09.07.2025 у справі № 922/1137/20.
Таким чином, вимога про визнання недійсним договору купівлі-продажу, укладеного між Управлінням та ТОВ "Джулія", є обґрунтованою. Апеляційним господарським судом було підставно задоволено позов у цій частині (див. також постанову Верховного Суду від 22.07.2025 у справі № 922/1958/19, ухвалену у подібних правовідносинах, яка враховується з огляду на ч. 4 ст. 300 ГПК України).
Отже, Верховний Суд не вбачає підстав для скасування постанови апеляційного господарського суду в частині вирішення спору про визнання недійсним оспорюваного договору.
Щодо позовної вимоги про повернення майна, то необхідно зазначити таке.
За змістом ч. 1 ст. 16 ЦК України кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу.
Перелік можливих способів захисту цивільних прав та інтересів фізичних і юридичних осіб наведено в частині другій названої статті. Крім того, в цій частині зазначено, що суд може захистити цивільне право або інтерес іншим способом, що встановлений договором або законом чи судом у визначених законом випадках.
Усі законодавчі обмеження матеріально-правових способів захисту цивільного права чи інтересу підлягають застосуванню лише з урахуванням того, що кожна особа має право на ефективний засіб правового захисту, не заборонений законом.
Водночас, застосування конкретного способу захисту цивільного права при здійсненні судового провадження залежить від змісту суб'єктивного права, за захистом якого звернулась особа, характеру його порушення, а також здатності відновити порушене право (усунути чи компенсувати наслідки цього порушення) у такий спосіб.
У кожній справі за змістом обґрунтувань позовних вимог, наданих позивачем пояснень тощо суд має встановити, якого саме результату позивач хоче досягнути унаслідок вирішення спору. Суд розглядає справи у межах заявлених вимог, але зберігаючи об'єктивність і неупередженість, сприяє учасникам судового процесу в реалізації їх прав. Виконання такого обов'язку пов'язане, зокрема, з тим, що суд має надавати позовним вимогам належну інтерпретацію, а не тлумачити їх лише буквально.
Такої позиції дотримується і Велика Палата Верховного Суду, про що свідчить наведене в її постановах від 30.06.2021 у справі № 9901/172/20, від 01.07.2021 у справі № 9901/381/20, від 26.10.2021 у справі № 766/20797/18, від 01.02.2022 у справі № 750/3192/14, від 22.09.2022 у справі № 462/5368/16-ц, від 04.07.2023 у справі № 233/4365/18, від 03.04.2024 у справі № 917/1212/21.
Отже, у разі заявлення в позові вимоги про зобов'язання повернути майно, суд повинен визначити, яку саме вимогу по суті (а не за формою) пред'являє позивач, і залежно від цього застосувати належні норми законодавства, що регулюють спірні правовідносини.
У справі, що переглядається, правовідносини між відповідачами виникли на підставі укладеного ними договору купівлі-продажу нерухомого майна, який, як зазначалось, є недійсним, і прокурор у позові просить зобов'язати ТОВ "Джулія" повернути на користь територіальної громади міста Харкова в особі Харківської міської ради майно, яке було передане йому на виконання цього договору.
З наведеного вбачається, що належним способом захисту права власності територіальної громади міста у цьому разі є застосування наслідків недійсності оспорюваних правочинів.
Зазначений спосіб захисту також є ефективним, оскільки позивач (у цьому разі прокурор), який заявляє вимоги про визнання недійсними договорів, на підставі яких було відчужене майно, та повернення майна, переслідує дві мети ? повернення майна у фактичне володіння та реєстраційне підтвердження права володіння ним (див. постанову Верховного Суду від 29.05.2025 у справі № 922/3727/19).
З таких міркувань, вимога прокурора про зобов'язання ТОВ "Джулія" повернути територіальній громаді м. Харкова нерухоме майно підлягає задоволенню (узгоджується також із висновком Верховного Суду, викладеним у постановах від 09.07.2025 у справах № 922/1137/20, № 922/1969/19).
Надаючи оцінку доводам касаційних скарг, Верховний Суд також зазначає і те, що неправильне обрання способу приватизації свідчить про порушення, допущене не лише Харківською міською радою та Управлінням, але й ТОВ "Джулія". Тому позбавлення його відповідного майна у цьому випадку є пропорційним втручанням з боку держави, а отже, є законним в розумінні ст. 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року. Водночас, це спростовує викладені в касаційній скарзі Ради доводи щодо безпідставності, необґрунтованості та незаконності вимоги прокурора про повернення майна з огляду на ст. 1 Першого протоколу до Конвенції (див. постанову Верховного Суду від 09.07.2025 у справі № 922/1137/20).
Щодо посилання відповідача -1 у касаційній скарзі на неврахування апеляційним господарським судом висновків Верховного Суду щодо застосування позовної давності, то необхідно зазначити, що позовна давність застосовується судом лише за заявою сторони у спорі, зробленою до винесення ним рішення. Водночас матеріали справи таких заяв відповідачів не містять, а тому у суду апеляційної інстанції не було підстав для вирішення питання застосування позовної давності щодо заявлених позовних вимог, а отже, і враховувати правові позиції Верховного Суду щодо застосування норм права, які регулюють інститут позовної давності.
З огляду на вищевикладене, Верховний Суд дійшов висновку, що постанова апеляційного господарського суду в частині задоволення позовних вимог про визнати недійсним оспорюваного договору та зобов'язання ТОВ "Джулія" повернути територіальній громаді м. Харкова в особі Ради нежитлові приміщення - підлягає залишенню без змін. Водночас, постанова апеляційного господарського суду в частині задоволення позовних вимог про визнання незаконним та скасування п. 18 додатку 1 до рішення 14 сесії Ради 7 скликання "Про відчуження об'єктів комунальної власності територіальної громади м. Харкова" від 20.09.2017 № 757/17 та скасування запису про державну реєстрацію від 14.08.2018 № 27527370 підлягає скасуванню з залишенням в цій частині в силі рішення місцевого господарського суду, проте з урахуванням мотивів, зазначених в цій постанові (див. також постанову Верховного Суду від 22.07.2025 у справі № 922/1958/19).
Щодо заявлених клопотань відповідачів про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі ч. 5 ст. 302 ГПК України, то необхідно зазначити, що скаржники належним чином не довели та не обґрунтували того, що справа № 922/2591/19 містить виключну правову проблему, а її передача на розгляд Великої Палати Верховного Суду є необхідною для забезпечення розвитку права і формування єдиної правозастосовчої практики у справах зі спорів, що виникають з подібних правовідносин, що, в свою чергу, виключає підстави для задоволення відповідних клопотань відповідачів. Наразі існує стала правозастосовча практика з наведеного питання, від якої немає підстав для відступу про що було уже зазначено вище (див. також постанови Верховного Суду від 22.07.2025 у справі № 922/1958/19, від 09.07.2025 у справах № 922/534/22, № 9221969/19, в яких надавалася оцінки подібним клопотанням відповідачів).
За змістом ч. 14 ст. 129 ГПК України якщо суд апеляційної, касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.
Як зазначено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 05.10.2022 у справі № 923/199/21, звертаючись із позовом в інтересах держави, прокурор є суб'єктом сплати судового збору та самостійно здійснює права та виконує обов'язки, пов'язані з розподілом судових витрат.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 129 ГПК України судовий збір покладається у спорах, що виникають при виконанні договорів та з інших підстав, - на сторони пропорційно розміру задоволених позовних вимог.
Враховуючи наявність підстав для часткового задоволення касаційних скарг, Верховний Суд змінює здійснений апеляційним господарським судом розподіл судових витрат за подання позовної заяви та розгляд апеляційної скарги. Отже, підлягає стягненню з відповідачів (з кожного) на користь Харківської обласної прокуратури по 2 024, 62 грн судового збору за подання позовної заяви та по 3 036, 93 грн (з кожного) - судового збору за розгляд апеляційної скарги.
Відповідно до ст. 129 ГПК України стягнути з Харківської обласної прокуратури на користь Харківської міської ради - 7 684,00 грн судового збору за подання касаційної скарги та з Харківської обласної прокуратури на користь Управління 7 684,00 грн судового збору за подання касаційної скарги.
Керуючись ст. ст. 300, 301, 308, 311, 314, 315, 317 ГПК України, Верховний Суд, -
1. Касаційні скарги Харківської міської ради та Управління комунального майна та приватизації Департаменту економіки та комунального майна Харківської міської ради задовольнити частково.
2. Постанову Східного апеляційного господарського суду від 02.06.2021 у справі № 922/2591/19 скасувати в частині вирішення спору про визнання незаконним та скасування пункту 18 додатку 1 до рішення 14 сесії Харківської міської ради 7 скликання "Про відчуження об'єктів комунальної власності територіальної громади м. Харкова" від 20.09.2017 № 757/17 та в частині скасування запису про державну реєстрацію від 14 серпня 2018 року № 27527370.
3. У скасованій частині залишити рішення Господарського суду Харківської області від 04.12.2019 без змін з мотивів, викладених у цій постанові.
4. В решті постанову Східного апеляційного господарського суду від 02.06.2021 у справі № 922/2591/19 залишити без змін.
5. Змінити здійснений Східним апеляційним господарським судом розподіл судових витрат за подання позовної заяви та розгляд апеляційної скарги.
Стягнути з Харківської міської ради (код ЄДРПОУ 04059243) на користь Харківської обласної прокуратури (код ЄДРПОУ 02910108) судовий збір у сумі 2 024, 62 грн за подання позовної заяви та 3 036, 93 грн - за розгляд апеляційної скарги.
Стягнути з Управління комунального майна та приватизації Департаменту економіки та комунального майна Харківської міської ради (код ЄДРПОУ 14095412) на користь Харківської обласної прокуратури (код ЄДРПОУ 02910108) судовий збір у сумі 2 024, 62 грн за подання позовної заяви та 3 036, 93 грн - за розгляд апеляційної скарги.
Стягнути з Товариства з обмеженою відповідальністю "Джулія" (код ЄДРПОУ 23911263) на користь Харківської обласної прокуратури (код ЄДРПОУ 02910108) судовий збір у сумі 2 024,62 грн за подання позовної заяви, 3 036, 93 грн - за розгляд апеляційної скарги.
6. Стягнути з Харківської обласної прокуратури на користь Харківської міської ради 7 684,00 грн судового збору за подання касаційної скарги.
7. Стягнути з Харківської обласної прокуратури на користь Управління комунального майна та приватизації Департаменту економіки та комунального майна Харківської міської ради 7 684,00 грн судового збору за подання касаційної скарги.
Доручити Господарському суду Харківської області видати відповідні накази.
Постанова набирає законної сили з моменту її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя Могил С. К.
Судді: Волковицька Н. О.
Случ О.В.