Справа № 560/844/25
Головуючий суддя 1-ої інстанції - Гнап Д.Д.
Суддя-доповідач - Боровицький О. А.
18 серпня 2025 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Боровицького О. А.
суддів: Курка О. П. Ватаманюка Р.В. ,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 14 квітня 2025 року у справі за адміністративним позовом Приватного підприємства "Рудпол" до Державної служби геології та надр України про визнання протиправними та скасування наказу і припису,
Позивач звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби геології та надр України в якому просило:
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України №436 від 10.06.2021 року «Про поновлення дії, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень та внесення змін до наказів» в частині щодо зупинення дії спеціального дозволу приватного підприємства «Рудпол» та надання 30 календарних днів на усунення порушення;
- визнати протиправним і скасувати припис Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України №335-14/06 від 15.03.2021 року.
Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 14 квітня 2025 року адміністративний позов задоволено.
Не погоджуючись з даним рішенням суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального права просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким у задоволені позовних вимог відмовити.
Враховуючи, що рішення суду першої інстанції ухвалено в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження), суд апеляційної інстанції в порядку п.3 ч.1 ст.311 КАС України розглядає справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, оскільки справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів.
Заслухавши доповідь судді, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що 14 вересня 2015 року Державною службою геології та надр України на підставі наказу від 01.09.2015 №257, приватному підприємству «Рудпол» видано спеціальний дозвіл на користування надрами №6083. Метою користування надрами визначено - видобування питних підземних вод для господарсько-питного та нецентралізованого водопостачання (розлив питної води). Термін дії дозволу - 20 років.
14.09.2015 між Державною службою геології та надр України (Держгеонадра) та приватним підприємством «Рудпол» (Надрокористувач) укладено угоду №6083 про умови користування надрами з метою видобування питних підземних вод ділянки «Рудпол», Хмельницького родовища (свердловини №1746), що знаходиться в Хмельницькій області.
Згідно п.1.1. угоди, Держгеонадара надає Надрокористувачу право користування ділянкою надр з метою видобування корисних копали, а Надрокористувач зобов'язується виконувати та дотримуватись умов користування ділянкою надр, передбачених Дозволом, цією Угодою та нормами діючого законодавства.
Наказом Державної служби геології та надр України №146 від 08.02.2021 «Про проведення планових заходів державного контролю (нагляду) Державною службою геології та надр у березні 2021 року» Департаменту державного геологічного контролю доручено провести у березні 2021 року планову перевірку приватного підприємства «Рудпол» з питань дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин.
12.02.2021 позивачу направлене письмове повідомлення про проведення планової перевірки у строк з 01 по 15.03.2021.
На виконання наказів Державної служби геології та надр України №528 від 20.11.2020 "Про затвердження річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України на 2021 рік" та від 08.02.2021 №146 "Про проведення заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України у березні 2021", Центральним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю видано направлення для проведення у строк з 01 по 15 березня 2021 року планової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр ПП «Рудпол» (код ЄДРПОУ 32889325), яке знаходиться за адресою: 29000, Хмельницька обл., м. Хмельницький, вул. Кам'янецька, буд. 257, якому надано спеціальний дозвіл на користування надрами №6083 від 14.09.2015 на предмет дотримання вимог законодавства у сфері геологічного вивчення надр та раціонального і ефективного використання надр України (видобування підземних вод, лікувальних грязей, ропи та розсолів).
За результатом проведеної перевірки відповідач склав Акт перевірки №06-03/24/2021-10/п (31) від 15.03.2021, в якому зафіксовано порушення вимог законодавства: абз. четвертий ст. 11 Закону №877 - суб'єкт господарювання не надав документи, відомості, матеріали з питань, що виникли під час державного нагляду (контролю).
На підставі акту перевірки №06-03/24/2021-10/п від 15.03.2021, відповідачем складено припис від 15.03.2021 №335-14/06, яким позивачу надано строк на усунення порушень вимог законодавства у сфері надрокористування, зазначених в акті перевірки, до 19.04.2021. Визначено подати у письмовій формі до Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України матеріали згідно з додатком №1 (питання, що підлягають перевірці), які підтверджують факт усунення порушень.
Наказом Державної служби геології та надр України №436 від 10.06.2021 «Про поновлення, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень та внесення змін до наказів» зупинено дію дозволу від 14.09.2015 №6083 та надано 30 календарних днів на усунення порушень.
Вважаючи оскаржувані припис та наказ відповідача протиправними, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів враховує наступне.
Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною 1 статті 4 Кодексу України про надра, надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними. Український народ здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради.
Відповідно до статті 19 Кодексу України про надра, надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.
З матеріалів справи встановлено, що 14.09.2015 з метою видобування питних підземних вод для господарсько-питного та нецентралізованого водопостачання, ПП «Рудпол» надано спеціальний дозвіл на користування надрами №6083 строком дії - 20 років.
Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також процедуру продовження строку дії, переоформлення, поновлення дії, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін, врегульовано Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі - Порядок №615).
Пунктом 10 Порядку №615 визначено, що невід'ємною частиною дозволу є угода про умови користування ділянкою, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем і містить програму робіт, яка оформляється як додаток, та особливі умови надрокористування, що передбачають: вимоги до ефективності робіт; сучасні технології видобування та переробки корисних копалин; порядок видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій; види, обсяги і строки виконання робіт на ділянці надр; підстави для припинення діяльності, пов'язаної з використанням ділянки надр.
Відповідно до пункту 10 Порядку №615 між позивачем та відповідачем 14.09.2015 укладено угоду №6083 про умови користування ділянкою надр з метою видобування корисних копалин, яка є не від'ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами.
Частиною 2 ст. 24 Кодексу України про надра визначено, що користувачі надр зобов'язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
Права та обов'язки користувача надр виникають з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами, а в разі надання права користування надрами на умовах угод про розподіл продукції - з моменту набрання чинності такою угодою, якщо інше не передбачено цією угодою.
Отже, з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами у позивача виникли права та обов'язки, визначені дозволом, угодою про умови користування надрами та Кодексом України про надра.
Відповідно до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про Державну службу геології та надр України» №1174 від 30.12.2015 (далі - Положення №1174), Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, є уповноваженим органом з питань реалізації угод про розподіл продукції.
Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань, здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним їх використанням, зокрема за дотриманням нормативів, стандартів та інших вимог щодо геологічного вивчення і використання надр, умов спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами) та угод про умови користування надрами (у тому числі угод про умови користування нафтогазоносними надрами) (п.п.12 п.4 Положення №1174).
В той же час, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом України від 05.04.2007 №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V).
Відповідно до положень статті 7 Закону №877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Припис - це обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
Статтею 11 Закону №877-V визначено, що суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов'язаний, зокрема, виконувати вимоги органу державного нагляду (контролю) щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства.
За результатом здійснення перевірки ПП «Рудпол» складено акт №06-03/24/2021-10/п(31) від 15.03.2021, на підставі якого відповідачем складено припис від 15.03.2021 №335-14/06, яким позивачу надано строк на усунення порушень вимог законодавства у сфері надрокористування до 19.04.2021.
Приписом від 15.03.2021 зобов'язано позивача подати в письмовій формі до Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України документи та матеріали (за додатком №1 до припису від 15.03.2021), які підтверджують факт усунення порушень. При цьому, додаток №1 до припису від 15.03.2021 «Перелік питань, що підлягають перевірці» містить зазначені в Акті Держгеонадра від 15.03.2021 №06-03/24/2021-10п(31) питання для перевірки дотримання вимог законодавства, які поширюються на всіх суб'єктів господарювання у відповідній сфері.
Суд звертає увагу, що припис органу державного нагляду (контролю), в цьому випадку, Державної служби геології та надр України, виноситься у випадку виявлення під час перевірки порушень вимог природоохоронного законодавства та повинен містити вимогу щодо усунення цих порушень. Водночас, за його допомогою не можуть витребовуватися необхідні документи, що мають оглядатися та досліджуватися при перевірці.
При цьому, необхідність надання документів, що висвітлено безпосередньо в самому приписі від 15.03.2021, не узгоджується з вимогами законодавства щодо суті та мети припису як обов'язкового до виконання документа, направленого на усунення виявлених порушень вимог законодавства з геології та надр.
Верховний Суд, зокрема, у постанові від 28 квітня 2021 року у справі № 480/1752/19, зазначив, що до припису можуть включатися виключно вимоги, направлені на усунення конкретних порушень вимог законодавства, виявлених у ході перевірки. Такі порушення повинні підтверджуватись документально, бути належним чином зафіксовані у акті перевірки, а матеріали перевірки повинні підтверджувати, що порушення вчинені саме тим суб'єктом господарювання, який перевірявся.
Спосіб усунення порушень, визначений у приписі, повинен бути мотивованим, узгоджуватись з нормами законодавства, а терміни його виконання має визначатись у кожному конкретному випадку, виходячи з реальних можливостей суб'єкта господарювання, кількості, виду і характеру виявлених за наслідками перевірки порушень. Наданий у приписі строк на усунення суб'єктом господарювання виявлених порушень повинен бути обґрунтованим та достатнім для реального виконання такого припису. Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд постанові від 23 жовтня 2020 року у справі №160/33/19.
Крім того, за висновками Верховного Суду, викладеними у постановах від 23 грудня 2020 року у справі №815/132/17, від 20 квітня 2022 року у справі №1340/3623/18 пункти припису не можуть носити загальний характер та дублювати норми законодавства, неухильний обов'язок додержання яких і так вже закріплено законом, зокрема, у спірному випадку, - Кодексом України про надра та прийнятими відповідно до нього нормативно - правовими актами.
Вищевказане узгоджується з численними правовими позиціями Верховного Суду, зокрема, наведеним у постановах Верховного Суду від 28 квітня 2021 року у справі № 480/1752/19, від 23 жовтня 2020 року у справі №160/33/19.
Верховний Суд, зокрема, у постанові від 07 листопада 2023 року у справі № 460/17126/21 погодився з висновками судів попередніх інстанцій про те, що пункт 7 Припису винесений з порушенням вимог закону щодо його змісту, оскільки є неконкретизованим та декларативним.
Крім того, згідно правової позиції Верховного Суду, наведеної в постанові від 21 грудня 2020 року у справі № 440/1775/19, припис не може замінювати таку форму контролю як проведення перевірки, та за його допомогою не можуть витребовуватися необхідні документи, що мають оглядатися та досліджуватися при перевірці.
Необхідність надання документів, що зафіксовано безпосередньо в самому приписі не узгоджується з вимогами законодавства щодо суті та мети припису, як обов'язкового до виконання документа, направленого на усунення виявлених порушень вимог законодавства у певній сфері.
Враховуючи вищевикладене, суд зазначає, що оскаржуваний припис не містить посилання на будь-які порушення підприємством вимог законів з питань надрокористування, які б воно повинно було або могло усунути, надавши про це відповідні докази. Також не зазначено, які конкретні умови користування ділянкою надр порушені позивачем.
А тому, вказана у приписі обставина (ненадання документів) не може свідчити про виявлення у суб'єкта господарювання порушень вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, адже його зміст фактично свідчить про неможливість належного проведення перевірки та, як наслідок, відсутності результату державного геологічного контролю із таких підстав. При цьому причини ненадання документів (як і їх обсягу - частини чи взагалі жодних) вказані вище акт та припис не містять. Отже, припис від 15.03.2021 №335-14/06 є протиправним та підлягає скасуванню.
Оскільки наказ Державної служби геології та надр України №436 від 10.06.2021 «Про поновлення дії, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень та внесення змін до наказів» в частині щодо зупинення дії спеціального дозволу приватного підприємства «Рудпол» та надання 30 календарних днів на усунення порушення прийнято, зокрема, внаслідок невиконання ПП «Рудпол» припису №335-14/06 від 15.03.2021 року (який, згідно вище наведених норм та правових позицій Верховного Суду є протиправним та не узгоджується з вимогами законодавства щодо суті та мети припису), тому вимога щодо скасування вказаного наказу є обґрунтованою, та такою, що підлягає задоволенню.
Згідно з частиною 1 та частиною 2 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
З огляду на викладене, колегія суддів апеляційної інстанції дійшла висновку, що рішення суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об'єктивному розгляді всіх обставин справи, які мають значення для вирішення спору, відповідає нормам матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, викладених у зазначеному рішенні, у зв'язку з чим підстав для його скасування не вбачається.
Інші доводи апеляційної скарги встановлених обставин справи та висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.
За змістом частини першої статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 14 квітня 2025 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий Боровицький О. А.
Судді Курко О. П. Ватаманюк Р.В.