про повернення позовної заяви
15 серпня 2025 року м. Київ №320/39464/25
Суддя Київського окружного адміністративного суду Діска А.Б., розглянувши матеріали адміністративного позову Київської міської прокуратури в інтересах держави в особі Державного агенства України ПлейСіті до Товариства з обмеженою відповідальністю "Поінтлото" про стягнення заборгованості,
Заступник керівника Київської міської прокуратури в інтересах держави в особі Державного агенства України ПлейСіті звернувся до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Поінтлото", в якому просив суд:
Стягнути з ТОВ «ПОІНТЛОТО» до Державного бюджету України заборгованість з плати за ліцензії на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор казино в мережі Інтернет у сумі 23 400 000, 00 гривень.
Відповідно до ч. 1 ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи немає підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Дослідивши матеріали позовної заяви, суд повертає її позивачу, виходячи із наступного.
Відповідно до частини сьомої статті 160 КАС України у разі пред'явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.
Згідно із пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
В абзаці 1 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях: - у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; - у разі відсутності такого органу.
«Інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99).
У постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року в справі № 826/2793/18 та від 06 лютого 2019 року в справі № 810/3046/17 сформульовано визнання «інтересу держави» («публічного інтересу») як важливої для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб'єктами публічної адміністрації. Тобто публічний інтерес є не чим іншим, як певною сукупністю приватних інтересів.
Відтак, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року в справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року в справі № 815/724/15, від 28 січня 2021 року в справі № 380/3398/20, від 05 жовтня 2021 року в справі № 380/2266/21, від 02 грудня 2021 року в справі № 320/10736/20 та від 23 грудня 2021 року в справі № 0440/6596/18.
Велика Палата Верховного Суду у пунктах 37- 39, 45 постанови від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 сформулювала загальні умови для звернення прокурора замість органу державної влади (орган місцевого самоврядування), який не здійснює свої відповідні повноваження для захисту інтересів держави:
- прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу;
- бездіяльність означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк;
- звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення;
- невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо;
- прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону № 1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов'язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Європейський суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін.
Відповідно до правової позиції викладеної у постанові Верховного Суду від 24.01.2025 у справі № 560/5184/24 підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави.
Оскільки «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Поняття «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах», означає орган, на який державою покладено обов'язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави.
Таким органом може виступати орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження процесуальної дії (відповідні функції).
Правовідносини, пов'язані із стягненням заборгованості всупереч встановленому законодавством порядку такому суспільному інтересу не відповідає.
Чинним законодавством чітко не визначено, що необхідно розуміти під «нездійсненням або неналежним здійсненням суб'єктом владних повноважень своїх функцій», у зв'язку із чим прокурор у кожному випадку обґрунтовує та доводить наявність відповідних фактів самостійно з огляду на конкретні обставини справи.
На думку Верховного Суду (постанова від 26.02.2019 у справі №905/803/18) нездійснення захисту полягає у тому, що уповноважений суб'єкт владних повноважень за наявності факту порушення інтересів держави, маючи відповідні повноваження для їх захисту, всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся.
У свою чергу, здійснення захисту «неналежним чином» має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. «Неналежність» захисту уповноваженим органом полягає у тому, що уповноважений суб'єкт владних повноважень за наявності факту порушення інтересів держави, маючи відповідні повноваження для їх захисту, всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся.
У адміністративному позові Київська міська прокуратура наводить обставини про те, що компетентним органом, який уповноважений звернутися до суду із позовом, допущено бездіяльність.
Суд зазначає, що бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Із доказів наданих до адміністративного позову, якими заступник керівника прокуратури доводить допущену бездіяльність компетентного органу, у зв'язку із чим ним подано даний адміністративний позов, установлено таке.
Матеріали справи свідчать, що Київська міська прокуратура звернулась до суду в інтересах держави в особі Державного агенства України "ПлейСіті" з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Поінтлото", в якому просить суд:
Стягнути з ТОВ «ПОІНТЛОТО» до Державного бюджету України заборгованість з плати за ліцензії на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор казино в мережі Інтернет у сумі 23 400 000, 00 гривень.
В обґрунтування позовних вимог прокурор посилається на порушення вимог організатором азартних ігор ТОВ "Поінтлото" п. 2 постанови Кабінету Міністрів України №173 від 28.02.2023 року та частини 4 ст. 49 Закону України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор», що полягає у невнесенні щорічної плати за ліцензію, з огляду на що а також на виконання рішення РНБО України від 10.03.2022 «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», введеного в дію Указом Президента України від 10.03.2022 № 145/2023, КРАІЛ 08.08.2023 прийнято рішення № 91, яким ТОВ «Поінтлото» анульовано ліцензію на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор казино у мережі Інтернет, видану на підставі рішення КРАІЛ від 27.10.2021 № 683 (з урахуванням рішень КРАІЛ від 10.12.2021 № 842; від 20.07.2022 № 248; від 26.07.2022 № 253; від 19.01.2023 № 4).
Також, прокурор зазначає, що через невнесення до спеціального фонду Державного бюджету України щорічного платежу за другий рік дії ліцензій у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор, строк сплати за яку настав на день анулювання ліцензії, у ТОВ "Поінтлото" наявна заборгованість на загальну суму 23 400 000,00 грн.
Згідно з ч. 3 ст. 6 Закону України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор» органом державного регулювання у сфері організації та проведення азартних ігор є Уповноважений орган.
Постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2025 № 336 «Про ліквідацію Комісії з регулювання азартних ігор та лотерей» ліквідовано КРАІЛ та установлено, що правонаступником майна, прав і обов'язків КРАІЛ є Державне агентство України ПлейСіті.
Повноваження Державного агентства України ПлейСіті у сфері організації та проведення азартних ігор визначено Законом та Положенням про Державне агентство України ПлейСіті, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 02.05.2025 № 505 (далі - Положення).
В силу положень ст. 51 Закону №768 Державне агентство України ПлейСіті наділено повноваженнями у випадках, визначених законом, звертатись до суду.
Відповідно до Положення встановлено, що основним завданням Агентства ПлейСіті є здійснення державного нагляду (контролю) за ринком азартних ігор, а також за проведенням лотерей в Україні.
Крім того, відповідно до положень статті 51 Закону України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор» у разі якщо на момент припинення дії ліцензії у суб'єкта господарювання наявна заборгованість у зв'язку з невнесенням плати за ліцензію, такий суб'єкт господарювання зобов'язаний протягом 30 календарних днів з дня прийняття Уповноваженим органом рішення про припинення дії ліцензії сплатити відповідну заборгованість. Заборгованість обчислюється за кожний день діяльності суб'єкта господарювання пропорційно розміру щорічної плати за ліцензію.
Невиконання організатором азартних ігор визначеного цією частиною обов'язку є підставою для звернення Уповноваженим органом до суду для стягнення заборгованості з плати за ліцензію та фінансових санкцій (штрафів).
У позовній заяві прокурор зазначає, що ТОВ «Поінтлото» у 2022 році здійснювало діяльність, пов'язану з організацією та проведенням азартних ігор казино в мережі Інтернет на підставі виданої КРАІЛ ліцензії, та отримував за це значні прибутки. Указане підтверджується звітністю організатора азартних ігор за 2022 рік, яка подана останнім до КРАІЛ. Крім того, за інформацією КРАІЛ від 03.05.2024 № 12-9/1599 указаним органом у період з 12.09.2022 по 13.09.2022 здійснено позапланову перевірку ТОВ «Поінтлото» щодо дотримання товариством вимог законодавства у сфері організації та проведення азартних ігор та складено за її результатами акт від 13.09.2022 № 00003/2022, що також підтверджує здійснення у 2022 році товариством діяльності, пов'язаної з організацією та проведенням азартних ігор казино в мережі Інтернет. Таким чином, організатор азартних ігор - ТОВ «Поінтлото» отримав ліцензію та здійснював на її підставі зазначені у ній види діяльності, був обізнаний з обов'язками, встановленими Законом, щодо здійснення діяльності у сфері організації і проведення азартних ігор в мережі Інтернет та оплати за користування ліцензіями. Тобто відповідач, отримавши ліцензію на здійснення діяльності у сфері організації та проведення азартних ігор казино в мережі Інтернет, погодився із передбаченими Законом обов'язками щодо її використання, а також усвідомлював визначені строки та розмір оплати за ліцензію. Проте, організатор азартних ігор ТОВ «Поінтлото» вимог п. 2 постанови КМУ № 173 та ч. 4 ст. 49 Закону щодо зобов'язань із внесення плати за ліцензії у визначені законодавством строки не виконав, щорічну плату не вніс.
Також, прокурор зазначив, що ТОВ «Поінтлото» не здійснило щорічної плати за ліцензію на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор казино в мережі Інтернет, видані організатору, у строки та розмірі, встановлені Законом. Таким чином, очевидним є порушення відповідачем прав та інтересів держави, які, у свою чергу, підлягають судовому захисту, шляхом пред'явлення до ТОВ «Поінтлото» вимоги про стягнення коштів за нездійснену щорічну плату за ліцензії на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор казино в мережі Інтернет.
Київська міська прокуратура вважає, що Державне агентство України "ПлейСіті" як орган, уповноважений державою на захист її інтересів у спірних правовідносинах, такого захисту не здійснює, що відповідно до висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 свідчить про бездіяльність компетентного органу та наявність у прокурора підстав для представництва інтересів держави в особі Державного агенства України "ПлейСіті" шляхом пред'явлення цього позову, що, на думку Київської міської прокуратури обґрунтовується: наявним порушенням майнових інтересів держави у бюджетній сфері необхідністю їх комплексного захисту; орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у правовідносинах, будучи поінформованим про таке порушення, не здійснює захист інтересів держави; виконанням прокурором вимог абз. 4 ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» шляхом повідомлення суб'єкта владних повноважень про встановлені порушення інтересів держави та надано достатній строк для вжиття заходів щодо їх захисту.
Суд зазначає, що листами Державне агенство України "ПлейСіті" повідомляло Київську міську прокуратуру, що комісією з ліквідації Комісії з регулювання азартних ігор та лотерей вживаються заходи щодо передачі документів, звітів, відомостей, іншої інформації, зокрема, судових справ, учасником чи стороною яких є Комісія з регулювання азартних ігор та лотерей до Агенства ПлейСіті. Станом на дату підписання листів документи до Агенства передані не були.
Суд наголошує, що не передача документів на даний момент до Агенства ПлейСіті ще не свідчить про бездіяльність та не вчинення дій щодо виконання обов'язків Державного агенства України "ПлейСіті".
Крім того, суд враховує, що Постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2025 № 336 «Про ліквідацію Комісії з регулювання азартних ігор та лотерей», яка набрала чинності 01.04.2025 було передбачено, що строк проведення ліквідації Комісії становить не більше шести місяців з дня набрання чинності цією постановою. А тому, термін ліквідації Комісії ще не закінчився та вказана Комісія з регулювання азартних ігор та лотерей перебуває у стані припинення.
Між тим, у постанові від 11.08.2023 у справі №560/10015/22 Верховний Суд зазначив, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.07.2018 у справі №822/1169/17, від 13.05.2021 у справі №806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.
Більше того, саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків тощо).
У цій справі не встановлено обставини, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання Агенством ПлейСіті своїх функцій щодо захисту інтересів держави.
Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п.27).
Також, суд звертає увагу, що не передача документів до Агенства ПлейСіті не свідчить про наявність виключного випадку, за якого прокурор може представляти інтереси держави, оскільки таким виключним випадком у спірних правовідносинах є нездійснення чи неналежне здійснення захисту інтересів держави відповідним суб'єктом владних повноважень, наданих йому законодавством функцій.
Такий правовий висновок міститься, зокрема у постановах Верховного Суду від 20 березня 2025 року у справі № 500/8168/23, від 04 травня 2022 року у справі № 240/2186/21, від 30 серпня 2022 року у справі № 405/5302/20.
Разом із тим, недотримання Агенством вимог процесуального кодексу при реалізації права на звернення до суду з адміністративним позовом не може слугувати підставою для звернення Київською міською прокуратурою з адміністративним позовом замість нього, оскільки призведе до порушення принципу юридичної визначеності та рівності учасників справи перед законом і судом.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 14.02.2024 року у справі №279/538/22.
Згідно з ч. 5 ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
З огляду на наведене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб'єкта владних повноважень.
Аналогічний правовий висновок у подібних правовідносинах викладено Верховним Судом у постановах від 18.10.2019 в справі №320/1724/19, від 09.10.2019 в справі №0440/4892/18, від 04.10.2019 в справі №804/4728/18, від 30.07.2019 в справі №0440/6927/18, від 26.02.2020 в справі №804/4458/18, від 27.04.2020 в справі №826/10807/16, від 20.05.2020 в справі №580/17/20 і суд не вбачає підстав відступу від нього у цій справі.
Відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.
Відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
З огляду на викладене, суд доходить висновку про необхідність повернення заявнику його позовної заяви.
На підставі викладеного, керуючись пунктом 7 частини четвертої статті 169, 243, 248, 256 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя, -
Позовну заяву Київської міської прокуратури в інтересах держави в особі Державного агенства України ПлейСіті до Товариства з обмеженою відповідальністю "Поінтлото" про стягнення заборгованості - повернути позивачу.
Копію ухвали про повернення позовної заяви разом з доданими до неї матеріалами надіслати позивачу.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та може бути оскаржена до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п'ятнадцяти днів з дня проголошення (підписання) ухвали.
Суддя Діска А.Б.