13 серпня 2025 року
м. Київ
справа №480/6957/23
адміністративне провадження № К/990/1329/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Мацедонської В. Е.,
суддів: Білак М. В., Радишевської О. Р.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом керівника Окружної прокуратури міста Суми в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Сумській області до Комунального некомерційного підприємства «Клінічна лікарня № 4» Сумської міської ради про зобов'язання вчинити дії, провадження у якій відкрито,
за касаційною скаргою заступника керівника Сумської обласної прокуратури на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2024 року (головуючий суддя Мельнікова Л. В., судді: Русанова В. Б., Бегунц А. О.),
І. Суть спору
У липні 2023 року керівник Окружної прокуратури міста Суми (далі - позивач, Прокурор) звернувся до Сумського окружного адміністративного суду в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Сумській області (далі - ГУ ДСНС у Сумській області) з позовом до Комунального некомерційного підприємства «Клінічна лікарня № 4» Сумської міської ради (далі - відповідач, КНП «Клінічна лікарня № 4»), у якому просив зобов'язати відповідача привести у стан готовності захисну споруду (сховища) № 68050, що знаходиться за адресою: м. Суми, вул. Металургів, 38, з метою використання її за призначенням відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09 липня 2018 року № 579.
На обґрунтування позовних вимог Прокурор зазначив, що на балансі відповідача перебуває захисна споруда цивільного захисту (сховища) № 68050 (далі - укриття № 68050) та яка не готова до використання за призначенням. Прокурор указує на те, що після початку повномасштабної військової агресії російської федерації на території України та введення воєнного стану виникли обґрунтовані та реальні підстави для використання укриттів безпосередньо за призначенням для захисту цивільного населення. Однак позивач уважає, що укриття № 68050 не готове і непридатне до використання за призначенням, нездатне забезпечити захист цивільного населення, що підтверджується: актами оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту від 04 вересня 2018 року, 05 вересня 2019 року та 29 вересня 2022 року. Крім того, неналежний стан цього укриття також підтверджується інформацією виконавчого комітету Сумської міськради від 12 червня 2023 року. Відтак, на думку Прокурора, відповідачем не вжито заходів, спрямованих на приведення укриття № 68050 у стан, придатний для використання за призначенням, що є порушенням вимог законодавства у сфері цивільного захисту населення.
При цьому, Прокурор зауважив, що така позовна заява є єдиним і ефективним способом захисту порушених прав та інтересів держави, оскільки ГУ ДСНС у Сумській області, як спеціальний уповноважений орган у сфері контролю за станом утримання та використання об'єктів цивільного захисту, не вжив дієвих і достатніх заходів, спрямованих на зобов'язання відповідача щодо приведення укриття № 68050 у стан, придатний для використання цієї споруди за призначенням для захисту населення.
ІІ. Установлені фактичні обставини справи, судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та мотиви їх ухвалення
На території міста Суми, зокрема по вулиці Металургів, 38, розташована захисна споруда цивільного захисту (сховища), загальною площею 245,9 кв. м., яка перебуває у комунальній власності Сумської міської ради та знаходиться на балансі КНП «Клінічна лікарня № 4» з обліковим номером 68050.
На підставі розпорядження Сумського міського голови від 26 вересня 2022 року № 280-Р комісією за участю представника Сумського районного управління ГУ ДСНС у Сумській області було проведено перевірку додержання КНП «Клінічна лікарня №4» вимог законодавства у сфері цивільного захисту населення.
За результатами зазначеної перевірки складено акт оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту від 29 вересня 2022 року № 68050, у якому зафіксовано перелік порушень вимог законодавства, виявлених вищевказаною комісією, а саме:
- пункту 3 стан входів і аварійних виходів: дверей та ставень у наявності немає, засобів для доступу осіб з інвалідністю немає;
- пункту 6 стан захисно-герметичних (герметичних) воріт, дверей, ставень, механізмів задраювання: двері та ставні мають номери, зачиняються зусиллям, ущільнююча гума не прилягає;
- пункту 10 стан каналізаційної системи: резервуарів для збирання фекальних вод немає; насосів відкачування немає; вигрібних ям, виносних баків (ємності для нечистот) (для некалізованих споруд) немає.
- пункту 12 справність систем електропостачання та електроосвітлення: система електропостачання та електроосвітлення відсутня.
Неготовність укриття № 68050 також підтверджується листом виконавчого комітету Сумської міськради від 12 червня 2023 року щодо стану готовності захисних споруд
Уважаючи, що відповідачем вчинена протиправна бездіяльність, яка виявилася в невжитті заходів, спрямованих на приведення укриття № 68050 у стан, придатний для використання за призначенням для захисту населення у зв'язку з активною агресією російської федерації проти України, Прокурор в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Сумській області звернувся до суду з цим позовом.
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2023 року позов задоволено. Зобов'язано КНП «Клінічна лікарня № 4» привести у стан готовності захисну споруду № 68050, що знаходиться за адресою: м. Суми, вул. Металургів, 38, з метою використання її за призначенням відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09 липня 2018 року № 579.
Суд першої інстанції виходив з того, що утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням покладається на суб'єктів господарювання, на балансі яких вони перебувають, за рахунок власних коштів, що передбачено пунктом 8 статті 32 Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ України) та пунктом 9 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 138 (далі - Порядок № 138). Невжиття відповідачем визначених законодавством заходів з метою приведення захисної споруди № 68050, що перебуває у власності Сумської міськради до стану готовності, суперечить інтересам держави у сфері підготовки країни до оборони в умовах воєнного стану та захисту життя людини.
Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2024 року апеляційну скаргу КНП «Клінічна лікарня № 4» задоволено частково. Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2023 року скасовано та прийнято нове судове рішення, яким адміністративний позов керівника Окружної прокуратури міста Суми в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Сумській області до КНП «Клінічна лікарня № 4» про зобов'язання вчинити дії залишено без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у зв'язку з поданням позову особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
Суд апеляційної інстанції виходив з того, що саме на ДСНС покладено завдання з реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, а також здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту (шляхом звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування). Водночас Кодекс цивільного захисту населення України не передбачає повноважень ДСНС (у тому числі ГУ ДСНС у Сумській області) на звернення до суду із пред'явленими позовними вимогами як позивача щодо визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень, на балансі якого знаходиться захисна споруда цивільного захисту, протиправною у зв'язку з неналежним станом такої споруди. Відповідно, суд уважає, що у керівника Окружної прокуратури м. Суми також немає права на звернення до суду з такими вимогами.
Крім того, Другий апеляційний адміністративний суд наголосив, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб'єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
IІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
10 січня 2025 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника керівника Сумської обласної прокуратури на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2024 року.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 30 січня 2025 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу справи між суддями від 11 серпня 2025 року (у зв'язку з настанням обставин, які унеможливлюють участь судді Желєзного І. В. у цій справі) визначено склад колегії суддів: Мацедонська В. Е. (головуюча суддя), Білак М. В., Радишевська О. Р.
ІV. Касаційне оскарження
У касаційній скарзі заступник керівника Сумської обласної прокуратури просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
На обґрунтування своїх вимог скаржник посилається на те, що Прокурор під час звернення до суду з цим позовом обґрунтував підстави його звернення як позивача, а також указав, у чому полягають порушення інтересів держави. Зауважує, що обраний Прокурором спосіб захисту порушених прав є найбільш доцільним і ефективним у цьому випадку.
Заступник керівника Сумської обласної прокуратури зазначає, що судом апеляційної інстанції при ухвалені постанови неправильно застосовані норми матеріального права, а саме: статті 23 Закону України «Про прокуратуру», та порушено норми процесуального права, зокрема статтей 9, 53, 54, 169, 240, 242 КАС України, внаслідок чого протиправно залишено без розгляду позовну заяву прокурора.
Крім того, на думку скаржника, судом апеляційної інстанцій не враховано при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин висновки, що викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16, від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18, від 06 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17, від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17, а також у постановах Верховного Суду від 25 липня 2019 року у справі № 820/5164/15, від 20 вересня 2018 року у справі № 924/1237/17, від 25 лютого 2021 року у справі № 912/9/20 щодо пункту 16 частини другої статті 17-1, частини п'ятнадцятої статті 32, статтей 65, 66 КЦЗ України, пункту 12 Порядку № 138, статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади».
На переконання скаржника, ГУ ДСНС у Сумській області як спеціально уповноважений державою орган на здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту, знаючи про тривале ігнорування відповідачем вимог щодо приведення відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджені наказом МВС України від 09 липня 2018 року № 579 (далі - Наказ № 579), споруди цивільного захисту (сховища) № 68050, не вжито відповідних заходів з метою зобов'язання балансоутримувача вжити заходи задля приведення у стан готовності вищевказаного протирадіаційного укриття.
Заступник керівника Сумської обласної прокуратури уважає, що, враховуючи обставини щодо обізнаності позивача про наявні порушення інтересів держави, а також беручи до уваги характер наданих на запити прокуратури відповідей, наявний виключний випадок, за якого порушення відповідачем інтересів держави супроводжується неналежним виконанням уповноваженими органами функцій із їх захисту, що призводить до виникнення у органів прокуратури не лише права, а й обов'язку вжити заходів з представництва інтересів держави в суді.
КНП «Клінічна лікарня № 4» подано відзив на касаційну скаргу, у якій просить відмовити у її задоволенні, постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін. Уважає, що суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про відсутність у Прокурора повноважень на звернення до суду з таким позовом.
Інші учасники справи відзив на касаційну скаргу не подавали, що не перешкоджає перегляду постанови суду апеляційної інстанції.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
Відповідно до статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Частиною першою статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до частини першої статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.
Згідно з частиною другою статті 46 КАС України позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб'єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб'єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом (частина четверта статті 46 КАС України).
Частинами третьою-п'ятою статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Поряд з цим, повноваження прокурора визначено, зокрема, Конституцією України, Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі -Закон № 1697-VII).
Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України обумовлено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Частиною першою статті 23 Закону № 1697-VII установлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
За приписами частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
При цьому, положеннями частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII закріплено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
VІ. Висновки Верховного Суду
Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судового рішення здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 КАС України).
Предметом спору у цій справі є незгода Прокурора з бездіяльністю суб'єкта господарювання, на балансі якого знаходиться об'єкт цивільного захисту (сховища) № 68050 (КНП «Клінічна лікарня № 4»), щодо неналежного утримання цієї споруди та невжиття заходів з приведення її у готовність.
Предметом касаційного перегляду є постанова суду апеляційної інстанції про залишення позовної заяви без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 240 КАС України (якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності) з урахуванням особливостей положень КЦЗ України (стосовно наявності (відсутності) відповідної компетенції спеціального суб'єкта владних повноважень - територіального органу ДСНС на звернення до суду із пред'явленням таких позовних вимог як позивачем).
Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
Як убачається з матеріалів справи та правильно встановлено судами попередніх інстанцій, як на підставу для звернення до суду з цим позовом Прокурор посилався на частину третю статті 23 Закону № 1697-VII та норми Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052 (далі - Положення № 1052), й зазначив, що ГУ ДСНС у Сумській області як спеціально уповноважений орган на здійснення контролю за утриманням і станом готовності споруд цивільного захисту, не вживав заходів, спрямованих на зобов'язання балансоутримувача привести зазначену захисну споруду у стан готовності.
Отже, у позовній заяві Прокурор зазначив, що суб'єктом владних повноважень, який мав би бути позивачем у цій справі, є ГУ ДСНС у Сумській області. Проте, з огляду на його бездіяльність, інтереси держави ним не захищаються, тому із цим позовом звертається саме керівник Окружної прокуратури міста Суми.
При цьому, як у позовній заяві, так і в касаційній скарзі Прокурор посилався на правові висновки, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16, від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18, від 06 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17, від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17, а також у постановах Верховного Суду від 25 липня 2019 року у справі № 820/5164/15, від 20 вересня 2018 року у справі № 924/1237/17, від 25 лютого 2021 року у справі № 912/9/20.
Суд зауважує, що після відкриття касаційного провадження у цій справі Верховний Суд сформував правову позицію щодо застосування норм статті 23 Закону № 1697-VII та статті 53 КАС України стосовно права прокурора на звернення до суду в інтересах держави у контексті необхідності врахування висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16 у подібних правовідносинах, зокрема у постановах від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23, від 24 січня 2025 року у справах № 520/30126/23, № 520/13228/23 та № 400/9970/23, від 30 січня 2025 року у справі № 420/22304/23, від 31 січня 2025 року № 320/3128/23, від 06 лютого 2025 року у справі № 160/18617/23 та багатьох інших. Практика Верховного Суду щодо застосування вказаних норм права у подібних правовідносинах є сталою та послідовною, а висновки, наведені у вищевказаних справах, є релевантними до обставин цієї справи. Суд не вбачає підстав для відступу від цих висновків, уважає їх застосовними до обставин цієї справи і надалі зауважує таке.
Аналіз вищенаведених норм дає підстави для висновку, що прокурор, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього існують виняткові умови та в порядку визначеному законом.
Із змісту частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII випливає, що однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави є наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а іншою - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокурором у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.
Таке «не здійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року у справі № 1-1/99, «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Проте у кожному випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб'єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб'єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Отже, захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб'єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який, всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.
Ураховуючи викладене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб'єкта владних повноважень.
Такий висновок узгоджується й з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18.
У контексті наведеного, Суд уважає, що першочергового значення набуває питання, чи наділено ГУ ДСНС у Сумській області належним обсягом компетенції, що дозволяє йому набути статусу позивача у цій справі.
З цього приводу колегія суддів зазначає таке.
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій та в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України.
Таким чином, участь органів державної влади в судовому процесі пов'язана саме з їх компетенцією в здійсненні їх повноважень.
Відносини, пов'язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, пожеж та інших небезпечних подій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту, та визначає повноваження Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів державної влади, що не входять до системи центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування регулюються Кодексом цивільного захисту України(далі - КЦЗ України).
Так, статтею 17-1 КЦЗ України визначені повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, яким є Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) (пункт 1 Положення № 1052, у редакції, чинній на момент звернення до суду із цим позовом), який здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи (пункт 7 цього ж Положення, частина третя статті 17-1 КЦЗ України).
Згідно з частиною другою статті 17-1 КЦЗ України центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, серед іншого:
- здійснює державний нагляд (контроль) у сфері пожежної та техногенної безпеки щодо виявлення та запобігання порушенню вимог законодавства органами та суб'єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, іншими юридичними особами;
- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей;
- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти;
- подає Раді міністрів Автономної Республіки Крим, центральним та місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування інформацію про юридичних та фізичних осіб, винних у порушенні вимог законодавства у сфері цивільного захисту.
Статтею 18 КЦЗ України визначені повноваження інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту, до яких віднесено Міністерство внутрішніх справ України (МВС), яке є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики, зокрема, у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності (пункт 1 Положення про Міністерство внутрішніх справ України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року № 878).
Згідно з частиною першою статті 18 КЦЗ України до повноважень інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту належить, серед іншого: забезпечення цивільного захисту у сфері суспільного життя, в якій реалізує державну політику відповідний орган виконавчої влади; здійснення заходів щодо захисту населення і територій під час надзвичайних ситуацій; визначення за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування загальної потреби у захисних спорудах цивільного захисту для суб'єктів господарювання, що належать до сфери їх управління; організація здійснення заходів щодо створення, утримання та використання фонду захисних споруд цивільного захисту суб'єктів господарювання, що належать до сфери їх управління; організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту суб'єктів господарювання, що належать до сфери їх управління, та захисних споруд цивільного захисту державної власності, що перебувають на балансі суб'єктів господарювання приватної форми власності; організація проведення технічної інвентаризації фонду захисних споруд цивільного захисту суб'єктів господарювання, що належать до сфери їх управління. виключення за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, сховищ та протирадіаційних укриттів з фонду захисних споруд цивільного захисту.
Частиною першою статті 19 КЦЗ України визначені повноваження Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій у сфері цивільного захисту, до яких, крім іншого, віднесено:
забезпечення цивільного захисту на відповідній території;
взаємодія з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, щодо виконання завдань цивільного захисту;
організація виконання вимог законодавства щодо створення, використання, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту;
визначення потреби фонду захисних споруд цивільного захисту;
планування та організація роботи з дообладнання або спорудження в особливий період підвальних та інших заглиблених приміщень для укриття населення;
прийняття рішень про подальше використання захисних споруд цивільного захисту державної та комунальної власності;
організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту;
здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту;
організація проведення технічної інвентаризації захисних споруд цивільного захисту, виключення їх за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, з фонду таких споруд.
До завдань і обов'язків суб'єктів господарювання у сфері цивільного захисту частиною першою статті 20 КЦЗ України віднесено, зокрема:
- забезпечення виконання заходів у сфері цивільного захисту на об'єктах суб'єкта господарювання;
- забезпечення дотримання вимог законодавства щодо створення, зберігання, утримання, використання та реконструкції захисних споруд цивільного захисту;
- здійснення обліку захисних споруд цивільного захисту, які перебувають на балансі (утриманні).
Отже, КЦЗ України передбачено функціонування єдиної державної системи цивільного захисту, яка, за визначенням Положення про єдину державну систему цивільного захисту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09 січня 2014 року № 11, є сукупністю органів управління, сил і засобів центральних та місцевих органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, виконавчих органів рад, підприємств, установ та організацій, що забезпечують реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту. Цим положенням регламентовано, що безпосереднє керівництво діяльністю єдиної державної системи цивільного захисту здійснює ДСНС.
Відповідно до частини восьмої статті 32 КЦЗ України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.
Контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об'єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом (частина п'ятнадцята статті 32 КЦЗ України).
Згідно з пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 138 (далі - Порядок № 138), балансоутримувачі захисних споруд - власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації)
Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку № 138).
Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (пункт 12 Порядку № 138).
Частиною першою статті 47 КЦЗ України передбачено, що державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту здійснюється за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах техногенної та пожежної безпеки, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, за діяльністю аварійно-рятувальних служб, а також у сфері промислової безпеки та гірничого нагляду, поводження з радіоактивними відходами відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», цього Кодексу та інших законодавчих актів.
Пунктом 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ встановлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей, з інших підстав, визначених законом.
На відміну від попередньої редакції КЦЗ України, якою було передбачено право ДСНС як суб'єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, у новій редакції законодавець розширив перелік випадків, за яких ДСНС має право на звернення до суду.
Зокрема, у пункті 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України вжито формулювання «з інших підстав, визначених законом».
За змістом доводів скаржника, саме із цим формулюванням прокурор пов'язує свій ключовий аргумент щодо наявності у ДСНС як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, права на звернення до суду з вимогами про зобов'язання балансоутримувача вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан захисної споруди цивільного захисту.
Водночас Верховний Суд уважає такі доводи скаржника помилковими, оскільки ДСНС, як суб'єкт владних повноважень, при застосуванні своєї компетенції, має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом (пункт 5 частини п'ятої статті 46 КАС України).
Натомість, ні положеннями КЦЗ України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення ДСНС до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які визначені законом.
Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 24 січня 2025 року у справі № 400/9970/23, від 06 лютого 2025 року у справі № 160/18617/23 та інших. Висновки у наведених справах є релевантними до обставин цієї справи та в силу частини третьої статті 341 КАС України підлягають врахуванню при вирішенні касаційної скарги у цій справі.
Крім того, у постанові від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23, Верховний Суд, аналізуючи положення пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України, у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ, підкреслив, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України окреслена прив'язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.
Проаналізувавши чинне законодавство щодо обсягу повноважень ДСНС, Верховний Суд у зазначеній постанові дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.
З огляду на викладене, ДСНС та її територіальні органи не наділені повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов'язання щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту як позивача.
На підставі викладеного суд касаційної інстанції констатує, що оскільки законодавчими положеннями не передбачено права ГУ ДСНС у Сумській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, цей орган не може бути позивачем у цій справі.
Отже, прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.
Не змінює цього факту і та обставина, що реалізація контролюючих функцій органами ГУ ДСНС у Сумській області фактично була обмежена проведенням перевірок (постанова Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303), як на тому наголошує прокурор, обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження у цьому провадженні.
Особливий період у зв'язку із запровадженням воєнного стану звісно загострює питання готовності населення і території держави до оборони, але не відміняє конституційного принципу законності, який вимагає, щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій та в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Водночас участь органів державної влади в судовому процесі пов'язана саме з їх компетенцією у здійсненні їх повноважень.
З огляду на викладене суд апеляційної інстанції дійшов правильних висновків по суті спору.
Посилання скаржника на те, що судом апеляційної інстанцій не враховано правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16 (який також міститься й у постановах від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18, від 06 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17, від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17), Суд уважає помилковим, з огляду на таке.
По-перше, як слідує з ухвали Верховного Суду від 29 листопада 2018 року у справі № 820/4717/16 та постанови Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у цій же справі, на яку посилається скаржник, вказаний спір був переданий на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України - через оскарження судового рішення з підстав порушення правил предметної підсудності.
Велика Палата Верховного Суду, розглянувши справу погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
По-друге, Велика Палата Верховного Суду розглянула касаційну скаргу в межах касаційного оскарження, які не охоплювали спірність підстав звернення прокурора в інтересах держави.
По-третє, на момент звернення прокурора з позовом в інтересах держави у справі № 820/4717/16, діяльність органів прокуратури була врегульована розділом VII Конституції України (норми статей 121 - 123, якого передбачали функцію прокуратури нагляду за додержанням і застосуванням законів, та не містили вимоги про виключність випадків, у яких прокурор може звертатися до суду в інтересах держави поза межами кримінального процесу), однак на час подання цього позову розділом VIIІ (стаття 131-1) та статтею 23 Закону
№ 1697-VII, яка відрізняється від чинної редакції цієї статті, на момент звернення прокурора із цим позовом.
Також необхідно зазначити, що правова позиція у справі № 820/4717/16 була сформована Великою Палатою Верховного Суду з урахуванням положень статті 67 КЦЗ України, яка на час звернення з цим позовом утратила чинність на підставі Закону України від 21 квітня 2022 року № 2228-IX.
Беручи до уваги наведене, а також враховуючи, що фактичні обставини у справі № 820/4717/16 та їх нормативно-правове регулювання є відмінними від цієї справи, Суд уважає, що висновки суду у справі № 820/4717/16 не є релевантними до справи № 480/6957/23.
Подібні висновки викладені Верховним Судом у постановах від 06 лютого 2025 року у справі № 160/18617/23, від 05 березня 2025 року у справі № 160/11353/22 і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від них.
Водночас колегія суддів звертає увагу, що Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 02 листопада 2023 року у справі № 260/4199/22 надавала відповідь на питання, яке ставить скаржник у касаційній скарзі, а саме: щодо застосовності зроблених нею у справі № 820/4717/16 висновків у контексті права ДСНС на звернення до суду та буквально зазначила таке: «Водночас Велика Палата Верховного Суду у справі № 820/4717/16, вказуючи на публічно-правовий характер спору за участю прокурора, який звернувся до суду на реалізацію повноважень щодо захисту інтересів держави, пов'язаного з усуненням порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі із забезпеченням захисту мирного населення, не вирішувала питання щодо наявності в ДСНС повноважень на самостійне подання до суду відповідного позову, зокрема й у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України».
Також Верховний Суд відхиляє посилання скаржника на незастосування судами у цій справі правових висновків, викладених у постановах Верховного Суду, зокрема в постановах від 25 липня 2019 року у справі № 820/5164/15, від 09 серпня 2019 року у справі № 520/2796/19, позаяк правовідносини у наведених справах відрізняються від розглядуваної справи.
Окрім того, Верховний Суд не приймає посилання скаржника на правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 20 вересня 2018 року у справі № 924/1237/17, від 25 лютого 2021 року у справі № 912/9/20, оскільки вони були зроблені за інших спірних правовідносин, зокрема, в цих справах предметом розгляду було визнання недійсними угод, укладених за результатами проведених публічних закупівель.
Отже, доводи скаржника щодо неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, прийняття оскаржуваного судового рішення без урахування висновків Верховного Суду, викладених у зазначених у касаційній скарзі постановах, не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду судових рішень у цій справі. Решта наведених скаржником мотивів не спростовують висновків суду апеляційної інстанції і не дають підстав для скасування оспорюваного судового рішення.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу - без задоволення.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Зважаючи на викладене, Верховний Суд уважає за необхідне касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
З огляду на результат касаційного розгляду, понесені учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 359, 350, 356 КАС України, Верховний Суд
Касаційну скаргу заступника керівника Сумської обласної прокуратури залишити без задоволення.
Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2024 року залишити без змін.
Судові витрати розподілу не підлягають.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя В. Е. Мацедонська
Судді М. В. Білак
О. Р. Радишевська