08 серпня 2025 року № 640/18842/19
Київський окружний адміністративний суд у складі судді Скрипки І.М., розглянувши у порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Одеська залізниця «Акціонерного товариства «Українська залізниця» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування висновку,
у жовтні 2019 року Акціонерне товариство «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Одеська залізниця «Акціонерного товариства «Українська залізниця» (АТ «Українська залізниця», товариство) звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної аудиторської служби України (Держаудитслужба).
Просили визнати протиправним та скасувати висновок Державної аудиторської служби України від 20.09.2019 про результати моніторингу закупівлі, інформація щодо якої оприлюднена в електронній системі закупівель Рrozorro за №UA-2019-08-22-003085-с.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що складений за результатом моніторингу в електронній системі закупівель Рrozorro за №UA-2019-08-22-003085-с відповідачем висновок від 20.09.2019 №415 є необґрунтованим і безпідставним. Стверджували відсутність обов'язку замовника вносити зміни до плану закупівель в частині виду процедури закупівель. Наголошували, що у висновку на товариство покладено неконкретизований обов'язок вчинити дії, який не має реального законодавчого механізму виконання.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.10.2019 відкрито спрощене позовне провадження у справі без повідомлення учасників справи.
На виконання положень пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України № 2825-ІХ, Окружним адміністративним судом міста Києва скеровано за належністю матеріали цієї справи до Київського окружного адміністративного суду.
За результатом автоматизованого розподілу справу передано на розгляд судді Київського окружного адміністративного суду Скрипці І.М.
Ухвалою суду 20.09.2024 адміністративну справу прийнято до провадження судді Скрипки І.М. Вирішено проводити розгляд справи одноособово за правилами спрощеного позовного провадження без проведення судового засідання.
Відповідачем подано відзив на позовну заяву, в якому зазначають, що припущення позивача про відсутність обов'язку замовника вносити зміни до плану закупівель є помилковим, оскільки це є загальним принципом планування та передумов здійснення процедур закупівлі, а у спірному випадку товариство провело переговорну закупівлю, яка не передбачена річним планом. Наголосили, що ні Законами «Про публічні закупівлі», «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», ні Порядком заповнення форми висновку про результати моніторингу закупівлі, ні іншими нормативними актами, не передбачено обов'язку зазначення способу усунення порушення. Звернули увагу і на закріплену законодавчо можливість звернутися до органу державного фінансового контролю за роз'ясненням змісту висновку та його зобов'язань, і на те, що товариство нею не скористалося.
Розглянувши подані документи та матеріали, з'ясувавши усі фактичні обставини справи, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив таке.
Акціонерне товариство «Українська залізниця» є юридичною особою, зареєстроване 21.10.2015, основний вид економічної діяльності за КВЕД: 49.20 Вантажний залізничний транспорт.
Як вбачається з матеріалів справи, позивачем оголошено відкриті торги на закупівлю послуг з ремонту лінійного обладнання моторвагонного рухомого складу (послуги з ремонту приводного силового модуля Power Pack).
За вказаним предметом закупівлі в електронній системі Prozorro було розміщено оголошення №UA-2019-05-31-001323b (https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2019-05-31-001323b) про проведення відкритих торгів з публікацією українською та англійськими мовами очікуваною вартістю 8 715 588,00 грн, які були відмінені у зв'язку з поданням для участі в торгах менше двох тендерних пропозицій (тендерна пропозиція ТОВ «Електрик Інжинірінг ЛТД»).
Повторно відкриті торги в електронній системі Prozorro були оголошені за №UA-2019-07-09-000816-с (https://prozorro.gov.ua/tender/ UA-2019-07-09-000816-с) очікуваною вартістю 8 715 588,00 грн, які були також відмінені у зв'язку з поданням для участі в торгах менше двох тендерних пропозицій (тендерна пропозиція ТОВ «Електрик Інжинірінг ЛТД»).
Такі обставини визнаються сторонами.
У зв'язку із викладеним вище, позивачем було застосовано переговорну процедуру закупівлі в електронній системі закупівель Prozorro та було розміщене оголошення №UA-2019-08-22-003085-с. За її результатами 19.09.2019 укладено договір про закупівлю із ТОВ «Електрик Інжинирінг ЛТД».
На підставі наказу від 10.09.2019 №262 відповідачем було проведено моніторинг зазначеної закупівлі.
За результатом моніторингу, 20.09.2019 в електронній системі закупівель Prozorro оприлюднений висновок №415 про результати моніторингу.
За результатом аналізу питання дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель щодо визначення предмета закупівлі, наявності підстав щодо застосування переговорної процедури закупівлі, оприлюднення інформації щодо закупівлі, своєчасності укладення договору про закупівлю та його оприлюднення, - порушень не установлено.
У той же час зазначено, що за результатами аналізу питання дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель у річному плані установлено порушення статті 4 Закону України «Про публічні закупівлі».
Такі висновки обумовлені тим, що відповідно до річного плану закупівель передбачена закупівля послуг з ремонту лінійного обладнання моторвагонного рухомого складу шляхом застосування відкритих торгів; констатовано, що замовник провів переговорну процедуру закупівель, яка не передбачена річним планом.
Дійшовши такого висновку, Держаудитслужба зобов'язала позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень у встановленому законодавством порядку та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення(порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.
Також позивач із позовною заявою надав річний план закупівель на 2019 рік із змінами №1 із закупівлі товарів, робіт і послуг по напрямках фінансування «капітальні інвестиції» та «ремонти» Регіональної філії «Одеська залізниця» АТ «Укрзалізниця» (а.с.11-12).
Подано і протокол №3 від 11.04.2019 засідання тендерного комітету із закупівлі товарів, робіт і послуг по напрямках фінансування «капітальні інвестиції» та «ремонти» Регіональної філії «Одеська залізниця» АТ «Укрзалізниця», яким внесено зміни №1 до річного плану закупівель (а.с.13), і протокол №256 від 26.09.2019 засідання цього ж комітету про внесення змін №16 до річного плану закупівель (а.с.16).
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить із такого.
За правилами статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі статтею 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об'єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель.
Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.
За змістом статті 7-1 Закону України «Про публічні закупівлі» №922-VIII (Закон №922-VIII) моніторинг закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).
Моніторинг закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладання договору про закупівлю та його виконання.
Так, стаття 4 Закону №922-VIII передбачає, що закупівля здійснюється відповідно до річного плану. Річний план, додаток до річного плану та зміни до них безоплатно оприлюднюються на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель протягом п'яти днів з дня їх затвердження.
Статтею 35 Закону №922-VIII визначено, що переговорна процедура закупівлі - це процедура, що використовується замовником як виняток і відповідно до якої замовник укладає договір про закупівлю з учасником після проведення переговорів з одним або кількома учасниками.
Замовник під час проведення переговорів вимагає від учасника подання ним підтвердженої документально інформації про відповідність учасника кваліфікаційним вимогам відповідно до статті 16 цього Закону.
Переговорна процедура закупівлі застосовується замовником як виняток у разі:
1) закупівлі творів мистецтва або закупівлі, пов'язаної із захистом прав інтелектуальної власності, або укладення договору про закупівлю з переможцем архітектурного чи мистецького конкурсу;
2) відсутності конкуренції (у тому числі з технічних причин) на відповідному ринку, внаслідок чого договір про закупівлю може бути укладено лише з одним постачальником, за відсутності при цьому альтернативи;
3) нагальної потреби у здійсненні закупівлі у зв'язку з виникненням особливих економічних чи соціальних обставин, що унеможливлюють дотримання замовниками строків для проведення тендеру, а саме пов'язаних з негайною ліквідацією наслідків надзвичайних ситуацій, а також наданням у встановленому порядку Україною гуманітарної допомоги іншим державам. Застосування переговорної процедури закупівлі в таких випадках здійснюється за рішенням замовника щодо кожної процедури;
4) якщо замовником було двічі відмінено тендер через відсутність достатньої кількості учасників, при цьому предмет закупівлі, його технічні та якісні характеристики, а також вимоги до учасника не повинні відрізнятися від вимог, що були визначені замовником у тендерній документації;
5) потреби здійснити додаткову закупівлю в того самого постачальника з метою уніфікації, стандартизації або забезпечення сумісності з наявними товарами, технологіями, роботами чи послугами, якщо заміна попереднього постачальника (виконавця робіт, надавача послуг) може призвести до несумісності або виникнення проблем технічного характеру, пов'язаних з експлуатацією та обслуговуванням;
6) необхідності проведення додаткових будівельних робіт, не зазначених у початковому проекті, але які стали через непередбачувані обставини необхідними для виконання проекту за сукупності таких умов: договір буде укладено з попереднім виконавцем цих робіт, такі роботи технічно чи економічно пов'язані з головним (первинним) договором; загальна вартість додаткових робіт не перевищує 50 відсотків вартості головного (первинного) договору;
7) закупівлі юридичних послуг, пов'язаних із захистом прав та інтересів України, у тому числі з метою захисту національної безпеки і оборони, під час врегулювання спорів, розгляду в закордонних юрисдикційних органах справ за участю іноземного суб'єкта та України, на підставі рішення Кабінету Міністрів України або введених в дію відповідно до закону рішень Ради національної безпеки і оборони України.
За правилами частин шостої та сьомої статті 7-1 Закону №922-VIII за результатами моніторингу закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
У висновку обов'язково зазначаються:
1) найменування замовника, щодо якого здійснювався моніторинг закупівлі, його ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України, місцезнаходження;
2) найменування предмета закупівлі та його очікувана вартість;
3) унікальний номер оголошення про проведення процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу;
4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу закупівлі;
5) зобов'язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю необхідною для більш детального опису результатів моніторингу закупівлі.
Якщо за результатами моніторингу закупівлі не виявлено порушень законодавства у сфері публічних закупівель, у висновку зазначається інформація про відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
У відповідності до частини восьмої цієї ж статті замовник має право протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення висновку одноразово звернутися до органу державного фінансового контролю за роз'ясненням змісту висновку та його зобов'язань, визначених у висновку.
Протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення органом державного фінансового контролю висновку замовник оприлюднює через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.
23.04.2018 наказом Державної аудиторської служби № 86 затверджено Порядок заповнення форми висновку про результати моніторингу закупівлі (чинний на час виникнення спірних відносин).
Порядок заповнення констатуючої частини форми висновку закріплено у розділі ІІІ такого Порядку.
Так, у пункті 1 зазначаються:
1) дата закінчення моніторингу закупівлі відповідно до Закону України «Про публічні закупівлі»;
2) питання, що стало предметом аналізу дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель, перелік проаналізованих документів та інформації, інші дії органу державного фінансового контролю, яких було вжито відповідно до законодавства для забезпечення проведення моніторингу закупівлі;
3) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого(их) за результатами моніторингу закупівлі, із зазначенням:
структурної одиниці нормативно-правового акта, норми якої порушено, його виду, найменування суб'єкта нормотворення, дати прийняття та його реєстраційного індексу (крім законів), заголовка, а в разі відсилання до зареєстрованого нормативно-правового акта - також дати і номера його державної реєстрації в Міністерстві юстиції України. При зазначенні структурної одиниці закону зазначається тільки її заголовок (крім законів про внесення змін);
найменування та реквізитів документів, на підставі яких зроблено висновок про наявність порушення (у разі потреби також деталізуються суть та обставини допущення порушення).
У пункті 2 робиться висновок про наявність чи відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель за кожним із питань, що аналізувалися.
У разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель пункт 3 має містити посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якої орган державного фінансового контролю зобов'язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов'язання щодо їх усунення.
З'ясувавши обставини справи і надавши їм юридичну кваліфікацію на підставі наведених правових норм, суд робить наступний висновок.
Так, у позивача у досліджуваному випадку дійсно були підстави для застосування переговорної процедури закупівлі. При цьому, відповідач як у цій частині, так і стосовно оприлюднення інформації щодо закупівлі, своєчасності укладення договору про закупівлю та його оприлюднення - порушень не встановив.
У той же час, стосовно констатованого порушення статті 4 Закону №922-VIII, а саме -проведення переговорної процедури, яка не була передбачена річним планом закупівлі, то таке порушення дійсно мало місце.
Тобто Держаудитслужба, не заперечуючи право на застосування переговорної процедури закупівлі як такого, встановила порушення саме в частині здійснення закупівлі не у відповідності до річного плану закупівель (через невнесення змін стосовно проведення закупівлі шляхом застосування відкритих торгів).
При цьому суд зазначає, що позивач протягом 2019 року регулярно вносив зміни до річного плану закупівель (вбачається із протоколів засідання тендерного комітету, так, у вересні 2019 року мали місце зміни №16), тому незрозумілим є невнесення змін до плану стосовно проведення закупівлі шляхом застосування відкритих торгів.
У зв'язку із цим, суд погоджується з Держаудитслужбою, що застосування переговорної процедури не позбавляє замовника обов'язку здійснювати закупівлю відповідно до річного плану закупівель, що є загальним принципом планування та передумов здійснення процедур закупівель, а припущення позивача про відсутність такого обов'язку - помилкове.
Що ж до зауважень до змісту висновку, то, по-перше, за наслідками його дослідження суд констатує, що він відповідає вимогам до його оформлення, викладеним як у Законі №922, так і у Порядку заповнення форми висновку про результати моніторингу закупівлі №86. При цьому, такими нормами не передбачено обов'язкове зазначення конкретного способу усунення порушення; необхідними є опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу закупівлі та зобов'язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, що і було вказано у досліджуваному висновку.
По-третє, суд наголошує, що у частині восьмій статті 7-1 Закону №922 закріплено право замовника протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення висновку одноразово звернутися до органу державного фінансового контролю за роз'ясненням змісту висновку та його зобов'язань, визначених у висновку. Разом із тим, позивач таким правом не скористався, не пояснив чому, при цьому вказуючи на неконкретизований обов'язок, стосовно якого він не виявив наміру звернутися за роз'ясненням.
По-четверте, у висновку зазначено і те, що у разі неможливості усунення виявлених порушень необхідно надати інформацію про причини цього; вказано і на право подання аргументованих заперечень.
Тобто відповідач передбачив варіант виконання припису у разі неможливості його виконання, а законодавець - можливість звернутися за роз'ясненням у разі незрозумілості.
АТ «Укрзалізниця» не було використано такі засоби.
У зв'язку із викладеним, порушень з боку відповідача у випадку, який розглядається, судом не встановлено.
За наведеного у сукупності, суд не вбачає підстав для задоволення позовних вимог.
За змістом частини першої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Із урахуванням викладеного, суд резюмує відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
У зв'язку із відмовою у позові підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись статтями 9, 14, 73-78, 90, 139, 143, 159, 162, 242-246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
у задоволенні адміністративного позову - відмовити.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.
У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.
Суддя Скрипка І.М.