07 серпня 2025 року м. Кропивницький Справа №340/4207/25
Кіровоградський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Момонт Г.М., розглянув у порядку письмового провадження у м. Кропивницькому адміністративну справу
за позовом: Першого заступника керівника Знам'янської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України
до відповідача: Відділу культури, туризму та охорони культурної спадщини Дмитрівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області
про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії.
Перший заступник керівника Знам'янської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України звернувся з позовом до Відділу культури, туризму та охорони культурної спадщини Дмитрівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області про:
- визнання протиправною бездіяльності Відділу культури, туризму та охорони культурної спадщини Дмитрівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області щодо невиконання вимог чинного законодавства України, що полягає у не вжитті заходів щодо забезпечення складання облікової документації на об'єкт культурної спадщини пам'ятку архітектури місцевого значення «Церква Святого Олександра Невського» (мур.) початок ХХ ст. (охоронний номер 131-Кв), що розташована в селі Юхимове Кропивницького району Кіровоградської області;
- зобов'язання Відділу культури, туризму та охорони культурної спадщини Дмитрівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області вчинити виконати вимоги чинного законодавства України, шляхом вжиття заходів до забезпечення складання облікової документації на об'єкт культурної спадщини, а саме пам'ятку архітектури місцевого значення «Церква Святого Олександра Невського» (мур.) початок ХХ ст. (охоронний номер 131-Кв), що розташована в селі Юхимове Кропивницького району Кіровоградської області.
В обґрунтування правових підстав звернення до суду прокурор зазначив, що Міністерство культури та стратегічних комунікацій України, координує стан складання уповноваженими органами облікової документації та, у разі необхідності приймає рішення про зобов'язання уповноваженого органу забезпечити складання облікової документації, а отже саме Міністерство культури та стратегічних комунікацій України є органом, уповноваженим на захист інтересів держави у вказаних правовідносинах. Про виявленні порушення прокурором листом від 05.03.2025 р. повідомлено Міністерство культури та стратегічних комунікацій України. Разом з тим, листом від 19.03.2025 р. Міністерство культури та стратегічних комунікацій України повідомило, що Міністерство не планує звертатися до суду з означеного питання, і зі свого боку не заперечує стосовно відповідного звернення Знам'янської окружної прокуратури до суду. З огляду на викладене, вбачається, що уповноваженим органом не вжито та не заплановано вжити жодних заходів з метою зобов'язання Відділу культури, туризму та охорони культурної спадщини Дмитрівської сільської ради забезпечити складання облікової документації. Як наслідок, перший заступник керівника Знам'янської окружної прокуратури, реалізуючи надані законом представницькі повноваження, з метою захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини, звертається до суду з позовом в інтересах держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України про визнання протиправною бездіяльності Відділу культури, туризму та охорони культурної спадщини Дмитрівської сільської ради та зобов'язання останньої вчинити певні дії. Підставою для представництва інтересів держави шляхом подання позову є протиправна бездіяльність відповідачів щодо невиконання вимог чинного законодавства України що полягає у не вжитті заходів до складання облікової документації на об'єкт культурної спадщини, а саме пам'ятку архітектури місцевого «Церква Святого Олександра Невського» (мур.) початок XX ст. (охоронний номер 131-Кв). Так, розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 29.01.2020 р. №102-р «Про внесення змін до розпорядження голови обласної державної адміністрації від 07.08.1997 р. №261-р «Про перелік пам'яток містобудування, архітектури, садово-паркового мистецтва загальнодержавного і місцевого значення та виявлених пам'яток» затверджено перелік пам'яток містобудування та архітектури, до якого, зокрема, включено пам'ятку архітектури місцевого значення «Церква Святого Олександра Невського» (мур.) початок XX ст. (охоронний номер 131-Кв), що розташована в селі Юхимове (Дмитрівська об'єднана територіальна громада) Кропивницького району Кіровоградської області. З листа Міністерства культури та стратегічних комунікацій України від 19.03.2025 р. вбачається, що пам'ятка архітектури місцевого значення «Церква Святого Олександра Невського» (мур.) початок XX ст. (охоронний номер 131-Кв), що розташована в селі Юхимове (Кропивницького району Кіровоградської області має статус щойно виявленого об'єкта культурної спадщини. Таким чином, обов'язок щодо складання облікової документації на об'єкт культурної спадщини, пам'ятку архітектури місцевого значення «Церква Святого Олександра Невського» (мур.) початок XX ст. (охоронний номер 131-Кв), що розташована в селі Юхимове Кропивницького району Кіровоградської області покладається на Відділ культури, туризму та охорони культурної спадщини Дмитрівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області. Разом з тим, з листа Відділу культури, туризму та охорони культурної спадщини Дмитрівської сільської ради від 13.03.2025 р. №01-28/35, що надійшов на запит прокурора встановлено, що облікова документація на пам'ятку архітектури місцевого значення «Церква Святого Олександра Невського» (мур.) початок XX ст. (охоронний номер 131-Кв), що розташована в селі Юхимове Кропивницького району Кіровоградської області не виготовлялась, кошти на виготовлення облікової документації на 2025 рік не закладались. Вказане підтверджено також листом Відділу культури, туризму та охорони культурної спадщини Дмитрівської сільської ради від 01.05.2025 р. №01-28/61, що надійшов на запит прокурора. Прокурор наголошує на тому, що невжиття заходів щодо виготовлення облікової документації сприяє створенню передумов для руйнування, пошкодження або навіть знищення об'єкту культурної спадщини, натомість наявність облікової документації сприяє забезпеченню захисту, збереженню, утриманню, відповідному використанню, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об'єктів культурної спадщини.
Представником відповідача подано відзив на позовну заяву відповідно до якого не визнає позов та заперечує проти його задоволення (а.с.83-84). Представник відповідача вказує, що Відділ культури туризму та охорони культурної спадщини Дмитрівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області, як виконавчий орган Дмитрівської сільської ради та юридична особа було створено 30 грудня 2020 року на підставі рішення Дмитрівської сільської ради восьмого скликання від 22 грудня 2020 року №36 «Про створення відділу культури, туризму та охорони культурної спадщини Дмитрівської сільської ради та затвердження Положення про нього». Об'єкт культурної спадщини - «Церква Святого Олександра Невського» (мур.), початок ХХ ст. (охоронний номер 131-Кв) (с. Юхимове, Кропивницького району Кіровоградської області) був взятий на державний облік відповідно до рішення Кіровоградської обласної ради народних депутатів від 13 червня 1991 року №161 «Про взяття на державний облік пам'яток архітектури місцевого значення Кіровоградської області». В подальшому, розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 07 серпня 1997 року №261-р «Про перелік пам'яток містобудування, архітектури, садово-паркового мистецтва загальнодержавного і місцевого значення та виявлених пам'яток» (із змінами, внесеними розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 29 січня 2020 року№102-р «Про внесення змін до розпорядження голови обласної державної адміністрації від 07 серпня 1997 року №261-р») було скасовано рішення Кіровоградської обласної ради народних депутатів від 13 червня 1991 року №161 та затверджено нові переліки наявних на території області пам'яток містобудування, архітектури та садово-паркового мистецтва загальнодержавного та місцевого значення. Станом на теперішній час об'єкт культурної спадщини - «Церква Святого Олександра Невського» (мур.), початок ХХ ст. (с. Юхимове, Кропивницького району Кіровоградської області) має статус щойно виявленого об'єкту культурної спадщини (лист Міністерства культури та стратегічних комунікацій України від 19.03.2025 р. №06/13/3000-25). Відповідно до пункту 4.8 розділу ІV Порядку обліку об'єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11 березня 2013 року №158 (в редакції наказу Міністерства культури та інформаційної політики України від 01 березня 2024 року №158) уповноважений орган зобов'язаний забезпечити складання облікової документації на щойно виявлений об'єкт культурної спадщини, внесений до Переліку до набрання чинності цим Порядком, у строк, що не перевищує 3 років з дати занесення об'єкта культурної спадщини до Переліку. Відповідно до пункту 1.2 розділу І Порядку - уповноважений орган - орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні (військові) адміністрації. Крім того, пунктом 4.9. Порядку передбачено, що МКІП координує стан складання уповноваженими органами облікової документації та, у разі необхідності, приймає рішення про зобов'язання уповноваженого органу забезпечити складання облікової документації. В цьому ж листі, Міністерство культури та стратегічних комунікацій України вказує, що ним не вживалися заходи х метою спонукання уповноваженого органу - Кіровоградської обласної військової адміністрації, на виготовлення облікової документації на зазначені об'єкти архітектури. Отже, у вказаних правовідносинах Порядок не зобов'язує виконавчі органи сільських рад забезпечити складання облікової документації на щойно виявлений об'єкт культурної спадщини, внесений до Переліку до набрання чинності цим Порядком. Цей обов'язок покладено на відповідні обласні державні (військові) адміністрації. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 29 січня 2024 року у справі №260/2285/21, адміністративне провадження №К/990/35242/22.
Прокурором подано відповідь на відзив у якій зазначено, що саме на відповідача - Відділ культури, туризму та охорони культурної спадщини Дмитрівської сільської ради, а не на обласні державні (військові) адміністрації, як про це зазначено у відзиві, покладено обов'язок щодо складання облікової документації на об'єкт культурної спадщини, пам'ятку архітектури місцевого значення «Церква Святого Олександра Невського» (мур.) початок XX ст. (охоронний номер 131-Кв), що розташована в селі Юхимове Кропивницького району Кіровоградської області. Посилання у відзиві на правову позицію, викладену в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 29.01.2024 р. у справі №260/2285/21, адміністративне провадження №К/990/35242/22 є недоречним, оскільки у вказаній справі позовні вимоги прокурора стосувалися як зобов'язання відповідача виконати вимоги чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об'єкт культурної спадщини національного значення - Амбар та винний погріб в місті Ужгород, 1781 року спорудження, охоронний номер - 1107, так і подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури Закарпатської обласної державної адміністрації про занесення такого до Державного реєстру нерухомих пам'яток України. Більш того, у вказаній справі касаційну скаргу прокурора було задоволено частково та справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції. Прокурор зазначає, що відповідно до п.п.4.3. Порядку облік об'єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культура України від 11.03.2013 р. №158 фінансування робіт із складання облікової картки та паспорта об'єкта культурної спадщини здійснюється за рахунок видатків, передбачених у державному та місцевих бюджетах на відповідний рік, та інших джерел, не заборонених законодавством. Разом з тим, відповідачем не надано доказів того, що питання необхідності виділення коштів на виготовлення облікової документації на об'єкт культурної спадщини «Церква Святого Олександра Невського» (мур) початок XX ст. (охоронний номер 131-Кв), що розташована в селі Юхимове Кропивницького району Кіровоградської області виносилось на розгляд сесій Дмитрівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області та/або ініціювалося при затверджені кошторисних видатків уповноваженого органу. Прокурор вважає, у поданому відзиві представником відповідача не надано жодного доказу на спростування бездіяльності Відділу культури, туризму та охорони культурної спадщина Дмитрівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області з означеного питання (а.с.124-132).
Представником відповідача подано заперечення у яких зазначено, що об'єкт культурної спадщини - «Церква Святого Олександра Невського» (мур.), початок ХХ ст. (с. Юхимове) був взятий на державний облік, відповідно до рішення Кіровоградської обласної ради народних депутатів від 13 червня 1991 року №161 «Про взяття на державний облік пам'яток архітектури місцевого значення Кіровоградської області». 07 серпня 1997 року було прийнято розпорядження голови Кіровоградської обласної державної адміністрації №261-р «Про перелік пам'яток містобудування, архітектури, садово-паркового мистецтва загальнодержавного і місцевого значення та виявлених пам'яток». Зазначене розпорядження прийнято з метою упорядкування власності, балансової належності, зміни найменування вулиць, нумерації будівель пам'яток містобудування, архітектури та садово - паркового мистецтва. Зазначене рішення долучено до матеріалів справи. Пунктом 2 вищезазначеного Розпорядження затверджено перелік пам'яток містобудування та архітектури місцевого значення згідно з додатком 2. В свою чергу в додатку 2 зазначено пам'ятку містобудування та архітектури місцевого значення «Церква Святого Олександра Невського» (мур.) початок ХХ ст. (охоронний номер 131-Кв), що розташована в селі Юхимове. Тобто, виходячи з вищевикладеного, об'єкт культурної спадщини пам'ятка архітектури місцевого значення «Церква Святого Олександра Невського» (мур.) ХХ ст. (охоронний номер 131-Кв) взято на державний облік 13 червня 1991 року, але позивачем не вказано зазначений факт, що має істотне значення для справи. Таким чином, враховуючи вищевикладене, посилання позивача на Розпорядження голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 29 січня 2020 року №102 є безпідставними, оскільки воно стосувалося внесення змін до Розпорядження від 07 серпня 1997 року №261-р, і не передбачало віднесення об'єкта «Церква Святого Олександра Невського» (мур.) початок ХХ ст. (охоронний номер 131-Кв) до нерухомих об'єктів культурної спадщини та необхідності складання на нього облікової картки. Частиною 2 статті 6 Закону №1805-III встановлено, що до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить: 1) забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; 2) подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; 3) забезпечення юридичним і фізичним особам доступу до інформації, що міститься у витягах з Державного реєстру нерухомих пам'яток України, а також надання інформації щодо програм та проектів будь-яких змін у зонах охорони пам'яток та в історичних ареалах населених місць. Отже, як вбачається зі змісту положень закону, орган місцевого самоврядування або відповідна територіальна громада не здійснюють повноваження щодо виготовлення облікової документації на щойно виявлений об'єкт культурної спадщини. Відповідно до пункту 1.2 розділу І Порядку обліку об'єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11 березня 2013 року №158 (в редакції наказу Міністерства культури та інформаційної політики України від 01 березня 2024 року №158) - уповноважений орган - орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні (військові) адміністрації. Враховуючи те, що пунктом 4.8 розділу ІV Порядку визначено, що уповноважений орган зобов'язаний забезпечити складання облікової документації на щойно виявлений об'єкт культурної спадщини, внесений до Переліку до набрання чинності цим Порядком, у строк, що не перевищує 3 років з дати занесення об'єкта культурної спадщини до Переліку, можна зробити висновок, що Відділу культури, туризму та охорони культурної спадщини Дмитрівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області є неналежним відповідачем у даній справі. Крім того, відповідач вважає посилання на правову позицію, викладену в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 29 січня 2024 року у справі №260/2285/21, адміністративне провадження №К/990/35242/22, абсолютно обґрунтованим, враховуючи, що колегія суду надає висновок, щодо застосування норм пункту 4.8 Порядку при зобов'язанні позивачем відповідача - Виконавчого комітету міської ради виготовити облікову документацію на об'єкт культурної спадщини, який не внесений до Державного реєстру нерухомих пам'яток України. Проте, остаточний висновок щодо застосування/незастосування правової позиції Верховного Суду, покладається на суд, який розглядає справу (а.с.141-142).
Ухвалою судді Кіровоградського окружного адміністративного суду від 30.06.2025 р. відкрито провадження у справі та призначено справу до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження з повідомленням сторін (а.с.77-78).
Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 11.07.2025 р. задоволено заяву представника позивача про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції (а.с.119-120).
Судове засіданні 24.07.2025 р. відкладено у зв'язку з неявкою представника відповідача (а.с.178-179).
Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 29.07.2025 р. задоволено заяву представника відповідача про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції (а.с.199-200).
У судовому засіданні 30.07.2025 р. заслухано пояснення представників сторін, суд перейшов до стадії ухвалення судового рішення і повідомив сторонам дату і час його проголошення (а.с.203-207).
Дослідивши подані позивачами та відповідачем документи і матеріали, заслухавши пояснення представників сторін, з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, адміністративний суд,
Рішенням Виконавчого комітету Кіровоградської обласної ради народних депутатів від 13.06.1991 р. №161 «Про взяття на державний облік пам'яток архітектури місцевого значення Кіровоградської області» затверджено перелік пам'яток архітектури місцевого значення Кіровоградської області до якого включено церкву Олександра Невського, с. Юхимове, Знам'янський район, початок ХХ століття, охоронний номер 131 (а.с.94).
Розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 07.08.1997 р. №261-р «Про перелік пам'яток містобудування, архітектури, садово-паркового мистецтва загальнодержавного і місцевого значення та виявлених пам'яток» затверджено перелік пам'яток містобудування та архітектури місцевого значення згідно з додатком 2, до якого включено церкву Олександра Невського (дер.), с. Юхимове, Знам'янський район, п.20 ст., охоронний номер 131-Кв (а.с.95, 96). Відповідно до п.9 зазначеного розпорядження вважати таким, що втратили чинність рішення облвиконкому, зокрема від 13.06.1991 р. №161 «Про взяття на державний облік пам'яток архітектури місцевого значення Кіровоградської області».
Розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 29.01.2020 №102-р «Про внесення змін до розпорядження голови обласної державної адміністрації від 07 серпня 1997 року №261-р» внесено зміни до розпорядження голови обласної державної адміністрації від 07 серпня 1997 року №261-р «Про перелік пам'яток містобудування, архітектури, садово-паркового мистецтва загальнодержавного і місцевого значення та виявлених пам'яток» та викладено додатки 1-3 у новій редакції (а.с.19).
Так, згідно з додатком 2 до розпорядження голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 07.08.1997 р. №261-р (в редакції розпорядження голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 29.01.2020 р. №102-р) до Переліку пам'яток містобудування, архітектури місцевого значення в Кіровоградській області (пункт 268) включено церкву Святого Олександра Невського (дер.) початок ХХ ст., с. Юхимове, Знам'янський район, охоронний номер 131-Кв (а.с.25).
У відповідь на лист Знам'янської окружної прокуратури Кіровоградської області від 13.02.2025 р. №52-1323вих-25 (а.с.30-32), Відділ культури, туризму та охорони культурної спадщини Дмитрівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області листом від 24.02.2025 р. №01-28/26 повідомив, що Церква святого Олександра Невського поч. ХІХ ст. охорон. номер 131-Кв (місцевого значення) с. Юхимове Кропивницького району Кіровоградської області - внесено до об'єктів культурної спадщини відповідно до розпорядження голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 07 серпня 1997 року №2. Балансоутримувачем даної пам'ятки є Дмитрівська сільська рада. Зазначений об'єкт культурної спадщини не відноситься до щойно виявлених (а.с.33-34).
У відповідь на лист Знам'янської окружної прокуратури Кіровоградської області від 04.03.2025 р. №52-1831вих-25 (а.с.39-41), Відділ культури, туризму та охорони культурної спадщини Дмитрівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області листом від 13.03.2025 р. №01-28/35 повідомив, що до юридичного відділу Дмитрівської сільської ради відділом культури і туризму Дмитрівської сільської ради надіслано для розгляду варіант охоронного договору на пам'ятку архітектури місцевого значення «Церква святого Олександра Невського поч. ХІХ ст.» охорон. номер 131-Кв, так як Дмитрівська сільська рада є балансоутримувачем даної пам'ятки (а.с.42-43).
У відповідь на лист Знам'янської окружної прокуратури Кіровоградської області від 05.03.2025 р. №52-1882вих-25 (а.с.58-60), Департамент захисту та збереження культурної спадщини Міністерства культури та стратегічних комунікацій України листом від 19.03.2025 р. №06/13/3000-25 повідомив, що об'єкт культурної спадщини - Церква Святого Олександра Невського (дер.), поч. ХІХ ст., у с. Юхимове, була взята на державний облік розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 29.01.2020 р. №102-р, і мають статус щойно виявлених об'єктів культурної спадщини. Також поінформовано, що МКСК не вживало заходів з метою спонукання уповноваженого органу - Кіровоградської обласної військової адміністрації, виготовити облікову документацію на зазначені об'єкти архітектури (а.с.61-62).
У відповідь на лист Знам'янської окружної прокуратури Кіровоградської області від 24.04.2025 р. №52-3488вих-25 (а.с.63-65), Відділ культури, туризму та охорони культурної спадщини Дмитрівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області листом від 01.05.2025 р. №01-28/61 повідомив, що власником та балансоутримувачем пам'ятки архітектури місцевого значення «Церква святого Олександра Невського поч. ХІХ ст.» охорон. номер 131-Кв с. Юхимове, є Релігійна громада (парафія) Української православної церкви Київського патріархату на честь Св. Кн. Олександра Невського с. Юхимове Знам'янського району (Св. Олександрівська парафія) (а.с.66-67).
У відповідь на лист Знам'янської окружної прокуратури Кіровоградської області від 04.06.2025 р. №52-4798вих-25 (а.с.54-55), Департамент культури та туризму Кіровоградської обласної військової адміністрації листом від 11.06.2025 р. №29-01-19/807/0/291 повідомив, що виготовлення облікової документації на об'єкт культурної спадщини Церква святого Олександра Невського поч. ХІХ ст. с. Юхимове, Кропивницького району Кіровоградської області забезпечує уповноважений орган охорони культурної спадщини Дмитрівської сільської ради - відділ культури, туризму та охорони культурної спадщини Дмитрівської сільської ради (а.с.56-57).
Надаючи оцінку повноваженням першого заступника керівника Знам'янської окружної прокуратури Кіровоградської області на звернення до суду з відповідним позовом, суд враховує наступне.
Відповідно до п.3 ч.1 ст.1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
У рішенні Конституційного Суду України від 05.06.2019 р. №4-р(II)/2019 вказано, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
Згідно з ч.3 ст.53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
У Законі України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 р. №1697-VII (далі за текстом - Закон №1697) закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.
Відповідно до ч.3 ст.23 Закону №1697 прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. При цьому ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
Суд враховує, що інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
З огляду на п.4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 р. №3-рп/99, «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Висловлене Конституційним Судом України розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
Таким чином, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 р. у справі №806/1000/17, від 26.07.2018 р. у справі №926/1111/15, від 19.09.2019 р. у справі №815/724/15, від 05.11.2019 р. у справі №804/4585/18, від 28.01.2021 р. у справі №380/3398/20, від 05.10.2021 р. у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 р. у справі №320/10736/20, від 23.12.2021 р. у справі №0440/6596/18.
Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя.
Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 05.03.2019 р. у справі №806/602/18, від 13.03.2019 р. у справі №815/1139/18, від 15.10.2019 р. у справі №810/3894/17, від 17.10.2019 р. у справі №569/4123/16-а, від 05.11.2019 р. у справі №804/4585/18, від 03.12.2019 р. у справі №810/3164/18 та від 01.06.2022 р. у справі №260/1815/21.
У даній справі, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту полягають інтереси держави у сфері охорони культурної спадщини, припинення триваючого невиконання Відділом культури, туризму та охорони культурної спадщини Дмитрівської сільської ради, покладених на нього Законом України «Про охорону культурної спадщини» обов'язків.
На думку суду, таке обґрунтування є сумісним з розумінням «інтересів держави», у зв'язку з наступним.
З огляду на викладене, суд вважає, що у даній справі подання заступником прокурора позову мало на меті захист «інтересів держави».
Стосовно наявності підстав, визначених ч.3 ст.23 Закону 1697 для представництва інтересів держави у суді у даній справі, суддів враховує наступне.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 р. у справі №826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25.04.2018 р. у справі №806/1000/17, зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Суд також враховує, що у постанові від 26.05.2020 р. у справі №912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов'язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Суд враховує, що здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Відповідно до п.4.9 Порядку обліку об'єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 р. №158, МКІП координує стан складання уповноваженими органами облікової документації та, у разі необхідності, приймає рішення про зобов'язання уповноваженого органу забезпечити складання облікової документації.
З огляду на лист Департаменту захисту та збереження культурної спадщини Міністерства культури та стратегічних комунікацій України листом від 19.03.2025 р. №06/13/3000-25 встановлено, що Міністерство культури та стратегічних комунікацій України не вживало заходів з метою спонукання уповноваженого органу - Кіровоградської обласної військової адміністрації виготовити облікову документацію на об'єкт культурної спадщини - Церква Святого Олександра Невського (дер.), поч. ХІХ ст., у с. Юхимове (а.с.61-62).
Суд враховує, що 20.06.2025 р. Знам'янською окружною прокуратурою Кіровоградської області надіслано Міністерству культури та стратегічних комунікацій повідомлення в порядку п.4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» (а.с.68, 69).
Матеріали справи не містять доказів самостійного звернення Міністерства культури та стратегічних комунікацій з позовом до Відділу культури, туризму та охорони культурної спадщини Дмитрівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії, а саме виконати вимоги чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об'єкт культурної спадщини, а саме: пам'ятку архітектури місцевого значення «Церква Святого Олександра Невського» початок ХХ століття (охоронний номер 131-Кв), що розташована в селі Юхимове (Дмитрівська об'єднана територіальна громада) Кропивницького району Кіровоградської області.
Таким чином, прокурором дотримано встановлений ст.53 КАС України та ст.23 Закону України «Про прокуратуру» порядку звернення до суду з позовом для захисту інтересів держави за наявності підстав для такого захисту.
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь врегульовані Законом України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 р. №1805-ІІІ.
У розумінні ст.1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» облікова документація - документація, що формується в порядку обліку об'єктів культурної спадщини та містить дані щодо цінності об'єкта культурної спадщини, характерних властивостей, що становлять його історико-культурну цінність (предмет охорони об'єкта культурної спадщини), етапів розвитку, просторових, функціональних характеристик, стану збереження, а також дані проведених досліджень.
Відповідно до ч.1 ст.3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.
До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.
Згідно з п.1 ч.2 ст.6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить: забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території.
Частиною 1 статті 13 Закону України «Про охорону культурної спадщини» передбачено, що об'єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України (далі - Реєстр) за категоріями національного та місцевого значення пам'ятки. Порядок визначення категорій пам'яток встановлюється Кабінетом Міністрів України.
З огляду на п.«б» ч.1 ст.14 Закону України «Про охорону культурної спадщини», занесення об'єкта культурної спадщини до Реєстру та внесення змін до нього (вилучення з Реєстру, зміна категорії пам'ятки) провадяться відповідно до категорії пам'ятки: пам'ятки місцевого значення - рішенням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини за поданням відповідних органів охорони культурної спадщини або за поданням громадських об'єднань, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини, протягом одного місяця з дня одержання подання.
Частиною 2 статті 14 Закону України «Про охорону культурної спадщини» об'єкт культурної спадщини до вирішення питання про його реєстрацію як пам'ятки вноситься до Переліку об'єктів культурної спадщини і набуває правового статусу щойно виявленого об'єкта культурної спадщини, про що відповідний орган охорони культурної спадщини в письмовій формі повідомляє власника цього об'єкта або уповноважений ним орган (особу). Перелік щойно виявлених об'єктів культурної спадщини ведеться органами охорони культурної спадщини та публікується такими органами на своїх офіційних веб-сайтах. Включення об'єкта до такого переліку здійснюється одночасно з набуттям ним статусу щойно виявленого об'єкта культурної спадщини.
Переліки об'єктів культурної спадщини затверджуються рішеннями відповідних органів охорони культурної спадщини.
Єдина система обліку об'єктів культурної спадщини незалежно від їх видів та типів, а також порядок переміщення (перенесення) пам'ятки визначена Порядком обліку об'єктів культурної спадщини, затвердженим наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 р. №158, у редакції наказу Міністерства культури та інформаційної політики України від 01.03.2024 р. №158 (далі за текстом - Порядок №158).
У розумінні пункту 1.2 розділу І Порядку №158 облікова документація - документація, що формується в порядку обліку об'єктів культурної спадщини та містить дані щодо цінності об'єкта культурної спадщини, характерних властивостей, що становлять його історико-культурну цінність (предмет охорони об'єкта культурної спадщини), етапів розвитку, просторових, функціональних характеристик, стану збереження, а також дані проведених досліджень; облік нерухомих об'єктів культурної спадщини - комплекс заходів, спрямованих на виявлення, наукове вивчення, класифікацію, державну реєстрацію нерухомих об'єктів культурної спадщини; об'єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності України «Про охорону культурної спадщини» - об'єкт культурної спадщини, який набув статус пам'ятки відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом, в тому числі відповідно до законодавства Союзу РСР і Української РСР; уповноважений орган - орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні (військові) адміністрації.
З огляду на пункт 1.3 розділу І Порядку №158, система обліку об'єктів культурної спадщини включає комплекс заходів із виявлення нерухомих об'єктів культурної спадщини, складання облікової документації, взяття нерухомих об'єктів культурної спадщини на державний облік, занесення чи незанесення нерухомого об'єкта культурної спадщини до Реєстру, ведення Реєстру, порядок присвоєння охоронних номерів, включення до Реєстру об'єкта культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом, внесення змін до Реєстру (зміна категорії пам'ятки та вилучення пам'ятки з Реєстру), моніторинг та інвентаризацію нерухомих об'єктів культурної спадщини, формування облікових справ, порядок переміщення (перенесення) пам'яток.
Пунктом 1.5 розділу І Порядку №158 визначено, що фінансування робіт зі складання облікової документації, паспортизації, інвентаризації та моніторингу здійснюється за рахунок видатків, передбачених у державному та місцевих бюджетах, а також за рахунок інших джерел, не заборонених законодавством.
Згідно з пунктом 2.1 розділу ІІ Порядку №158 виявлення нерухомих об'єктів культурної спадщини та складання на них відповідної облікової документації забезпечують уповноважені органи, а також районні державні адміністрації, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини, зокрема виконують функції Замовника та укладають з цією метою контракти на виявлення, дослідження нерухомих об'єктів культурної спадщини для їх взяття на облік та подальшої державної реєстрації.
Вимоги до облікової документації унормовані у розділі ІІІ Порядку №158.
Відповідно до пунктів 4.1, 4.4, 4.8 розділу ІV Порядку №158 облікова картка на нерухомий об'єкт культурної спадщини разом із супровідним листом подається до органу охорони культурної спадщини, повноваження якого поширюються на територію розміщення нерухомого об'єкта культурної спадщини, для винесення її на розгляд Консультативної ради.
Протокол засідання Консультативної ради є підставою для внесення (невнесення) об'єкта культурної спадщини до Журналу (Переліку) об'єктів культурної спадщини (далі - Перелік), який ведеться за формою, наведеною у додатку 3 до цього Порядку.
Уповноважений орган зобов'язаний забезпечити складання облікової документації на щойно виявлений об'єкт культурної спадщини, внесений до Переліку до набрання чинності цим Порядком, у строк, що не перевищує 3 років з дати занесення об'єкта культурної спадщини до Переліку.
З огляду на приписи ч.2 ст.14 Закону України «Про охорону культурної спадщини», об'єкт культурної спадщини «Церква Святого Олександра Невського» (дер.) початок ХХ століття (охоронний номер 131-Кв), що розташована в селі Юхимове (Дмитрівська об'єднана територіальна громада) Кропивницького району Кіровоградської області має правовий статус щойно виявленого об'єкта культурної спадщини.
Відповідно до пункту 2.1 розділу ІІ Порядку №158 складання облікової документації на виявлені об'єкти культурної спадщини віднесено до повноважень: уповноважених органів; районних державних адміністрацій та виконавчих органів сільської, селищної, міської ради.
Разом з тим, пунктом 4.8 розділу ІV Порядку №158 покладено виключний обов'язок зі складення облікових документів саме на уповноважений орган стосовно щойно виявленого об'єкту культурної спадщини, внесеного до Журналу (Переліку) об'єктів культурної спадщини до набрання чинності Порядком №158.
Порядок №158 набрав чинності 24.03.2013 р.
Отже, якщо щойно виявлений об'єкт культурної спадщини був включений до Переліку об'єктів культурної спадщини до 24.03.2013 р., то обов'язок із складання облікових документів згідно з пунктом 4.8 розділу ІV Порядку №158 покладається виключно на уповноважений орган, тобто на орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні (військові) адміністрації.
Як встановлено судом, об'єкт культурної спадщини «Церква Святого Олександра Невського» (дер.) початок ХХ століття з охоронним номером 131-Кв включено до Переліку пам'яток містобудування, архітектури місцевого значення в Кіровоградській області згідно з розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 07.08.1997 р. №261-р «Про перелік пам'яток містобудування, архітектури, садово-паркового мистецтва загальнодержавного і місцевого значення та виявлених пам'яток» (а.с.95, 96), тобто до 24.03.2013 р. При цьому викладення додатків 1-3 у новій редакції згідно з розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 29.01.2020 №102-р «Про внесення змін до розпорядження голови обласної державної адміністрації від 07 серпня 1997 року №261-р» не змінює дати внесення відповідного об'єкта культурної спадщини до Переліку об'єктів культурної спадщини.
Зважаючи на викладене, суд дійшов висновку, що стосовно щойно виявленого об'єкта культурної спадщини «Церква Святого Олександра Невського» (дер.) початок ХХ століття (охоронний номер 131-Кв) обов'язок із складання облікової документації покладається на уповноважений орган, яким у даному випадку є Департамент культури та туризму Кіровоградської обласної військової адміністрації.
Стосовно посилання представника відповідача на правову позицію, викладену в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 29 січня 2024 року у справі №260/2285/21, суд зазначає, що відповідна правова позиція не є релевантною щодо спірних правовідносин, оскільки сформована на підставі норм Порядку №158, який діяв у редакції до наказу Міністерства культури та інформаційної політики України від 01.03.2024 р. №158, яка є чинною, на час розгляду справи.
Беручи до уваги висновки суду, що відносно щойно виявленого об'єкта культурної спадщини «Церква Святого Олександра Невського» (дер.) початок ХХ століття (охоронний номер 131-Кв) відповідач Відділ культури, туризму та охорони культурної спадщини Дмитрівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області не має повноважень щодо складення облікової документації, суд дійшов висновку, що позовні вимоги не підлягають задоволенню повністю.
Враховуючи, що у задоволенні позову відмовлено, то відповідно до ст.139 КАС України відсутні підстави для розподілу судових витрат понесених позивачем. Натомість відповідачем не надано доказів понесення судових витрат у даній справі.
Керуючись ст.ст.132, 139, 242-246, 255, 293, 295-297 КАС України, суд, -
У задоволенні адміністративного позову Першого заступника керівника Знам'янської окружної прокуратури Кіровоградської області (м. Знам'янка, Кіровоградська область, вул. Братів Лисенків, 5) в інтересах держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України (м. Київ, вул. Івана Франка, 19, ЄДРПОУ 43220275) до Відділу культури, туризму та охорони культурної спадщини Дмитрівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області (с. Дмитрівка, Кропивницький район, Кіровоградська область, площа Перемоги, 4, ЄДРПОУ 44031064) про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії - відмовити.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
Рішення суду може бути оскаржене в апеляційному порядку до Третього апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги в 30-денний строк з дня складання повного судового рішення.
Дата складання повного рішення суду - 07 серпня 2025 року.
Суддя Кіровоградського
окружного адміністративного суду Г.М. МОМОНТ