про залишення позову без розгляду
04 серпня 2025 року Справа № 320/42199/23
Київський окружний адміністративний суд у складі головуючої судді Колеснікової І.С., розглянувши матеріали адміністративної справи за позовом Заступника керівника Білоцерківської окружної прокуратури в інтересах держави в особі: Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області до фізичної-особи підприємця ОСОБА_1 про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії, -
До Київського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Заступника керівника Білоцерківської окружної прокуратури в інтересах держави в особі: Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області до фізичної-особи підприємця ОСОБА_1 , в якому позивач просить суд визнати протиправною бездіяльність фізичної особи-підприємця « ОСОБА_1 » (ідентифікаційний код НОМЕР_1 ) щодо невжиття заходів з належного утримання захисної споруди - сховища НОМЕР_4, розташованого по АДРЕСА_1 та зобов'язати його привести цю захисну споруду цивільного захисту у стан готовності у відповідності до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579, для використання за призначенням.
Ухвалою суду від 21.11.2023 відкрито провадження в адміністративній справі та вирішено здійснювати її розгляд за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.
Обґрунтовуючи позов прокурор зазначив, що, не зважаючи на встановлені та зафіксовані у визначеному законом порядку порушення, відповідачем не вжито заходів з приведення захисної споруди (сховища) до відповідних стандартів та придатний стан для використання за цільовим призначенням, що, через напружену військово-політичну ситуацію в країні, ставить під загрозу захист життя та здоров'я цивільного населення району.
За час розгляду справи відповідачем не надано суду відзиву на позовну заяву.
Дослідивши докази і письмові пояснення учасників справи, викладені у заявах по суті справи, з'ясувавши всі фактичні обставини, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи та вирішення спору по суті, суд дійшов до таких висновків.
Як вбачається з матеріалів справи, відповідно до переліку захисних споруд цивільного захисту, доданого до інформації Київської обласної військової адміністрації від 24.07.2023 №7181/04/27.02.01/2023 та ГУ ДСНС у Київській області від 02.08.2023 № 5601-6432/561, отриманої на запит Київської обласної прокуратури від 17.07.2023 №15/4- 239вих-23, встановлено, що по АДРЕСА_1 розташована ЗСЦЗ - сховище НОМЕР_4, балансоутримувачем якого є спільне підприємство «Укрінгерм», форма власності - приватна, код ЄДРПОУ 20019760. Зазначене сховище місткістю 250 чол. має статус як обмежено готове для експлуатації за призначенням (з 19.06.2016 власником та балансоутримувачем споруди є фізична особа-підприємець ОСОБА_1 ).
Дане сховище належало ВАТ «Білоцерківська друкарня» та відповідно до акту приймання-передачі захисної споруди від 30.07.2001 передано до СП «Укрінгерм».
В подальшому, відповідно до договору купівлі-продажу нежитлової будівлі від 19.09.2016 нежитлову будівлю, в якій знаходиться споруда цивільного захисту, що розташована но АДРЕСА_1 придбано ОСОБА_1 .
Відповідно до паспорту захисної споруди цивільного захисту сховище НОМЕР_4 належить на праві приватної власності ФОП ОСОБА_1 , розташоване АДРЕСА_1 , місткістю 100 осіб, площею 350 кв.м. Прийнята в експлуатацію вказана споруда у 1976 році. Сховище вбудоване у будівлю з 2-х поверхів, відноситься до ІІІ класу.
Згідно облікової картки даної захисної споруди цивільного захисту вбачається, що обліковий номер сховища належного ФОП « ОСОБА_1 » - НОМЕР_2 , за адресою: АДРЕСА_1 , призначення - найбільша працююча зміна, місткість - 100 осіб, загальна площа - 350 кв.м.. загальний об'єм - 770 кв.м.
Водночас, з інформації Київської обласної військової адміністрації від 24.07.2023 вбачається, що сховище НОМЕР_4 оцінено як обмежено готове до використання за призначенням, що підтверджується актами оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту сховища НОМЕР_4, які проведено 01.12.2021 та 06.10.2022.
Зазначеними актами оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту сховища НОМЕР_4 встановлені наступні порушення: технічний стан - обмежено працездатний, санітарний - задовільний, загальний стан приміщень, - чисті, для господарських, культурних та побутових потреб - використовується під підсобні приміщення, стан входів і аварійних виходів - 1 вхід за 1 запасний вихід, біля входу встановлено табличку, входи та виходи чисті, захищено від атмосферних опадів, наявні комплекти ключів, що зберігаються у визначених місцях (на прохідних у чергового), не обладнано засобами для доступу осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп: стан повітряних оголовків - оголовки цілі, справні, обслуговуються; стан захисно-герметичних воріт - двоє дверей зачиняються і відчиняються важко, гума пошкоджена, частково втратили еластичність; стан систем вентиляції - електроручні вентилятори - передбачено проектом, ЕРВ-49 - 2 шт« ФВА- 49 зворотний клапан в наявності, встановлені правильно, у комплекті, знаходяться у справному (робочому) стані, обслуговуються своєчасно, масла у редукторі потребує дозаправлення до норми; фільтри-поглиначі - ФПУ-200-3 шт, 1989 р.в., придатність не перевірялась, змонтовані правильно, не мають ознак пошкоджень та ознак корозії. Висновок про можливість приведення захисної споруди у готовність до використання за призначенням упродовж 12 годин (згідно з планом) - сховище НОМЕР_4 оцінюється як обмежено готове до використання за призначенням. Рекомендації: усунути недоліки та перевести сховище у режим протирадіаційного укриття; провести обслуговування ФПУ-200; привести документацію в належний стан; провести зайняття з лапкою по обслуговуванню захисної споруди; провести обслуговування електровентиляторів; перевірити стан електропроводки.
За результатами перевірки балансоутримувачу надано рекомендації щодо приведення захисної споруди у відповідність до встановлених вимог законодавства до використання за призначенням та зобов'язано вжити заходів щодо приведення захисної споруди у відповідність до встановлених вимог законодавства (наказу МВС №579 від 09.07.2018).
Не приведення відповідачем в готовність до використання за призначенням захисної споруди цивільного захисту є предметом спору переданого на вирішення суду.
Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно зі статтею 46 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб'єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб'єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
Згідно з частинами 3-5 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».
У рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
Пунктом 2 частини 1 статті 2 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.
Згідно із частиною 3 статті 23 указаного Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Аналіз положень частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб'єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.07.2018 у справі №822/1169/17, від 13.05.2021 у справі №806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.
Своє право на звернення до суду з цим позовом позивач фактично обґрунтовує неналежним виконанням уповноваженим органом заходів щодо зобов'язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності до використання.
Тобто, у позовній заяві прокурор зазначив, що суб'єктом владних повноважень, який мав би бути позивачем у цій справі, є Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області. Але, з огляду на його бездіяльність, інтереси держави ним не захищаються, у зв'язку із чим саме прокурор звертається з цим позовом до суду.
Так, у позовній заяві, яку подав прокурор, він визначив, що підставою пред'явлення цього позову є захист інтересів Держави.
У контексті наведеного варто з'ясувати, чи наділені Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області належним обсягом компетенції щоб набути повноваження позивача у цій справі.
Відповідно до частини 8 статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб'єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.
Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина п'ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).
Згідно із пунктом 3 «Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 (далі - «Порядок №138»), балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.
Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку №138).
Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку № 138).
Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджені наказом МВС України від 09.07.2018 № 579 (далі - Наказ №579).
Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (пункт 1 розділу ІІ Наказу №579). Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (пункт 7 розділу ІІ Наказу №579).
Пунктом 1 «Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052 (далі - Положення №1052) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
Згідно із пунктом 3 Положення №1052 основними завданнями ДСНС є:
1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;
2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.
Відповідно до пункту 4 Положення №1052 ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:
- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням;
- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об'єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту;
- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб'єктами господарювання;
- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;
- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.
Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» від 21.04.2021 №2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».
Одночасно, вказаним Законом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб'єкт владних повноважень:
- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;
- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей;
- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.
Враховуючи викладене можна зробити висновок про те, що законодавством передбачено право ДСНС, як суб'єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 Кодексу цивільного захисту).
Тож, на підставі аналізу зазначених норм вбачається, що Кодекс цивільного захисту населення України не передбачає повноважень ДСНС на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача.
Тому, прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду з ним.
До аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 03.08.2023 у справі №260/4120/22, від 11.08.2023 у справі №560/10015/22, від 09.09.2023 у справі №260/4044/22, від 21.12.2023 у справі №400/4238/22.
Верховний Суд у постанові від 21.02.2024 прийнятої у справі №580/4578/22 зробив висновок про те, що відсутність права на звернення до суду із позовом, тягне за собою відсутність цього ж права у керівника прокуратури, і такий позов підлягає залишенню без розгляду.
Залишення позову без розгляду - це форма закінчення розгляду адміністративним судом справи без прийняття рішення суду по суті спору, а тому у такому випадку оцінка судом спірним правовідносинам не надається.
Відповідно до частини 5 статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Враховуючи вищезазначену правову позицію Верховного Суду, яка є обов'язковою для врахування, а також враховуючи те, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області не має права на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача, як наслідок таких прав не має і прокурор, суд зробив висновок про необхідність залишення без розгляду позовної заяви на підставі пункту 1 частини 1 статті 240 КАС України.
Враховуючи викладене та керуючись статтями 9, 14 240, статтями 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-
Позовну заяву Заступника керівника Білоцерківської окружної прокуратури (09100, місто Біла Церква, вулиця Шолом-Алейхема, будинок 38-А; код ЄДРПОУ 02909996) в інтересах держави в особі: Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області (04071, місто Київ, вулиця Межигірська, будинок 8; код ЄДРПОУ 38537963) до фізичної-особи підприємця ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2 ; РНОКПП НОМЕР_3 ) про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії - залишити без розгляду.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та може бути оскаржена безпосередньо до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п'ятнадцяти днів з дня проголошення (підписання) ухвали.
Суддя Колеснікова І.С.