Справа № 320/24628/23 Суддя (судді) першої інстанції: Балаклицький А. І.
30 липня 2025 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Ганечко О.М.,
суддів Сорочка Є.О.,
Кузьменка В.В.,
розглянувши у письмовому провадженні апеляційну скаргу Заступника керівника Київської міської прокуратури на рішення Київського окружного адміністративного суду від 13 червня 2025 року у справі за адміністративним позовом керівника Подільської окружної прокуратури міста Києва в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві до Комунального підприємства «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Подільського району міста Києва» про зобов'язання вчинити певні дії,
До Київського окружного адміністративного суду звернувся керівник Подільської окружної прокуратури міста Києва в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві до Комунального підприємства «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Подільського району міста Києва», в якій просив зобов'язати комунальне підприємство «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Подільського району міста Києва» привести захисну споруду цивільного захисту - сховище №112651, що знаходиться за адресою: пров. Квітневий, 4 у місті Києві, у стан готовності до використання за призначенням відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 №579.
Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначив, що, не зважаючи на встановлені та зафіксовані у визначеному законом порядку порушення, відповідачами не вжито заходів з приведення захисної споруди (сховища) до відповідних стандартів та придатний стан для використання за цільовим призначенням, що, через напружену військово-політичну ситуацію в країні, ставить під загрозу захист життя та здоров'я цивільного населення району.
Відповідач подав відзив на позовну заяву, у якій наголосив на правомірності своїх дій в межах спірних правовідносин та просив відмовити у задоволенні позовної заяви.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 13 червня 2025 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено в повному обсязі.
Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду, заступник керівника Київської міської прокуратури подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою адміністративний позов задовольнити.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.07.2024 відкрито апеляційне провадження.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.04.2025 адміністративну справу прийнято до провадження судді-доповідача Ганечко О.М., суддів: Сорочка Є.О., Кузьменка В.В., за наслідками повторного автоматизованого розподілу справи між суддями, у зв'язку зі звільненням судді Шостого апеляційного адміністративного суду ОСОБА_1.
Дану справу розглянуто в порядку письмового провадження, оскільки, відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Виконуючи вимоги процесуального законодавства, колегія суддів ухвалила продовжити строк розгляду апеляційної скарги, згідно норм ст. 309 КАС України.
Дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга позивача підлягає частковому задовленню, з огляду на таке.
Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, Подільською окружною прокуратурою міста Києва здійснюється процесуальне керівництво за досудовим розслідуванням у кримінальному провадженні № 42022102070000156 від 05.05.2022 за ознаками кримінального правопорушення передбаченого ч. 5 ст. 191, ч. 4 ст. 191 КК України.
Під час досудового розслідування встановлено, що на обліку у відділі з питань цивільного захисту Подільської районної в місті Києві державної адміністрації перебуває сховище № 112651, яке розташовано за адресою: пров. Квітневий, 4, м. Київ.
Так, сховище № 112651, яке розміщується по пров. Квітневому, 4 у місті Києві, площею 280,9 кв. м (вбудоване в 2-х поверхову будівлю) введено в експлуатацію у 1984 році та розраховано на укриття 350 осіб.
Під час досудового розслідування прокурором з'ясовано, що спеціалістами ДСНС України неодноразово проводились перевірки цієї захисної споруди цивільної оборони.
Так, згідно з актом комплексної перевірки (спеціального огляду) захисної споруди цивільного захисту №112651 від 29.05.2018, актами оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту від 09.08.2019, від 03.09.2020, від 17.02.2022, від 05.10.2022 захисну споруду оцінено, як «обмежено готову» для експлуатації, надано рекомендації щодо приведення захисної споруди у повну готовність до використання та надано час на приведення вказаного сховища у стан повної готовності, а підтверджуючі документи про готовність сховища до Подільського РУ ГУ ДСНС України у місті Києві необхідно було надати до 04.11.2022.
Однак, згідно з актом оцінки станку готовності захисної споруди цивільного захисту №112651 від 07.06.2023 комісією, за участю заступника начальника ВР на НС та ЛН Подільського РУ ГУ ДСНС України у м. Києві Орел О.П., головного спеціаліста відділу з питань цивільного захисту Подільської районної в місті Києві державної адміністрації Амедро А.Б., завідувача сектору з питань мобілізаційної роботи, військового обліку та цивільного захисту КК КП з обслуговування житлового фонду Подільського району міста Києва Шевченко О.І., виявлено низку порушень вимог щодо утримання сховища, визнано захисну споруду обмежено готовою до експлуатації, та зобов'язано комунальне підприємство привести захисну споруду цивільного захисту у повну готовність до використання за призначенням.
При складанні актів оцінки виявлено низку порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, у тому числі вказано, що захисна споруда цивільного захисту утримується та експлуатується КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Подільського району міста Києва» у стані обмеженої готовності, що не дозволяє привести її у придатний до використання стан за призначенням починаючи з 2018 року, зокрема: один із входів захаращений мотлохом, противибухові пристрої з ознаками корозії, вентилятори витяжної, припливної систем вентиляції знаходиться не у справному стані, відсутні електродвигуни, протипилові фільтри іржаві, прилади в санвузлі потребують заміни, не використовуються, приміщення закриті, відсутні насоси відкачування каналізаційної системи, щити освітлення та управління - не укомплектовані тощо.
За висновком комісії, сховище № 112651 обмежено готове до прийняття осіб, що укриваються.
У рамках досудового розслідування у кримінальному провадженні № 42022102070000156 від 05.05.2022, слідчими СВ Подільського УП ГУНП у м. Києві ст. лейтенантом поліції ОСОБА_1 , за участю начальника відділу з питань ЦЗ Подільської районної державної адміністрації Бабенка Ф.П. та ЗЦЗ Подільського РУ ГУ ДСНС України у м. Києві Астаховим В.Д., 05.10.2022 проведено огляд захисної споруди цивільного захисту № 112651, яка розміщується за адресою: м. Київ, пров. Квітневий, 4.
Протоколом огляду від 05.10.2022 зафіксовано низку порушень законодавства щодо утримання та експлуатації споруди цивільного захисту, а саме: захисна споруда цивільного захисту по вул. пров. Квітневий, 4 у м. Києві утримується та експлуатується у стані, що не дозволяє привести її у повну готовність до використання за призначенням у визначений законодавством термін, а саме: частково несправне електричне обладнання, стіни приміщень пошкоджено корозією, протипожежний стан не забезпечено, відсутні електродвигуни для циркулювання повітря, повітряні фільтри не обслуговуються, тощо.
Разом з тим протоколом огляду від 07.06.2023, проведеного за участю головного спеціаліста відділу цивільного захисту Подільської районної в місті Києві державної адміністрації Амедро А.В. та заступника начальника ВР на НС та ЛН Подільського РУ ГУ ДСНС України у м. Києві Орел О.П. встановлено, що з моменту огляду приміщення 05.10.2022 жодних активних дій щодо приведення захисної споруди цивільного захисту №112651 у стан повної готовності до використання здійснено не було, натомість зафіксовано, що «штурвали» для закриття дверей не працюють, фільтровентиляційна система працює лише в ручному режимі, відсутня сантехніка у санвузлах, стіни не пофарбовано, фарба облущується, шпаклівка зі стелі обсипається, ємності для зберігання води - пусті, тощо.
Таким чином, позивачем встановлено, що відповідачем не вжито заходів, спрямованих на приведення сховища № 112651 у стан, придатний для його використання за призначенням з метою захисту населення району, у зв'язку з чим позивач звернувся до суду з даним позовом.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, виходив з того, що оскільки у ДСНС відсутні повноваження на звернення до суду з позовом про зобов'язання вчинити певні дії, то відповідно, у прокурора відсутнє право звертатися до суду із таким позовом, оскільки в даному випадку це є неналежним способом реалізації органом державної влади своїх повноважень та суперечить статтям 19, 131-1 Конституції України та статті 68 Кодексу цивільного захисту України.
Натомість, апелянт вважає вказані висновки суду необґрунтованими та помилковими, оскільки:
- судом першої інстанції не враховано правового висновку Великої Палати Верховного Суду викладеного у постанові від 15.05.2019 по справі № 820/4717/16, у яких остання дійшла висновку про наявність у прокрора права на звернення до суду з аналогічними позовами;
- після внесення змін до законодавства повноваження органів ДСНС розширено в частині проведення перевірок щодо стану утримання захисних споруд;
- пункт 48 ч. 2 ст 17-1 Кодексу цивільного захисту України не визначено вичерпного переліку конкретних предметів і підстав позовів з якими ДСНС має право звернутись до суду;
З урахуванням наведеного, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
Колегія суддів звертає увагу на те, що з урахуванням доводів та вимог апеляційної скарги, перш за все слід надати оцінку наявності/відсутності у позивача адміністративної процесуальної дієздатності на звернення до суду з вимогами зобов'язання вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту.
Згідно з частинами другою та четвертою статті 46 КАС України, позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб'єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб'єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
Частинами третьою-п'ятою статті 53 КАС України, визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом № 1697-VІІ.
Законом України від 02.06.2016 № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», який набрав чинності 30.09.2016, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Стаття 131-1 Конституції України, вказує зокрема на те, що за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя та змінено характер її діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення.
Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон № 1697-VII (у редакції, чинній на момент звернення прокурора із цим позовом до суду), відповідно до частини першої статті 23 якого, представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Відповідно до норм частини першої статті 23 Закону № 1697-VII, представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Частиною четвертою статті 23 Закону № 1697-VII, визначено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
Верховний Суд викладав висновки щодо застосування норм статті 23 Закону № 1697-VII та статті 53 КАС України стосовно права прокурора на звернення до суду в інтересах держави у контексті необхідності врахування висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16 у подібних правовідносинах, зокрема, у постановах від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, від 24.01.2025 у справах № 520/30126/23 та №520/13228/23, № 400/9970/23, від 30.01.2025 у справі №420/22304/23, від 31.01.2025 № 320/3128/23, від 06.02.2025 у справі №160/18617/23 та багатьох інших. Практика Верховного Суду щодо застосування вказаних норм права у подібних правовідносинах, є сталою та послідовною, а висновки, наведені у вищевказаних справах, є релевантними до обставин цієї справи.
Аналіз вищенаведених норм дає підстави для висновку, що прокурор, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій, має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього існують виняткові умови та в порядку визначеному законом.
Із змісту частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII, випливає, що однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави, є наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а іншою - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку, прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.
Таке «не здійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Водночас, «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Проте, «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
У другому випадку, законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
Однак, у кожному випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підстави для звернення прокурора до суду.
Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб'єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб'єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.
З урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб'єкта владних повноважень.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі №822/1169/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.
У справі, що розглядається, керівник Подільської окружної прокуратури м. Києва звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у м. Києві, який є територіальним органом ДСНС, уповноваженим на забезпечення реалізації державної політики у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.
З матеріалів справи вбачається, що звернення прокуратури до суду з цим позовом обґрунтовано бездіяльністю Комунального підприємства «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Подільського району міста Києва», яка у не вжитті заходів, спрямованих на приведення сховища № 112651 у стан, придатний для його використання за призначенням з метою захисту населення району.
У контексті наведеного, першочергового значення набуває питання, чи наділено ГУ ДСНС належним обсягом компетенції, що дозволяє йому набути статус позивача у цій справі.
Відносини, пов'язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, пожеж та інших небезпечних подій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту, та визначає повноваження Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів державної влади, що не входять до системи центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування регулюються Кодексом цивільного захисту України від 02.10.2012 № 5403-VI (у редакції, чинній на момент звернення до суду із цим позовом).
Статтею 17-1 Кодексу цивільного захисту України, визначені повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, яким є Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) (пункт 1 Положення про Державну службу з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052, у редакції, чинній на момент звернення до суду із цим позовом), який здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи (пункт 7 цього ж Положення, частина 3 статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України).
Згідно з частиною другою статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, серед іншого: здійснює державний нагляд (контроль) у сфері пожежної та техногенної безпеки щодо виявлення та запобігання порушенню вимог законодавства органами та суб'єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, іншими юридичними особами; звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей; перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти; подає Раді міністрів Автономної Республіки Крим, центральним та місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування інформацію про юридичних та фізичних осіб, винних у порушенні вимог законодавства у сфері цивільного захисту.
Статтею 18 Кодексу цивільного захисту України, визначені повноваження інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту, до яких віднесено Міністерство внутрішніх справ України (МВС), яке є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики, зокрема, у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності (пункт 1 Положення про МВС України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 № 878, у редакції, чинній на момент звернення до суду із цим позовом).
Згідно з частиною першою статті 18 Кодексу цивільного захисту України, до повноважень інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту належить, серед іншого: забезпечення цивільного захисту у сфері суспільного життя, в якій реалізує державну політику відповідний орган виконавчої влади; здійснення заходів щодо захисту населення і територій під час надзвичайних ситуацій; визначення за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування загальної потреби у захисних спорудах цивільного захисту для суб'єктів господарювання, що належать до сфери їх управління; організація здійснення заходів щодо створення, утримання та використання фонду захисних споруд цивільного захисту суб'єктів господарювання, що належать до сфери їх управління; організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту суб'єктів господарювання, що належать до сфери їх управління, та захисних споруд цивільного захисту державної власності, що перебувають на балансі суб'єктів господарювання приватної форми власності; організація проведення технічної інвентаризації фонду захисних споруд цивільного захисту суб'єктів господарювання, що належать до сфери їх управління; виключення за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, сховищ та протирадіаційних укриттів з фонду захисних споруд цивільного захисту.
Частиною першою статті 19 Кодексу цивільного захисту України, визначені повноваження Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій у сфері цивільного захисту, до яких, крім іншого, віднесено: забезпечення цивільного захисту на відповідній території; взаємодія з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, щодо виконання завдань цивільного захисту; організація виконання вимог законодавства щодо створення, використання, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту; визначення потреби фонду захисних споруд цивільного захисту; планування та організація роботи з дообладнання або спорудження в особливий період підвальних та інших заглиблених приміщень для укриття населення; прийняття рішень про подальше використання захисних споруд цивільного захисту державної та комунальної власності; організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту; здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту; організація проведення технічної інвентаризації захисних споруд цивільного захисту, виключення їх за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, з фонду таких споруд.
Отже, Кодексом цивільного захисту України передбачено функціонування єдиної державної системи цивільного захисту, яка, за визначенням Положення про єдину державну систему цивільного захисту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.01.2014 № 11, є сукупністю органів управління, сил і засобів центральних та місцевих органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, виконавчих органів рад, підприємств, установ та організацій, що забезпечують реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту.
Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України, утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.
Контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об'єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом (частина п'ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).
Згідно з пунктом 3 «Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 № 138, балансоутримувачі захисних споруд - власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації)
Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку № 138).
Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (пункт 12 Порядку № 138).
Частиною першою статті 47 Кодексу цивільного захисту України, передбачено, що державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту здійснюється за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах техногенної та пожежної безпеки, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, за діяльністю аварійно-рятувальних служб, а також у сфері промислової безпеки та гірничого нагляду, поводження з радіоактивними відходами відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», цього Кодексу та інших законодавчих актів.
Пунктом 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, в редакції Закону № 2655-ІХ, встановлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей, з інших підстав, визначених законом.
На відміну від попередньої редакції Кодексу цивільного захисту України, якою було передбачено право ДСНС, як суб'єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, у новій редакції законодавець розширив перелік випадків, за яких ДСНС має право на звернення до суду.
Зокрема, у пункті 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, вжито формулювання «з інших підстав, визначених законом».
Водночас, ДСНС, як суб'єкт владних повноважень, при застосуванні своєї компетенції, має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом (пункт 5 частини п'ятої статті 46 КАС України).
Натомість, ні положеннями Кодексу цивільного захисту України, ні іншими законами України, не встановлено додаткових підстав для звернення Державної служби України з надзвичайних ситуацій до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які вже визначені законом.
Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 24.01.2025 у справі №400/9970/23 та від 06.02.2025 у справах № 160/18617/23, № 320/11439/22 та інших.
Крім того, у постановах від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, від 05.06.2025 у справі № 520/16180/23, від 26.06.2025 по справі № 520/33352/23 та від 30.06.2025 № 580/5434/24, Верховний Суд, аналізуючи положення пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, в редакції Закону № 2655-ІХ, підкреслив, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву.
Таким чином, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, окреслена прив'язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.
Колегія суддів вважає, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та, відповідно, правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд, з огляду на що, Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні органи не наділені повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов'язання щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту у якості позивача.
Доводи касаційної скарги про неврахування судами першої та апеляційної інстанцій правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16 за позовом керівника Харківської місцевої прокуратури № 5 в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Харківській області про зобов'язання відповідача привести захисну споруду цивільного захисту (сховище) № 78600 у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення), суд вважає необґрунтованими з огляду на наступне.
Як свідчить аналіз змісту згаданої постанови, Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, при цьому межі касаційного оскарження не охоплювали спірність підстав звернення прокурора в інтересах держави.
Окрім того, на момент звернення прокурора з позовом в інтересах держави у справі № 820/4717/16 діяльність органів прокуратури була врегульована розділом VII (статті 121- 123) Конституції України (на час подання цього позову розділом VIIІ, стаття 131-1) та статтею 23 Закону № 1697-VII, яка відрізняється від діючої редакції цієї статті, на момент звернення прокурора з цим позовом.
Також, принагідно зауважити, що правова позиція у справі № 820/4717/16 була сформована Великою Палатою Верховного Суду з урахуванням положень статті 67 КЦЗ України, яка на час звернення з цим позовом утратила чинність на підставі Закону України від 21 квітня 2022 року № 2228-IX.
З уваги на це, фактичні обставини у справі № 820/4717/16 та їх нормативне регулювання є відмінними від цієї справи, колегія суддів вважає, що висновки суду у справі № 820/4717/16 не є релевантними до цієї справи.
Поряд з цим, колегія суддів зауважує, що Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 02 листопада 2023 року в справі № 260/4199/22 надавала відповідь на питання, яке ставить скаржник у касаційній скарзі, а саме, щодо застосовності зроблених нею у справі №820/4717/16 висновків у контексті права ДСНС на звернення до суду, та буквально зазначила таке:
«Водночас Велика Палата Верховного Суду у справі № 820/4717/16, вказуючи на публічно-правовий характер спору за участю прокурора, який звернувся до суду на реалізацію повноважень щодо захисту інтересів держави, пов'язаного з усуненням порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі із забезпеченням захисту мирного населення, не вирішувала питання щодо наявності в ДСНС повноважень на самостійне подання до суду відповідного позову, зокрема й у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України.».
Ураховуючи викладене, оскільки законодавчими положеннями не передбачено право ГУ ДСНС на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, цей орган не може бути позивачем у цій справі, а прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто, не може набути статусу позивача.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 240 КАС України, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
Таким чином, суд першої інстанції правильно дослідив та з'ясував, що позивач не має права на звернення до суду із вказаним позовом, проте у порушення норм процесуального права, розглянув спір по суті та відмовив у задоволенні позову, за наявності за таких висновків, підстав для залишення позову без розгляду.
Згідно норм ч. 1 ст. 319 КАС України, судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Підсумовуючи, колегія суддів висновує, що по-перше, у цій справі прокурор не заявляє про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах; по-друге, законом передбачено право ГУ ДСНС, як суб'єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту населення України), а повноваження ГУ ДСНС визначені Кодексом цивільного захисту України та звернення до адміністративного суду здійснюється суб'єктом владних повноважень виключно у випадках, встановлених законом; по-третє, Кодекс цивільного захисту України не передбачає повноваження ГУ ДСНС, як позивача, на звернення до суду із позовними вимогами про зобов'язання балансоутримувача захисної споруди вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди. Наведене, є підставою для часткового задоволення вимог апеляційної скарги та скасування рішення суду першої інстанції з прийняттям нової постанови про залишення позову без розгляду.
Інші доводи учасників справи не спростовують наведені висновки колегії суддів.
Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково.
Колегія суддів вважає, що судом першої інстанції рішення прийнято з порушенням норм процесуального права, у зв'язку з чим, наявні підстави для скасування оскаржуваного рішення суду першої інстанції з прийняттям постанови про залишення позову без розгляду, у зв'язку із тим, що позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності на звернення до суду з цим позовом.
Керуючись ст. ст. 243, 311, 315, 319, 321, 322, 325, 328 - 331 КАС України, суд -
Апеляційну скаргу заступника керівника Київської міської прокуратури - задовольнити частково.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 13 червня 2024 р. - скасувати.
Прийняти нову постанову, якою адміністративний позов керівника Подільської окружної прокуратури міста Києва в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві до Комунального підприємства «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Подільського району міста Києва», про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання вчинити дії - залишити без розгляду.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена з підстав, визначених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.
Головуючий суддя О.М. Ганечко
Судді Є.О. Сорочко
В.В. Кузьменко