29 липня 2025 року
м. Київ
справа № 380/7179/24
адміністративне провадження № К/990/51423/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
судді-доповідача - Бевзенка В.М.,
суддів: Коваленко Н.В., Чиркіна С.М.
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Громадської організації інвалідів «Центр реабілітаційних ініціатив «Діяльне милосердя» на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2024 року (суддя - Кухар Н.А.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2024 року (ухвалену у складі головуючого судді Качмара В.Я., суддів: Гудими Л.Я., Курильця А.Р.) у справі № 380/7179/24 за позовом Громадської організації інвалідів «Центр реабілітаційних ініціатив «Діяльне милосердя» до Департаменту природних ресурсів, будівництва та розвитку громад Львівської міської ради, Управління державного контролю за використанням та охороною земель Львівської міської ради про визнання протиправними дій та зобов'язання утриматись від вчинення дій,
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У квітні 2024 року Громадська організація інвалідів «Центр реабілітаційних ініціатив «Діяльне милосердя» (далі - позивач, ГО «Центр реабілітаційних ініціатив «Діяльне милосердя») звернулася до суду з позовом до Департаменту природних ресурсів, будівництва та розвитку громад Львівської міської ради (далі - відповідач 1, Департамент), Управління державного контролю за використанням та охороною земель Міської ради (далі - відповідач 2, Управління) в якому просила:
- визнати протиправними дії Департаменту зі створення комісії для проведення обстеження земельної ділянки, з кадастровим номером 4610137200:05:009:0056 на вул. Медової Печери, 71 у м. Львові (далі - Земельна ділянка) шляхом прийняття наказу від 17 жовтня 2023 року № 10 «Про створення комісії для обстеження земельної ділянки комунальної власності на вул. Медової Печери, 71 у м. Львові» (далі - Наказ № 10) та наказу від 03 листопада 2023 року № 260 «Про створення комісії для обстеження земельної ділянки, з кадастровим номером 4610137200:05:009:0056 на вул. Медової Печери, 71 у м. Львові» (далі - Наказ № 260) та зобов'язати утриматися від таких дій;
- визнати протиправними дії Управління з проведення обстеження Земельної ділянки площею 2,4 га, з оформленням акту обстеження земельної ділянки від 18 січня 2023 року № 13 (далі - Акт № 13) та акту обстеження Земельної ділянки від 03 листопада 2023 року №388 (далі - Акт № 388) та зобов'язати утриматися від таких дій.
Позов обґрунтовано тим, що ГО Центр реабілітаційних ініціатив «Діяльне милосердя» належить на праві власності будівля, розташована за адресою: м. Львів, вул. Медової Печери, 71. Зазначена будівля розташована на земельній ділянці площею 2,4 га, яка належить позивачу на праві постійного користування.
17 січня 2023 року Департаментом винесено наказ №10 «Про створення комісії для обстеження земельної ділянки комунальної власності на вул. Медової Печери, 71 у м. Львові», яким створено комісію для проведення обстеження земельної ділянки комунальної власності за кадастровим номером 4610137200:05:009:0056.
18 січня 2023 року складено акт обстеження земельної ділянки за адресою: вул. Медової Печери, 71 у м. Львові (Акт № 13), яким зафіксовано, що під час обстеження не виявлено ознак використання земельної ділянки площею 2,4 га (кадастровий номер 4610137200:05:009:0056) ГО «Центр реабілітаційних ініціатив «Діяльне милосердя»».
03 листопада 2023 року Департаментом видано наказ № 260 «Про створення комісії для обстеження земельної ділянки з кадастровим номером 4610137200:05:009:0056 на вул. Медової Печери, 71 у м. Львові», яким знову створено комісію для проведення відповідного обстеження.
03 листопада 2023 року складено Акт №388 яким встановлено, що ознак використання позивачем Земельної ділянки площею 2.4 га (кадастровий номер 4610137200:05:009:0056) не виявлено. Також встановлено, що ситуація на місцевості не змінилась; майна, право власності на яке в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно зареєстровано за позивачем не виявлено. Доступ до земельної ділянки не обмежено, а сама ділянка покрита високотрав'яною рослинністю та частково заліснена.
Позивач вважає дії щодо створення комісій та проведення обстеження земельної ділянки протиправними, оскільки члени комісій не є державними інспекторами з контролю за використанням та охороною земель відповідно до Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель». Крім того, на думку позивача, відповідач не врахував вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2024 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2024 року, закрито провадження у справі.
Ухвалюючи рішення про закриття провадження, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що дії Департаменту щодо створення комісій і здійснення заходів самоврядного контролю за використанням земель шляхом обстеження земельної ділянки не порушують прав позивача та не спричиняють для нього будь-яких негативних наслідків.
При цьому дії посадової особи щодо складання акта та включення до нього певних висновків не породжують обов'язкових юридичних наслідків і, відповідно, не зумовлюють виникнення будь-яких прав чи обов'язків для позивача.
Крім того, правомірність складання таких актів та обґрунтованість (чи, навпаки, помилковість) висновків, які містяться в них, можуть бути перевірені адміністративним судом у разі звернення особи з позовом про визнання протиправним і скасування рішення посадової особи відповідного структурного підрозділу міської ради, яке порушує права, свободи або законні інтереси позивача і яке було прийняте за результатами проведеного самоврядного контролю.
II. АРГУМЕНТИ СТОРІН
Короткий зміст вимог касаційної скарги
3. 31 грудня 2024 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду через підсистему «Електронний суд» надійшла касаційна скарга ГО інвалідів «Центр реабілітаційних ініціатив «Діяльне милосердя»», у якій скаржник просить скасувати ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2024 року, постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2024 року та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу
4. Як підставу касаційного оскарження рішень судів попередніх інстанцій скаржник зазначає абзац другий частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме - неправильне застосування судом норм матеріального права або порушення норм процесуального права у взаємозв'язку з пунктом 1 частини четвертої цієї ж статті, зокрема те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування правового висновку, викладеного у постанові Верховного Суду від 12 грудня 2023 року у справі № 160/7116/19, щодо застосування цієї норми у подібних правовідносинах.
Позиція інших учасників справи
5. 27 січня 2025 року від Управління надійшов відзив на касаційну скаргу ГО інвалідів «Центр реабілітаційних ініціатив «Діяльне милосердя»», у якому зазначено, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними й обґрунтованими, а доводи скаржника - безпідставними. У зв'язку з цим Управління просить залишити оскаржувані судові рішення без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
Відповідач 2 заперечує доводи скаржника про релевантність постанови Верховного Суду від 12 грудня 2023 року у справі № 160/116/19 для цієї справи. На його думку, посилання позивача на зазначену постанову є абсолютно безпідставним, оскільки правовідносини в цій справі не є подібними.
ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Суди попередніх інстанцій на підставі зібраних у справі доказів установили, що земельна ділянка є комунальною власністю Львівської міської територіальної громади, має реєстраційний номер об'єкта нерухомого майна 1841078246101, речове право зареєстровано 13 травня 2019 року, та перебуває у постійному користуванні скаргу ГО інвалідів «Центр реабілітаційних ініціатив «Діяльне милосердя»».
Відповідно до відомостей з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, позивачу належить на праві власності будівля, розташована за адресою: м. Львів, вул. Медової Печери, 71.
17 січня 2023 року Департаментом Наказ № 10, яким створено комісію для проведення обстеження земельної ділянки комунальної власності за кадастровим номером 4610137200:05:009:0056 на вул. Медової Печери, 71 у м. Львові. Комісії доручено провести обстеження земельної ділянки до 31 січня 2023 року та оформити результати щодо її стану та дотримання вимог використання відповідним актом.
18 січня 2023 року складено Акт № 13, яким встановлено, що під час проведення обстеження ознак використання позивачем земельної ділянки площею 2,4 га (кадастровий номер 4610137200:05:009:0056) не виявлено.
03 листопада 2023 року Департаментом винесено Наказ № 260, яким знову створено комісію для обстеження зазначеної земельної ділянки; членам комісії наказано провести обстеження та оформити його результати актом.
Того ж дня, 03 листопада 2023 року, складено Акт № 388, яким встановлено, що на виконання Наказу № 10 було проведено повторне обстеження земельної ділянки площею 2,4 га (кадастровий номер 4610137200:05:009:0056). Під час обстеження знову не виявлено ознак її використання позивачем. Ситуація на місцевості з часу попереднього обстеження не змінилася; майна, право власності на яке зареєстровано за ГО в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, також не виявлено. Доступ до земельної ділянки не обмежено, вона вкрита високотрав'яною рослинністю та частково заліснена.
ГО «Центр реабілітаційних ініціатив «Діяльне милосердя» вважає дії щодо створення комісій та проведення обстеження земельної ділянки протиправними, у зв'язку з чим звернулася до суду з позовом.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
7. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів зазначає таке.
8. Предметом спору в цій справі є питання щодо правомірності дій відповідачів, пов'язаних із проведенням обстеження земельної ділянки з кадастровим номером 4610137200:05:009:0056, розташованої на вулиці Медової Печери, 71 у місті Львові, за результатами якого були складені Акти обстеження від 18 січня 2023 року № 13 та від 03 листопада 2023 року № 388.
9. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, а також їх посадові особи, зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
10. Згідно із статтею 143 Конституції України на органи місцевого самоврядування покладено обов'язок щодо вирішення питань, віднесених законом до їх компетенції.
11. Частиною першою статті 18 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року (далі - Закон №280/97-ВР) визначено, що відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на договірній і податковій основі та на засадах підконтрольності у межах повноважень, наданих органам місцевого самоврядування законом.
12. Відповідно статті 19 Закону України «Про охорону земель» від 19 червня 2003 року № 962-IV державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища. Державний контроль за використанням та охороною земель також здійснюють виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у межах повноважень, визначених законом, у разі прийняття відповідною радою рішення про здійснення такого контролю.
13. Згідно з положеннями підпункту 1 пункту «б» частини першої статті 33 Закону №280/97- ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження щодо здійснення контролю за додержанням природоохоронного законодавства, використанням і охороною природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів.
14. Згідно із «Положенням про департамент містобудування Львівської міської ради та його структури», затвердженого рішенням Львівської міської ради 22 липня 2022 року № 566 (далі - Положення), яке було чинним на час виникнення правовідносин, Департамент містобудування міської ради є виконавчим органом міської ради відповідно до ухвали міської ради від 04 лютого 2021 року № 32 «Про затвердження структури виконавчих органів Львівської міської ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів» (далі - Ухвала №32), утвореним відповідно до Закону № 280/97-ВР.
15. Департамент є підзвітним і підконтрольним міській раді, виконавчому комітету міської ради, Львівському міському голові та підпорядкований заступнику міського голови з містобудування (відповідно до Ухвали) (пункт 1.2 Положення).
16. Департамент у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, ухвалами міської ради, рішеннями виконавчого комітету, розпорядженнями Львівського міського голови, цим Положенням, іншими нормами законодавства України (пункт 1.3 Положення).
17. До компетенції департаменту належить, зокрема, здійснення у межах повноважень контролю за дотриманням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення (пункт 4.1.30. Положення) та здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, а саме за: виконанням власниками і користувачами земель комплексу необхідних заходів із захисту земель від заростання бур'янами, чагарниками; дотриманням режиму експлуатації протиерозійних, гідротехнічних споруд, а також вимог законодавства щодо збереження захисних насаджень і межових знаків; виконанням землевласниками та землекористувачами вимог щодо використання земель за цільовим призначенням, розміщенням, проєктуванням, будівництвом, введенням у дію об'єктів, що негативно впливають на стан земель, експлуатацією, збереженням протиерозійних гідротехнічних споруд, захисних лісонасаджень (пункт 4.1.39. Положення).
18. Згідно пунктів 5.1.2 та 5.1.11 Положення до прав департаменту належить здійснювати контроль, проводити перевірки, інспекції та аналітичну роботу з питань, які належать до його компетенції та утворювати комісії та робочі групи, брати участь у роботі комісій та робочих груп, утворених актами міської ради, виконавчого комітету, Львівського міського голови.
19. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що Департамент наділений правом здійснювати самоврядний контроль за використанням та охороною земель комунальної власності, створювати комісії та складати відповідні акти за результатами проведеного обстеження.
20. Скаржник в касаційній скарзі зазначає, що відповідач порушив Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
21. Проте, предметом спірного самоврядного контролю була не господарська діяльність позивача, а виключно земельна ділянка, яка є власністю територіальної громади та перебуває у постійному користуванні позивача, відповідач здійснював реалізацію своїх повноважень та виконував функції, визначені Законом №280/97-ВР.
22. Колегія суддів також зазначає, що суди попередніх інстанцій, розглядаючи цю справу, дійшли правильного висновку про те, що акт обстеження земельної ділянки - це документ, в якому викладена інформація, що відображає ситуацію, що склалась під час використання фізичними та юридичними особами земельних ділянок із зазначенням в них, у разі наявності, порушень вимог чинного законодавства.
23. Отже, акт обстеження земельної ділянки не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялася, тому його висновки не можуть бути предметом спору; такий акт є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог законодавства суб'єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта (в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки) може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта, або у випадку можливого використання такого акта, як доказу вчинення правопорушення при розгляді відповідного спору.
24. Враховуючи викладене, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правильного висновку, що дії Департаменту щодо здійснення заходу самоврядного контролю за використанням земель проведено обстеження орендованої позивачем земельної ділянки не порушують прав позивача та не зумовлюють виникнення для нього будь яких негативних наслідків.
25. Аналогічні висновки під час вирішення спору у подібних правовідносинах зроблені Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 березня 2019 року у справі № 820/3713/17 та Верховним Судом, зокрема, у постанові від 30 січня 2020 року у справі № 640/4550/19.
26. У цих справах було наголошено, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Тобто, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке порушує безпосередньо права чи обов'язки позивача.
27. Зокрема, частиною першою статті 2 КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
28. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
29. З огляду на вищезазначене, правильним є висновок судів першої та апеляційної інстанцій про те, що обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер. Дії по складанню акта обстеження земельної ділянки та висновки, викладені в акті, не породжують обов'язкових юридичних наслідків та є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті обстеження не суперечить чинному законодавству. Така інформація акта може бути підтверджена або спростована судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.
30. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, зокрема, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
31. У цій справі обраний позивачем спосіб захисту подання позову про визнання протиправними дій щодо складання акта обстеження земельної ділянки - сам по собі не забезпечує ефективного поновлення прав, які, на думку позивача, були порушені.
32. У своїй практиці Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати допустимим за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не повинні шкодити самій суті права на доступ до суду, повинні переслідувати легітимну мету, а також має бути дотримано принципу пропорційності між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
33. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 березня 2019 року у справі № 820/3713/17, розглядаючи позовні вимоги про визнання відсутності у Комунального підприємства «Харківські теплові мережі» компетенції щодо складання акта обстеження земельної ділянки і видачі акта-припису, дійшла висновку, що такі вимоги не можуть бути розглянуті в порядку адміністративного судочинства.
34. У зазначеній постанові Велика Палата Верховного Суду зауважила, що у цій справі поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити як таке, що охоплює як спори, які не підлягають вирішенню саме в адміністративній юрисдикції, так і ті, що взагалі не підлягають судовому розгляду. Відтак, зазначені вище позовні вимоги не можуть бути вирішені в межах жодної судової юрисдикції.
35. Таким чином, зазначені вище вимоги у цій справі №380/7179/24 не можуть бути вирішені судом будь-якої юрисдикції.
36. Отже, суди дійшли правильного висновку про відсутність порушення прав позивача у правовідносинах з відповідачем, оскільки, акт обстеження земельної ділянки не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України, а дії щодо складання цього акта не породжують обов'язкових юридичних наслідків, є підставою для закриття провадження у справі.
37. Аналогічні висновки під час вирішення спору у подібних правовідносинах зроблені Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 березня 2019 року у справі № 820/3713/17 та Верховним Судом, зокрема, у постанові від 30 січня 2020 року у справі № 640/4550/19.
38. Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували висновки судів попередніх інстанцій. У ній також не наведено нових міркувань, що не були предметом розгляду суду першої та апеляційної інстанцій, або щодо яких не було надано мотивів для відхилення відповідних аргументів. Висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 12 грудня 2023 року у справі № 160/7116/19, є нерелевантним, оскільки сформований у справі з іншими правовідносинами.
39. Статтею 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
40. Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд -
Касаційну скаргу Громадської організації інвалідів «Центр реабілітаційних ініціатив «Діяльне милосердя» залишити без задоволення.
Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2024 року у справі № 380/7179/24 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується підлягає.
Суддя-доповідач В.М. Бевзенко
Судді: Н.В. Коваленко
С.М. Чиркін