29 липня 2025 року
м. Київ
справа № 420/22123/24
адміністративне провадження № К/990/24580/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
суддя-доповідач - Стародуб О.П.,
судді: Бевзенко В.М., Єзеров А.А.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11.02.2025 (суддя Білостоцький О.В.) та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 07.05.2025 (судді Кравченко К.В., Джабурія О.В., Вербицька Н.В.)
у справі № 420/22123/24 за позовом ОСОБА_1 до Одеської міської ради про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинити певні дії,-
ОСОБА_1 звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Одеської міської ради, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Одеської міської ради щодо нерозгляду по суті клопотання від 05.02.2024 про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 0,073 га в оренду, яка розташована за адресою: м. АДРЕСА_1, для обслуговування і експлуатації існуючої станції технічного обслуговування (СТО), реєстраційний номер об'єкта нерухомого майна 2055268851101, загальною площею 150,4 кв.м, який належить позивачу на праві приватної власності, номер запису №35959463, та неприйнятті жодного із рішень, які передбачені ст.123 Земельного кодексу України;
- зобов'язати Одеську міську раду розглянути клопотання від 05.02.2024 про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 0,073 га в оренду, яка розташована за адресою: м. АДРЕСА_1, для обслуговування і експлуатації існуючої станції технічного обслуговування (СТО), реєстраційний номер об'єкта нерухомого майна 2055268851101, загальною площею 150,4 кв.м, який належить позивачу на праві приватної власності, номер запису №35959463 та за результатами його розгляду по суті прийняти рішення відповідно до ст.123 Земельного кодексу України, яке оформити у формі рішення згідно з частиною першою ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»;
- встановити судовий контроль за виконанням судового рішення.
Позивачу належить на праві приватної власності станція технічного обслуговування, загальною площею 150,4 кв.м, за адресою: м.АДРЕСА_1, (реєстраційний номер об'єкта нерухомого майна: 2055268851101), що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 16.03.2020 за №204332130 (а.с. 41).
Відповідно до Договору на право тимчасового користування землею (в тому числі на умовах оренди) від 06.09.1999 Таїровською селищною радою за межами населеного пункту рішенням виконкому від 07.07.1999 №204 було надано позивачу на умовах оренди у довгострокове користування земельну ділянку площею 0,073 га, терміном на 25 років, впродовж АДРЕСА_1 (а.с. 42-47).
Пізніше, згідно постанови Кабінету Міністрів України від 07.02.2002 №3064-III «Про зміну меж міста Одеси Одеської області» зазначена земельна ділянка увійшла у межі м.Одеси. Разом з тим, на підставі заочного рішення Овідіопольського районного суду Одеської області від 15.10.2015 по справі №509/2468/15-ц за позивачем було визнано право на оренду земельної ділянки площею 200 кв.м, що знаходиться за адресою: Одеса, АДРЕСА_1, 65 «т» (за межами населеного пункту) на території Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області (а.с.104-107).
05.02.2024 позивачем було надіслано клопотання до Одеської міської ради із проханням надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,073 га в оренду, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1, для обслуговування і експлуатації існуючої станції технічного обслуговування (СТО), реєстраційний номер об'єкта нерухомого майна 2055268851101, загальною площею 150,4 кв.м, який належить йому на праві приватної власності, номер запису №35959463 (а.с.39-40). Разом із клопотанням було надано додатки: графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки; документи, що посвідчують право власності на нерухоме майно; копію технічного паспорту на об'єкти нерухомого майна, що розташовані на запитаній земельній ділянці; копію паспорту громадянина України із зазначеним реєстраційним номером облікової картки платника податків.
У відповідь на клопотання від 05.02.2024 Департамент земельних ресурсів Одеської міської ради надіслав позивачу лист від 14.02.2024, в якому зазначив, що Департаментом буде направлено запит до Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради для розгляду на відповідність місця розташування об'єкта вимогам законів України, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та плану зонування території (зонінгу) м. Одеси. Після отримання інформації Департаментом буде підготовлено відповідний проєкт рішення, подальше погодження якого буде здійснюватися відповідно до Регламенту Одеської міської ради.
Факт надіслання вищевказаного запиту до Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради для розгляду на відповідність місця розташування земельної ділянки вимогам Генерального плану м. Одеси та іншій містобудівній документації підтверджується відомостями, зазначеними у листі Департаменту земельних ресурсів Одеської міської ради від 25.03.2024 (а.с. 60).
Департаментом архітектури та містобудування Одеської міської ради було надіслано лист від 14.03.2024 до Департаменту земельних ресурсів Одеської міської ради (а.с. 61-63), з якого вбачається, що для розгляду питання щодо відповідності місця розташування земельної ділянки чинній містобудівній документації та надання дозволу на розробку проєкту землеустрою, позивачу необхідно додатково надати наступні документи:
- відкориговану топогеодезичну зйомку в М 1:500 з зазначенням меж земельної ділянки згідно договору на право тимчасового користування землею (в тому числі на умовах оренди) від 06.09.1999 та об'єкту нерухомого майна, розташованого на земельній ділянці станом на теперішній час;
- інформацію щодо кількості постів СТО;
- інформацію щодо виду діяльності, що ведеться в приміщеннях СТО для визначення санітарної та протипожежної відстані до існуючих будівель, що знаходяться на суміжних земельних ділянках.
12.04.2024 позивач на виконання листа Департаменту земельних ресурсів Одеської міської ради від 25.03.2024 надіслав Департаменту та Одеській міській раді супровідні листи із додатковою запитуваною інформацією, зокрема, топогеодезичну зйомку та план тимчасового землекористування (ситуаційна схема), фотокопії СТО, копію договору оренди від 13.03.2023.
У відповідь на супровідний лист позивача від 12.04.2024 (зареєстрований 15.04.2024), Департамент земельних ресурсів Одеської міської ради надіслав позивачу лист від 19.04.2024 (а.с. 77-78), в якому було зазначив, що Департаментом буде повторно направлено запит до Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради для розгляду на відповідність місця розташування об'єкта вимогам законів України, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів намелених пунктів та плану зонування території (зонінгу) м. Одеси.
Факт надіслання вищевказаного запиту до Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради для розгляду на відповідність місця розташування земельної ділянки вимогам Генерального плану м. Одеси та іншій містобудівній документації підтверджується відомостями, зазначеними у листі Департаменту земельних ресурсів Одеської міської ради від 29.05.2024 (а.с. 79). До вказаного листа також був долучений лист Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради 24.05.2024, з якого вбачається, що відкориговану топогеодезичну зйомку в М 1:500 позивачем надано не було. Внаслідок чого було повторно зазначено про необхідність надання позивачем відкоригованої топогеодезичної зйомки в М 1:500 для подальшого розгляду порушеного питання.
В подальшому представником позивача було направлено адвокатський запит щодо отримання відомостей про стан розгляду клопотання позивача від 05.02.2024, у відповідь на який Департамент земельних ресурсів Одеської міської ради 03.06.2024 надіслав лист-відповідь, з якого вбачається, що відповідно до ст.123 Земельного кодексу України Департаментом були направлені запити до Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради для розгляду на відповідність місця розташування об'єкта вимогам законів України, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та плану зонування території (зонінгу) м. Одеси. Департаментом було отримано листи з порушеного питання від Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради із зауваженнями, які були направлені замовнику.
Вважаючи протиправною вищевказану бездіяльність Одеської міської ради щодо нерозгляду клопотання від 05.02.2024 по суті, позивач звернувся до суду з позовом для захисту прав та інтересів.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 11.02.2025, залишеним без змін постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 07.05.2025, позов задоволено.
Визнано протиправною бездіяльність Одеської міської ради щодо нерозгляду по суті клопотання ОСОБА_1 від 05.02.2024 про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 0,073 га в оренду, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1, для обслуговування і експлуатації існуючої станції технічного обслуговування (СТО), реєстраційний номер об'єкта нерухомого майна 2055268851101, загальною площею 150,4 кв.м, який належить позивачу на праві приватної власності, номер запису №35959463.
Зобов'язано Одеську міську раду розглянути по суті клопотання позивача від 05.02.2024 про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 0,073 га в оренду, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1, для обслуговування і експлуатації існуючої станції технічного обслуговування (СТО), реєстраційний номер об'єкта нерухомого майна 2055268851101, загальною площею 150,4 кв.м, який належить позивачу на праві приватної власності, номер запису №35959463, та прийняти у відповідності із процедурою, передбаченою чинним законодавством, рішення по суті клопотання позивача з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Стягнуто з Одеської міської ради за рахунок його бюджетних асигнувань на користь позивача суму сплаченого позивачем судового збору за подання адміністративного позову у розмірі 1 211,20 грн.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що клопотання громадян про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки має розглядатись органом місцевого самоврядування у місячний строк із прийняттям рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою або про вмотивовану відмову у наданні такого дозволу.
Суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, також виходив з того, що відповідач допустив протиправну бездіяльність, не прийнявши у встановлений законом строк жодного з рішень, які передбачені приписами ст.123 ЗК України.
Суд апеляційної інстанції серед іншого виходив з того, що сукупність процедурних дій, які вчиняються апелянтом (його виконавчими органами), і прийняття процедурних рішень з розгляду та вирішення клопотання позивача від 05.02.2024, що має бути завершене прийняттям міською радою одного з рішень: про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надання вмотивованої відмови у наданні такого дозволу, має відбуватись в межах місячного строку, що встановлений ч. 3 ст.123 ЗК України.
Також суд апеляційної інстанції зазначив, що посилання апелянта на обставини, які унеможливлюють дотримання власної внутрішньої процедури, яка передує розгляду поданого позивачем клопотання, не є правовою підставою для недотримання вимог ч.3 ст.123 ЗК України в частині строку прийняття відповідного рішення щодо поданого клопотання.
ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ, ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
З рішеннями судів попередніх інстанцій не погодився відповідач та звернувся з касаційною скаргою.
В обґрунтування касаційної скарги позивач покликається на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права.
Як на підставу відкриття касаційного провадження, відповідач покликався на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування ст.ст. 116, 123 Земельного кодексу України стосовно правомірності поведінки уповноваженого органу місцевого самоврядування у разі розгляду клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки у випадку, якщо частина бажаної земельної ділянки перебуває у власності іншої особи, а щодо іншої частини земельної ділянки у міської ради наявні обґрунтовані підстави вважати, що остання не перебуває у комунальній власності.
Також покликається на те, що частина земельної ділянки, яку бажає отримати у користування позивач, належить на праві приватної власності ТОВ «Мадера Девелопмент», відповідно, для укладення договору оренди землі позивачу слід звернутись до власника земельної ділянки. Натомість, позивач, звертаючись з відповідним клопотанням до відповідача, просить міську раду розпорядитися землею, яка не належить до комунальної власності.
Також покликається на те, що в Одеської міської ради існують обґрунтовані підстави вважати, що інша частина земельної ділянки, яку бажає відвести позивач, так само не належить до земель комунальної власності м.Одеси, а накладається на інші земельні ділянки приватної власності суб'єктів господарювання.
Також покликається на те, що під час воєнного стану обмежений доступ до Державного земельного кадастру, відповідно, Одеська міська рада та її уповноважені виконавчі органи не можуть ані підтвердити, ані спростувати той факт, що частина земельної ділянки, яку бажає отримати у користування позивач, належить до земель комунальної власності, що створює об'єктивні перешкоди для визначення площі вільної земельної ділянки та прийняти рішення за результатами розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у користування.
Також покликається на висновки Верховного Суду у постанові від 26.07.2023 у справі № 420/11576/20.
Просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
Позивач у відзиві просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Відповідно до частини першої статті 116 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Відповідно до частини 2 статті 116 ЗК України набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Відповідно до частини п'ятої статті 116 Земельного кодексу України земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.
Відповідно до частини 1 статті 122 Земельного кодексу України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Відповідно до частини 2 статті 123 ЗК України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідно до частини 3 статті 123 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Відповідно до частини першої статті 124 ЗК України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу.
Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі також Закон № 280/97-ВР, в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) питання регулювання земельних відносин відповідно до закону вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.
Відповідно до частин 1, 2 статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач 05.02.2024 звернувся з клопотанням до Одеської міської ради щодо надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Незважаючи на подання позивачем додаткових документів 12.04.2024, Одеська міська рада станом на час подання позову (12.07.2024) не прийняла рішення по суті поданого клопотання.
Верховний Суд у вирішенні питання допущення суб'єктом владних повноважень протиправної бездіяльність щодо нерозгляду клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у справі №580/707/21 (постанова від 27.07.2022) дійшов висновку, що відсутність рішення відповідача про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу позивачу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи свідчить на користь того, що суб'єкт владних повноважень допустив протиправну бездіяльність.
У постанові від 05.03.2024 у справі № 440/1709/22 Верховний Суд дійшов наступних висновків:
«… Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. З іншого боку, подання зацікавленою особою документів, необхідних для розгляду клопотання, не в повному обсязі або виявлення у документах, поданих замовником, недостовірних відомостей об'єктивно перешкоджають розгляду та винесенню законного рішення про надання дозволу/вмотивованої відмови на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
69. У разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки. Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю. Зазначена пропозиція щодо усунення недоліків не може вважатися «відмовою у наданні дозволу» у розумінні частини сьомої статті 118 ЗК України. Проте, звернення з такою пропозицією не звільняє відповідний орган від обов'язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом місячного строку.»
Аналогічна позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 17.12.2018 у справі № 509/4156/15-а, від 16.05.2019 у справі №826/765/17, від 25.05.2022 у справі №120/3661/19-а, від 01.05.2023 у справі №1.380.2019.004123, від 13.07.2022 у справі №480/1872/21.
За таких обставин, враховуючи сформовані висновки Верховного Суду, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов обґрунтованого висновку про допущену відповідачем бездіяльність щодо нерозгляду у встановлений законом строк клопотання позивача про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Покликання відповідача в обґрунтування доводів касаційної скарги на те, що існують обґрунтовані підстави вважати, що частина земельної ділянки, яку бажає відвести позивач, належить до земель комунальної власності і накладається на інші земельні ділянки приватної власності є безпідставним, оскільки не звільняє відповідача від обов?язку прийняти рішення в порядку частини третьої статті 123 ЗК України, надавши при цьому оцінку зазначеним обставинам.
При цьому, правомірною поведінкою під час розгляду в порядку статей 116, 123 ЗК України питання надання дозволу на розробку проекту землеустрою є прийняття органом місцевого самоврядування рішення про його надання або мотивованого рішення про відмову у наданні такого дозволу, в т.ч. в разі якщо частина земельної ділянки перебуває у власності інших осіб.
Покликання відповідача в обґрунтування своїх доводів на обмеження в умовах воєнного стану доступу до Державного земельного кадастру також є безпідставним, оскільки постановою Кабінету Міністрів України від 07.05.2022 № 564 врегульовано порядок внесення та надання відомостей з Державного земельного кадастру в умовах воєнного стану, а також порядок надання до нього доступу.
Покликання відповідача в обґрунтування доводів касаційної скарги на висновки Верховного Суду у постанові від 26.07.2023 у справі № 420/11576/20 також є безпідставним і висновки судів попередніх інстанцій не спростовує, оскільки на відміну від справи, яка розглядається, позовні вимоги у справі № 420/11576/20 стосувались внесення змін у рішення про надання згоди на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з оренди на власність.
За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Таким чином, оскільки при ухваленні судових рішень суди попередніх інстанцій не допустили порушень норм процесуального права або неправильне застосування норм матеріального права, суд прийшов до висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Керуючись статтями 341, 345, 350, 355, 356, 359 КАС України,
Касаційну скаргу Одеської міської ради залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11.02.2025 та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 07.05.2025 у справі № 420/22123/24 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і не оскаржується.
Судді:
О.П. Стародуб
В.М. Бевзенко
А.А. Єзеров