23 липня 2025 рокуЛьвівСправа № 600/3614/24-а пров. № А/857/7366/25
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Ільчишин Н.В.,
суддів Шевчук С.М., Кухтея Р.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2024 року (головуючого судді Боброва Ю.О. у м. Івано-Франківськ у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду за правилами загального позовного провадження о 14 год. 19 хв. повний текст рішення складено 30.01.2025) у справі № 600/3614/24-а за адміністративним позовом Чернівецького окружного адміністративного суду до Державної аудиторської служби України, Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області про визнання протиправними та скасування рішень в частині, -
Чернівецький окружний адміністративний суд (далі - позивач) звернувся до суду з позовною заявою до Державної аудиторської служби України (далі - відповідач-1, Держаудитслужба України), Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області (далі - відповідач-2, Управління Держаудитслужби в Чернівецькій області) відповідно до заяви про уточнення позовних вимог від 14.10.2024, яка прийнята до розгляду судом, позивач просить визнати протиправним та скасувати пункт 6.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на III квартал 2024 року, затвердженого наказом Державної аудиторської служби України від 24.05.2024 №108 (зі змінами) в частині внесення Чернівецького окружного адміністративного суду до переліку підконтрольних установ (об'єктів контролю), зазначених у Додатку №4 до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на III квартал 2024 року щодо проведення Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Чернівецького окружного адміністративного суду за період з 01.01.2022 по 31.07.2024, визнати протиправним та скасувати пункт 6.4 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на IV квартал 2024 року, затвердженого наказом Державної аудиторської служби України від 22.08.2024 №224 (зі змінами) та пункт 2, підпункт 2 пункту 3 наказу Державної аудиторської служби України від 23.09.2024 №255 в частині внесення Чернівецького окружного адміністративного суду до переліку підконтрольних установ (об'єктів контролю), зазначених у Додатку №12 до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на IV квартал 2024 року щодо проведення Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Чернівецького окружного адміністративного суду за період з 01.01.2022 по 30.09.2024.
Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2024 року позов задоволено повністю.
Не погоджуючись із рішенням суду, відповідач оскаржив його в апеляційному порядку. Вважає, що рішення ухвалене з підстав неповного з'ясування обставин справи, за неправильного застосування норм матеріального права. Зазначає, що не може погодитися з висновками суду першої інстанції з приводу того, що перевірка фінансово-господарської діяльності судів може здійснюватися Державною судовою адміністрацією України, позаяк такі твердження не засновані на Законі та суперечать чинному законодавству. Також відповідно до пункту 12 частини 1 статті 2 Бюджетного кодексу України (далі - БКУ) бюджетні установи - органи державної влади, органи місцевого самоврядування, а також організації, створені ними у встановленому порядку, що повністю утримуються за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевого бюджету. Відповідно до частини 1 статті 149 Закону України “Про судоустрій і статус суддів» від 02.06.2016 №1402-VIII (далі - Закон №1402-VIII) суди фінансуються згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими відповідно до вимог цього Закону, у межах річної суми видатків, визначених Державним бюджетом України на поточний фінансовий рік, у порядку, встановленому Бюджетним кодексом України. При цьому судова влада - хоча і є окремою гілкою державної влади, однак, вона є елементом механізму держави, що бере участь у виконанні функцій держави й наділений при цьому владними повноваженнями, та яка, зі свого боку, повинна звітувати перед державою за бюджетні кошти, що витрачені на її утримання. Звертає увагу, що Конституція України, Закон № 1402 (на час виникнення спірних правовідносин) не містить жодної норми, яка б визначала конкретний орган державної влади саме у судовій владі (як окремій гілці державної влади), який був би наділений повноваженнями щодо контролю в частині використання судами бюджетних коштів. Окрім цього, що проведення будь-яких заходів державного фінансового контролю у судах жодним чином не посягає на незалежність суддів, не впливає на принципи правосуддя та не призводить до втручання у процес здійснення правосуддя, позаяк поняття «фінансово-господарська діяльність суду» та «здійснення правосуддя» не є тотожними поняттями. Відповідно до доповідної записки структурного підрозділу Держаудитслужби від 19.09.2024 № ДЗ-000800-60-2024 «Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області (далі - Управління) листом від 20.08.2024 № 132408-12/2119-2024 (вх. від 20.08.2024 № 18-23975-2024) поінформувало Держаудитслужбу про не допуск посадових осіб Управління до проведення зазначеної ревізії, про що працівниками Управління складено акт про неможливість проведення ревізії від 20.08.2024 у зв'язку з перешкоджанням та листом від 20.08.2024 № 132408-17/2117-2024 повідомило Головне управління Національної поліції України в Чернівецькій області про вчинення кримінального правопорушення. Крім того, Управлінням листами від 17.09.2024 № 132413-12/2315-2024 (вх. від 17.09.2024 № 18-26594-2024) та від 18.09.2024 132408-12/2330-2024 (вх. 18.09.2024 № 18-26909-2024) поінформовано Держаудитслужбу щодо можливості розгляду питання стосовно проведення Управлінням ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Чернівецького окружного адміністративного суду, позаяк на їхню адресу надійшов лист Чернівецького окружного адміністративного суду від 16.09.2024 № 01-16/4001/2024, підписаний керівником апарату Чернівецького окружного адміністративного суду Андрієм Скрипничуком, з пропозицією розглянути можливість проведення перевірки окремих питань фінансово-господарської діяльності суду. Водночас, у згаданому листі (від 16.09.2024 № 01-16/4001/2024) Чернівецьким окружним адміністративним судом зазначено, що за результатами наради у Верховному Суді, прийнято рішення про максимальну відкритість у питаннях використання бюджетних коштів та можливості допуску працівників Держаудитслужби до перевірок. З огляду на зазначене, відповідно до абзацу другого пункту 23 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. № 550, виникла потреба у IV кварталі 2024 року організувати та провести ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Чернівецького окружного адміністративного суду за період з 01.01.2022 по 30.09.2024року. За результатами розгляду доповідної записки структурного підрозділу Держаудитслужби від 19.09.2024 № ДЗ-000800-60-2024 Держаудитслужбою прийнятий Наказ № 255. Відповідно до пункту 3 Наказу № 255 у Плані проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на IV квартал 2024 року, затвердженому наказом Держаудитслужби від 22.08.2024 № 224 розділ «Департамент контролю у галузі оборони, в правоохоронних органах та органах влади» доповнено новим пунктом такого змісту, а саме: пункт 6.4 «Ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Чернівецького окружного адміністративного суду (перелік об'єктів у додатку 12)». Отже, Держаудитслужба звертає увагу суду на те, що саме ініціатива самого Позивача шляхом надіслання листа від 16.09.2024 № 01-16/4001/2024 на адресу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області з пропозицією щодо розгляду можливість проведення перевірки окремих питань фінансово-господарської діяльності Чернівецького окружного адміністративного суду стала підставою для прийняття Наказу № 255 (в частині), яким Наказ № 224 було доповнено новим пунктом, а саме: пункт 6.4 «Ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Чернівецького окружного адміністративного суду (перелік об'єктів у додатку 12)», а тому, заявляючи позовні вимоги в частині визнання протиправними та скасування пункту 6.4 Наказу № 224 та підпункту 2 пункту З Наказу № 255, Позивач фактично зловживає процесуальними правами (подання завідомо безпідставного позову, позову за відсутності предмета спору або у спорі, який має очевидно штучний характер - пункт 3 частини другої статті 45 КАС України). Посилається на постанову Верховного Суду від 29.03.2023 у справі № 160/17775/21.
У відзиві на апеляційну скаргу позивач заперечує проти її задоволення посилаючись на безпідставність викладених у ній доводів і просить оскаржуване рішення суду залишити без змін, вважаючи його законним та обґрунтованим, також заперечує у повному обсязі проти вимог, викладених у апеляційній скарзі та вважає, що дані вимоги Державної аудиторської служби України є безпідставними.
Відповідно до статті 308 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї. Докази, які не були подані до суду першої інстанції, приймаються судом лише у виняткових випадках, якщо учасник справи надав докази неможливості їх подання до суду першої інстанції з причин, що об'єктивно не залежали від нього.
Державна аудиторська служба України направила до апеляційного суду клопотання про долучення доказів, а саме лист Міністерства фінансів України від 25.04.2025 за вих. №08020-08-5/12003, яке задоволенню не підлягає, оскільки відповідно до частини 4 статті 308 КАС України не надано доказів неможливості їх подання до суду першої інстанції з причин, що об'єктивно не залежали від нього.
Згідно статті 311 КАС України призначено апеляційний розгляд в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги у їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що подана апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних мотивів.
Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, що відповідно доповідної записки заступника Голови Державної аудиторської служби України від 21.05.2024 року №ДЗ-000800-31-2024 погоджено пропозиції до Плану проведення заходів фінансового контролю Державної аудиторської служби України на ІІІ квартал 2024 року та перелік підконтрольних установ (об'єктів контролю), на яких планується проведення ревізії за темою, визначеною у Плані на III квартал 2024 року (а.с. 146, 147-148, 149-156 т.1).
Наказом від 24.05.2024 року за №108 “Про затвердження Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби на ІІІ квартал 2024 року» затверджено План проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на ІІІ квартал 2024 року (далі - План Держаудитслужби на III квартал 2024 року) (а.с. 157 т.1). Відповідно до пункту 6.1 Плану Держаудитслужби на III квартал 2024 року передбачено проведення за власною ініціативою ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності апеляційних (апеляційних, загальних судів, апеляційних господарських судів, апеляційних судів), місцевих судів (окружних та господарських судів, окружних адміністративних судів) та інших, які утримуються коштом бюджетної програми КПКВК 0501020. Виконання цього заходу покладено на Департамент 08 (контролю в галузі оборони, в правоохоронних органах та органах влади) Держаудислужби України та офіси і управління в областях (а.с. 158-167, 152163 т.1). Згідно з Переліком підконтрольних установ (об'єктів контролю), на яких планується проведення ревізії за темою, визначеному пунктом 6.1 Плану Держаудитслужби на III квартал 2024 року, Управлінню Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області доручено проведення ревізії Чернівецького окружного адміністративного суду за період з 01 січня 2022 року по 31 липня 2024 року (а.с. 172 т.1).
Наказом Держаудитслужби України від 22.08.2024 №224 (зі змінами, внесеними наказом від 23.09.2024 №255) Чернівецький окружний адміністративний суд включено до переліку підконтрольних установ (об'єктів контролю), на яких планується проведення інспектувань за темою, визначеною у Плані проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на IV квартал 2024 року (пункт 6.4 наказу від 22.08.2024 №224, Додаток 12 до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на IV квартал 2024 року) (а.с. 20-23, 171-173, 173-175 т.2).
Не погодившись з наказами Держаудитслужби України від 24.05.2024 №108 та від 22.08.2024 №224 (зі змінами, внесеними наказом від 23.09.2024 №255) в частині включення Чернівецького окружного адміністративного суду до Переліку підконтрольних установ (об'єктів контролю) з підстав відсутності повноважень у відповідача здійснювати зазначену в наказах перевірку щодо позивача, останній звернувся до суду з цим позовом.
Даючи правову оцінку оскаржуваному судовому рішенню та доводам апелянта, що викладені у апеляційній скарзі, суд апеляційної інстанції виходить із такого.
Частина 2 статті 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведена норма означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Відповідно до статті 126 Конституції України незалежність і недоторканність судді гарантуються Конституцією і законами України. Вплив на суддю у будь-який спосіб забороняється.
Статтею 129 Конституції України встановлено, що суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права.
Держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів. У Державному бюджеті України окремо визначаються видатки на утримання судів з урахуванням пропозицій Вищої ради правосуддя (стаття 130).
Ураховуючи вказані норми Конституції України, суд зазначає, що органи судової влади та професійні судді, як носії цієї влади, є незалежними. Конституцією України встановлюються гарантії такої незалежності, а особливий порядок фінансування судів і діяльності суддів є однією з конституційних гарантій їх незалежності, закріпленої у статті 126 Конституції України. Суди не є підприємствами чи установами, які входять до сфери управління Державної судової адміністрації України, а є юридичними особами публічного права.
Приписами статті 1 Закону №1402-VIII передбачено, що судова влада в Україні відповідно до конституційних засад поділу влади здійснюється незалежними та безсторонніми судами, утвореними законом.
Частиною 3 статті 17 Закону №1402-VIII встановлено, що систему судоустрою складають: місцеві суди, апеляційні суди, Верховний Суд.
Єдність системи судоустрою забезпечується: фінансуванням судів виключно з Державного бюджету України.
Суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення (частина 1 статті 18 Закону).
Відповідно до частин першої та другої статті 146 Закону №1402-VIII держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів відповідно до Конституції України. Забезпечення функціонування судової влади передбачає окреме визначення у Державному бюджеті України видатків на утримання судів не нижче рівня, що забезпечує можливість повного і незалежного здійснення правосуддя відповідно до закону. Видатки на утримання судів визначаються з урахуванням пропозицій Вищої ради правосуддя.
Нормами частин першої-третьої статті 148 Закону №1402-VIII фінансування всіх судів в Україні здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України. Видатки загального фонду Державного бюджету України на утримання судів належать до захищених статей видатків Державного бюджету України. Функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності судів здійснюють: 1) Верховний Суд - щодо фінансового забезпечення його діяльності; вищий спеціалізований суд - щодо фінансового забезпечення його діяльності; 2) Державна судова адміністрація України - щодо фінансового забезпечення діяльності всіх інших судів, діяльності Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, органів суддівського самоврядування, Національної школи суддів України, Служби судової охорони та Державної судової адміністрації України; 3) Вища рада правосуддя - щодо фінансового забезпечення її діяльності.
Згідно частини четвертої статті 148 Закону №1402-VIII функції розпорядника бюджетних коштів щодо місцевих судів здійснюють територіальні управління Державної судової адміністрації України.
Видатки на утримання судів у Державному бюджеті України визначаються окремим рядком щодо Верховного Суду, Вищої ради правосуддя, апеляційної палати вищого спеціалізованого суду, а також у цілому щодо апеляційних, місцевих судів (частина 5).
Частиною восьмою статті 148 Закону №1402-VIII встановлено, що контроль за додержанням вимог цього Закону щодо фінансування судів здійснюється у порядку, встановленому законом.
Конституційний Суд України від 27.10.2020 №13-р/2020 у справі за конституційним поданням 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Закону України “Про запобігання корупції», Кримінального кодексу України виснував про те, що реалізація принципу незалежності судової гілки влади полягає насамперед у відособленості її від інших гілок державної влади, а це означає формування самостійної, автономної й самоуправлінської судової системи поза структурами законодавчої та виконавчої гілок влади.
Так, відповідно до позиції Конституційного Суду України у зазначеному вище рішенні будь-які форми та методи контролю у виді перевірок, моніторингу тощо функціонування та діяльності судів повинні реалізовуватись лише органами судової влади та виключати створення таких органів у системі як виконавчої, так і законодавчої влади.
На законодавчому рівні повинні бути створені такі взаємовідносини, які виключали б невиправданий тиск, вплив чи контроль з боку виконавчої або законодавчої влади на судову владу та запобігали б виникненню нормативного регулювання, яке дасть змогу на законодавчому рівні контролювати органи судової влади, а також суддів при здійсненні ними функцій і повноважень, що призведе до втручання у діяльність судової влади та посягання на її незалежність, закріплену в Основному Законі України.
У підсумку Конституційний Суд України у рішенні від 27.10.2020 №13-р/2020 наголосив на тому, що створюючи відповідні органи, запроваджуючи відповідальність (санкції), окремі види контролю, законодавець повинен виходити з принципів незалежності судової влади, невтручання у діяльність судів та суддів.
Повноваженнях Державної аудиторської служби України для здійснення державного фінансового нагляду з питань фінансово-господарської діяльності підконтрольних установ визначаються Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII (далі - Закон №2939-XII).
Статтею 2 Закону №2939-XII передбачено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Зі змісту зазначеного положення Закону №2939-ХІІ слідує, що в останньому закріплено вичерпний перелік підконтрольних Держаудитслужбі України установ. Серед вказаного переліку судові органи відсутні.
За приписами пункту 3 Постанови №43 основними завданнями Держаудитслужби є: реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю; внесення на розгляд Міністра фінансів пропозицій щодо забезпечення формування державної політики у сфері державного фінансового контролю; здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів; надання в передбачених законом випадках адміністративних послуг.
У розумінні підпункту 2 пункту 4 Постанови №43 Держаудитслужба здійснює контроль у міністерствах, інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах, суб'єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб'єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належать суб'єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, установах, організаціях, які отримують кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів, фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують державне чи комунальне майно; суб'єктах господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим в кримінальному провадженні.
Тобто, Законом № 2939-ХІІ та вказаною Постановою визначений вичерпний перелік підконтрольних відповідачу установ, серед яких суди відсутні.
З вищенаведених норм колегія суддів вважає, що чинне законодавство надає право Держаудитслужбі виконувати свої повноваження відносно органів виконавчої влади, яка є окремою гілкою влади згідно із Конституцією України. Стосовно діяльності судової гілки влади в Україні діє спеціальне законодавство.
Верховний Суд у постанові від 25.01.2022 у справі №911/782/21 зазначив, що за наявності розбіжностей загальних і спеціальних (виняткових) норм необхідно керуватися принципом lex specialis (лат. - спеціальний закон, спеціальна норма), відповідно до якого при розбіжності загального і спеціального закону діє спеціальний закон, а також принципом lex specialis derogat generali, суть якого зводиться до того, що спеціальний закон скасовує дію (для даної справи) загального закону; спеціальна норма має перевагу над загальною. Крім того, про перевагу норм lex specialis над іншими загальними нормами зазначає у своїх рішеннях і Європейський суд з прав людини (§ 69 рішення у справі “Ніколова проти Болгарії» від 25.03.1999, § 15 рішення у справі “Баранкевич проти Росії» від 26.07.2007 тощо)».
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 09.11.2018 у справі №263/15749/16-а, від 29.01.2019 у справі №807/257/14, від 03.03.2021 у справі №522/799/16-ц.
Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 18.06.2020 № 5-р(II)/2020 принцип верховенства права (правовладдя) вимагає суддівської дії у ситуаціях, коли співіснують суперечливі норми одного ієрархічного рівня. У таких ситуаціях до судів різних видів юрисдикції висунуто вимогу застосовувати класичні для юридичної практики формули (принципи): “закон пізніший має перевагу над давнішим» (lex posterior derogat priori); “закон спеціальний має перевагу над загальним» (lex specialis derogat generali); “закон загальний пізніший не має переваги над спеціальним давнішим» (lex posterior generalis non derogat priori speciali). Якщо суд не застосовує цих формул (принципів) за обставин, що вимагають від нього їх застосування, то принцип верховенства права (правовладдя) втрачає свою дієвість.
Рішенням Ради суддів України від 09.06.2016 №44, які є рішеннями органів судової влади і обов'язковими для неї, вже визначалося, що проведення відповідних ревізій/перевірок органами державної фінансової інспекції України загрожує незалежності судів та суддів.
Повноваженнями щодо здійснення контролю за використанням бюджетних коштів і матеріальних ресурсів у судах, ефективністю використання бюджетних коштів їх розпорядниками нижчого рівня та одержувачами наділена Державна судова адміністрація України.
Перевірка фінансово-господарської діяльності органів судової влади регіональними органами Держаудитслужби не передбачена ні вищезазначеним законом, ні іншими нормативно-правовими актами. Згідно з діючим законодавством, перевірки фінансово-господарської діяльності в судах здійснюються Державною судовою адміністрацією України, через яку фінансуються органи судової влади, а також органами Рахункової палати.
Слід звернути увагу, що контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням здійснює Рахункова палата.
Організація, повноваження та порядок діяльності Рахункової палати регламентовані Законом України “Про Рахункову палату» від 02.07.2015 року № 576 (тут і далі - Закон №576 в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин).
За приписами пункту 1 частини 1 статті 7 Закону №576-VIII Рахункова палата здійснює фінансовий аудит, аудит ефективності та аудит відповідності, зокрема, щодо проведення витрат державного бюджету, включаючи використання бюджетних коштів на забезпечення діяльності Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, Верховного Суду України, вищих спеціалізованих судів, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Вищої ради правосуддя, Офісу Генерального прокурора та інших органів, безпосередньо визначених Конституцією України; використання коштів державного бюджету, наданих місцевим бюджетам та фондам загальнообов'язкового державного соціального і пенсійного страхування; здійснення таємних видатків державного бюджету.
З аналізу наведеної норму слідує, що виключно Законом №576-VIII передбачений механізм здійснення контрольних функцій використання коштів Державного бюджету щодо установ та органів системи правосудця. Як наслідок, інструментом такого механізму є виключно Рахункова палата.
Статтею 130 Конституції визначено, що держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів. У державному бюджеті окремо визначаються видатки на утримання судів з урахуванням пропозицій ВРП.
За змістом статей 113, 115, 116 Конституції, закону “Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Жодною нормою Конституції чи нормою закону “Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів та органи виконавчої влади (в тому числі і Держаудитслужбу) не наділено повноваженнями здійснення будь-якого контролю за діяльністю органів судової влади.
Пунктом 1 частини 1 статті 20 закону “Про Кабінет Міністрів України» на останній покладено виключно обов'язок забезпечити фінансування видатків на утримання судів у межах, визначених законом про державний бюджет, та створити належні умови для функціонування судів та діяльності суддів.
До контрольних функцій Кабінету Міністрів України віднесено питання здійснення контролю за додержанням законодавства органами виконавчої влади, їх посадовими особами, а також органами місцевого самоврядування з питань виконання ними делегованих повноважень органів виконавчої влади та забезпечення координації і контролю за діяльністю органів виконавчої влади щодо запобігання і протидії корупції.
Якщо Кабінет Міністрів України не наділений жодними контрольними функціями щодо судової влади, то і Держаудитслужба, яка є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів через міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю тим більше не може перебирати на себе такі функції.
Статтею 98 Конституції України визначено, що контроль від імені Верховної Ради за надходженням коштів до державного бюджету та їх використанням здійснює Рахункова палата.
Таким чином, суди як суб'єкти публічного права не підпадають під суб'єктний склад Закону №2939-XII, що свідчить про відсутність правових підстав для здійснення ревізій фінансово-господарської діяльності в судах України органами контрольно-ревізійної служби України.
Аналогічні висновки наведені у постанові Верховного Суду від 30.01.2020 у справі №804/902/16, предметом розгляду якої стали, у тому числі, правовідносини щодо законності проведення ревізії органами Держаудитслужби України Дніпропетровського апеляційного господарського суду.
З урахуванням наведеного, колегія суддів погоджується із висновками суду першої інстанції, що відсутні правові підстави включення Чернівецького окружного адміністративного суду, який утримується за коштом бюджетної програми KПKBK 0501020, до переліку суб'єктів щодо яких передбачено проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності за періоди: з 01.01.2022 по 31.07.2024 та з 01.01.2022 по 30.09.2024 відповідно до прийнятих відповідачем-1 наказів від 24.05.2024 №108 та від 22.08.2024 №224 (зі змінами, внесеними наказом від 23.09.2024 №255), що свідчить про відсутність у відповідача як центрального органу влади діяльності повноважень на проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача як органу державної влади, оскільки діяльність останнього урегульована спеціальним законом.
Отже, прийнявши рішення щодо включення Чернівецького окружного адміністративного суду до Переліку підконтрольних установ (об'єкта контролю), на яких планується проведення інспектувань за темою, визначеною у Планах, затверджених наказами від 24.05.2024 №108 та від 22.08.2024 №224 (зі змінами, внесеними наказом від 23.09.2024 №255), а також вчинивши дії направлені на реальне виконання вказаних контрольних заходів, відповідач фактично порушив принцип незалежності судової гілки влади взагалі та позивача, зокрема, від виконавчої гілки влади.
Колегія суддів звертає увагу апелянта, що не надано до суду доказів того, що Рахункова палата не виконала за спірний період своїх функцій щодо проведення ревізії позивача, який утримується за коштом бюджетної програми KПKBK 0501020.
В такому випадку фактично предметом фінансового контролю обох суб'єктів державного фінансового контролю (Рахункової палати та Держаудитслужби) буде однаковий період реалізації бюджетної програми KПKBK 0501020 відносно позивача, що, по суті, є дублюванням функцій, яка призведе до зайвих бюджетних витрат як на проведення самої перевірки, так і до нераціонального використання робочого часу працівників Державної судової адміністрації України i працівників апарату судів, що в свою чергу ускладнить організацію роботи судів зі здійснення правосуддя у військовий час.
В свою чергу у частині 1 статті 148 Закону № 1402-VIII встановлено, що Державна судова адміністрація України є органом у системі судової влади, який здійснює організаційне та фінансове забезпечення діяльності органів судової влади у межах повноважень, установлених законом.
Чернівецький окружний адміністративний суд є судом загальної юрисдикції, що фінансується за рахунок коштів Державного бюджету України, тобто є бюджетною установою, фінансове забезпечення, якої організовує Державна судова адміністрація України.
Відтак, повноваженнями щодо здійснення контролю за використанням бюджетних коштів і матеріальних ресурсів у судах, ефективністю використання бюджетних коштів їх розпорядниками нижчого рівня та одержувачами наділена Державна судова адміністрація України.
Враховуючи зазначене, колегія суддів вважає, що перевірка фінансово-господарської діяльності органів судової влади регіональними органами Державної фінансової інспекції не передбачена ні вищезазначеним законом, ні іншими нормативно-правовими актами. Згідно з діючим законодавством, перевірки фінансово-господарської діяльності в окружних адміністративних судах здійснюються Державною судовою адміністрацією України, через яку фінансуються органи судової влади, а також органами Рахункової палати України.
Таким чином, у Державної аудиторської служби України та її територіальних органів відсутні повноваження на здійснення контрольних функцій відносно Чернівецького окружного адміністративного суду, оскільки останній не є підконтрольним об'єктом органів державної контрольно-ревізійної служби України.
Не знайшли свого підтвердження і доводи відповідачів про те, що оскаржувані накази вичерпали свою дію фактом свого виконання та на даний час не порушують права та інтереси позивача.
Так, Управлінням Держаудитслужби в Чернівецькій області на підставі Акта від 20.08.2024 про неможливість проведення ревізії в Чернівецькому окружному адміністративному суді у зв'язку з недопуском працівників відповідача-2 до проведення ревізії, на адресу Головного управління Національної поліції в Чернівецькій області 20 серпня 2024 року направлено повідомлення за вих. №132408-17/2117-2024 про вчинення протиправних дій головою суду ОСОБА_1 та керівником апарату суду Скрипничуком Андрієм Івановичем з вказівкою на можливу наявність в їх діях ознак злочинів, передбачених статтями 342, 343, 351-1 КК України. Тому, оскаржувані накази й надалі порушують права та інтереси позивача (а.с. 185, 186-187 т.2).
Також, суд не приймає до уваги посилання відповідачів на те, що ревізія фінансово-господарської діяльності суду уже проведена у IV кварталі 2024 року відповідно до наказу від 22.08.2024 №224 (зі змінами, внесеними наказом від 23.09.2024 №255), який виданий на підставі звернення позивача. Суд звертає увагу на те, що відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України та наведених вище норм законодавства, відповідачі як суб'єкти владних повноважень у будь-якому разі зобов'язані діяти виключно лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Отже, сам факт проведення ревізії всупереч закону та складений за її наслідками акт породжує для позивача юридичні наслідки, а тому також порушує його права та інтереси.
Стосовно нерелевантності, на думку відповідачів, застосування постанови Верховного Суду від 30.01.2020 року у справі № 804/902/16 та рішення Конституційного Суду від 27.10.2020 року №13-р/2020 до спірних правовідносин, то такі твердження суд вважає помилковими, оскільки хоч в зазначеній постанові та рішенні і інший предмет спору, але вирішенні в них питання щодо застосування правових норм безпосередньо стосуються суті тих правових питань, які суд мав вирішити у даній справі.
Щодо доводів апелянта про відсутність предмету спору у зв'язку із зверненням Чернівецького окружного адміністративного суду листом від 16.09.2024 року №01-16/4001/2024 до Управління Західного офісу Держуадитслужби в Чернівецькій області колегія суддів враховує наступне.
Лист Чернівецького окружного адміністративного суду від 16.09.2024 року №01- 16/4001/2024 має інформаційний характер щодо проведення 13 вересня 2024 року у Верховному Суді наради за участю голови Верховного Суду та представників судової гілки влади. У ході наради прийнято рішення про максимальну відкритість судів у питаннях використання бюджетних коштів. Відтак Чернівецьким окружним адміністративним судом запропоновано розглянути можливість проведення фінансової перевірки окремих питань фінансово-господарської діяльності суду.
Вищезазначений лист жодним чином не змінює позицію позивача щодо протиправності наказу Державної аудиторської служби України від 24.05.2024 року №108 (зі змінами) як підстави для призначення ревізії фінансово-господарської діяльності Чернівецького окружного адміністративного суду. Адже керівник апарату суду не є керівником державного органу і не уповноважений на ініціювання ревізії Держаудитслужбою України. Окрім цього рішенням зборів суддів Чернівецького окружного адміністративного суду від 19.08.2024 року №7 керівника апарату суду Скрипничука Андрія Івановича уповноважено допускати до проведення ревізії питань фінансово-господарської діяльності виключно органи фінансового контролю, які уповноважені на здійснення такої перевірки згідно чинного законодавства - Державну судову адміністрацію України та Рахункову палату України.
Щодо протиправності наказу Держаудитслужби України від 24.05.2024 року №108 та проведення ревізії судів її структурними підрозділами також зазначено у рішенні Ради суддів України від 01.08.2024 року №24.
Зокрема розглянувши наказ Державної аудиторської служби України від 24.05.2024 року №108, а саме п.6.1. наказу, Рада суддів України констатує, що рішенням Ради суддів України від 09.06.2016 року №44 вже зазначалося, що проведення відповідних ревізій/перевірок органами державної фінансової інспекції України загрожує незалежності судів та суддів.
Доводи Державної аудиторської служби України про те, що оскаржуваний наказ від 24.05.2024 року №108 вичерпав свою дію 20.08.2024 року (дата складання Акту про неможливість проведення ревізії) є необгрунтвоаним, оскільки пунктом 2 та підпунктом 2 пункту 3 наказу Державної аудиторської служби України від 23.09.2024 року №255 «Про внесення змін до деяких наказів Державної аудиторської служби» внесено зміни до наказу Державної аудиторської служби України від 24.05.2024 року №108 та наказу Державної аудиторської служби України від 22.08.2024 року №224. Отже оскаржуваний наказ від 24.05.2024 року №108 не вичерпав свою дію 20.08.2024 року, оскільки в подальшому до нього внесено зміни щодо терміну проведення ревізії Чернівецького окружного адміністративного суду з вересня на жовтень 2024 року.
Аналізуючи зазначені в апеляційній скарзі доводи щодо того, що пункт 2 наказу Держаудитслужби від 23.09.2024 року №255 не стосується проведення ревізії позивача. Колегія суддів враховує, що наказ від 23.09.2024 року №255 скасовано в частині внесення Чернівецького окружного адміністративного суду до переліку підконтрольних установ (об'єктів контролю), зазначених у Додатку 12 до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на IV квартал 2024 року щодо проведення Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Чернівецького окружного адміністративного суду за період з 01.01.2022 по 30.09.2024 року, а саме пункт 6.4 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на IV квартал 2024 року, затвердженого наказом Державної аудиторської служби України від 22.08.2024 №224 (зі змінами) в частині внесення Чернівецького окружного адміністративного суду до переліку підконтрольних установ (об'єктів контролю), що як встановлено апеляційним судом вище є протиправним та підлягає скасуванню.
Згідно з частиною 1 статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Згідно із частинами 1, 2 статті 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Суб'єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі.
Відповідно до частини 1 статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
Враховуючи вищевикладене, апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції, що слід визнати протиправним та скасувати наказ Держаудитслужби України від 24.05.2024 №108 (зі змінами) в частині включення Чернівецького окружного адміністративного суду до переліку підконтрольних установ (об'єктів контролю), на яких планується проведення інспектувань за темою, визначеною у Плані проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на III квартал 2024 року (пункт 6.1 наказу від 24.05.2024 №108, Додаток 4 до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на III квартал 2024 року) та визнати протиправним та скасувати наказ Держаудитслужби України від 22.08.2024 №224 (зі змінами, внесеними наказом від 23.09.2024 №255) в частині включення Чернівецького окружного адміністративного суду до переліку підконтрольних установ (об'єктів контролю), на яких планується проведення інспектувань за темою, визначеною у Плані проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на IV квартал 2024 року (пункт 6.4 наказу від 22.08.2024 №224, Додаток 12 до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на IV квартал 2024 року).
Враховуючи зазначені вище встановлені обставини справи, норми законодавства, які регулюють спірні правовідносини, висновки Конституційного Суду України, Верховного Суду, колегія суддів дійшла висновку, що доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об'єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи.
Суд не приймає доводи скаржника, які ґрунтуються на висновках Верховного Суду, викладених в постанові від 29.03.2023 у справі № 160/17775/21, оскільки правовідносини в цій справі не є релевантними до справи за позовом Чернівецького окружного адміністративного суду. Суд касаційної інстанції у справі № 160/17775/21 направив на новий судовий розгляд справу до суду першої інстанції.
У відповідності до частини 2 статті 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Згідно із статтею 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію і практику Суду як джерело права.
Суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
У контексті оцінки доводів апеляційної скарги апеляційний суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Підстави для розподілу судових витрат за наслідками апеляційного перегляду рішення суду першої інстанції на підставі статті 139 КАС України відсутні.
Керуючись ст.ст. 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України - залишити без задоволення.
Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2024 року у справі № 600/3614/24-а - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя Н.В. Ільчишин
Судді С.М. Шевчук
Р.В. Кухтей
Повний текст постанови складено 28.07.2025