(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Кривенди О. В., Короля В. В., Мазура М. В.
щодо постанови Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) від 24 червня 2025 року у справі № 9901/142/21 (провадження № 11-126заі25) за позовом Приватного підприємства «Полтавабудцентр» (далі - ПП «Полтавабудцентр») до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Рада національної безпеки і оборони України, Служба безпеки України (далі - РНБО та СБУ відповідно), про визнання протиправним та скасування указу в частині,
за апеляційною скаргою Приватного підприємства «Полтавабудцентр» на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 лютого 2025 року
1. ПП «Полтавабудцентр» звернулося до суду з позовом до Президента України про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 21 квітня 2021 року № 169/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15 квітня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних санкцій» у частині введення в дію пункту 1 додатка 2 до рішення РНБО Ради національної безпеки і оборони України від 15 квітня 2021 року у частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо ПП «Полтавабудцентр».
2. На обґрунтування позовних вимог позивач серед іншого зазначав, що оскаржуваний Указ Президента України та рішення РНБО в частині, що стосується позивача, не містять фактичних обставин, які б могли бути підставою для запровадження передбачених статтею 3 Закону України від 14 серпня 2014 року № 1644-VII «Про санкції» (далі - Закон № 1644-VII) санкцій.
3. Наголошує, що позивач не є суб'єктом та не вчиняв жодних дій, які у розумінні норм Закону № 1644-VII могли б свідчити про наявність підстав для застосування до нього персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), передбачених цим Законом.
4. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 12 лютого 2025 року відмовив у задоволенні позову.
5. ПП «Полтавабудцентр» не погодилося з рішенням суду першої інстанції та подало апеляційну скаргу, в якій просило його скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати, щодо належності позивача до кола суб'єктів, відносно яких можуть застосовуватися санкції
6. Велика Палата постановою від 24 червня 2025 року апеляційну скаргу ПП «Полтавабудцентр» залишила без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
7. На обґрунтування прийнятого рішення Велика Палата, зокрема, щодо доводів позивача про те, що ПП «Полтавабудцентр» не належить до кола суб'єктів, до яких можуть застосовуватися персональні санкції відповідно до Закону № 1644-VII, зазначила таке.
8. Норми, яка б давала визначення (загальне чи спеціальне) «підсанкційного» суб'єкта (суб'єкта, до якого можуть бути застосовані санкції), в Законі № 1644-VII немає. Так само поняття «суб'єкт, до якого можуть бути застосовані санкції» для цілей цього Закону не розкрито в інших законах.
9. З преамбули Закону № 1644-VII, беручи до уваги його завдання та призначення, політичний контекст причин, що зумовили необхідність його прийняття, а також через призму цілей його запровадження, сформульованих у частині першій статті 1 цього Закону, - захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави - можна і треба розуміти, що поняття «суб'єкт, до якого можуть бути застосовані санкції» базується на змістовній (функціональній) характеристиці. Тобто визначальним чинником визнання суб'єкта «підсанкційним» є поведінка особи (юридичної чи фізичної особи), іноземної держави, міжнародної організації тощо - вчинення дій (діяльність) характерного спрямування, про яке йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII і подолання якого є завданням цього Закону.
10. Зміст норм Закону № 1644-VII стосовно того, до кого можуть бути застосовані санкції, дає підстави утвердитися в думці, що перелік таких осіб є критеріальним, орієнтувальним, поосібним, але не вичерпним. Вони не містять правил (велінь) (зокрема, на кшталт застережень «виключно», «тільки»), згідно з якими до «підсанкційних» суб'єктів не можна відносити інших осіб, окрім зазначених у частині другій статті 1 цього Закону, або ж за іншими критеріями (ознаками), ніж створення реальних та/або потенційних загроз об'єктам захисту, визначеним у частині першій статті 3 цього ж Закону.
11. З конституційних ознак норми частини першої статті 1 Закону № 1644-VII про суверенне право на захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України та інших передбачених цією нормою об'єктів захисту від реальних та/або потенційних загроз можна визначити, що форми захисту цих цінностей з боку України можуть бути спрямовані не тільки щодо іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців чи осіб без громадянства, інших суб'єктів, перелічених у частині другій зазначеної статті 1, але й щодо кожного, хто чинить так само стосовно об'єктів, які перебувають під охоронною дією цього Закону. Якщо серед таких осіб будуть юридичні особи, зареєстровані за українським законодавством, або громадяни України, то вони можуть бути суб'єктами застосування санкцій.
12. Інше тлумачення норм Закону № 1644-VII не відповідало б не тільки його завданням та цілям, але й змісту.
13. До того ж Велика Палата в постановах від 06 липня 2023 року у справі № 990/635/21 та від 27 червня 2024 року у справі № 990/432/21 (хоча за не зовсім схожих фактичних обставин, але за такого ж правового регулювання, як і в цій справі) виснувала, що визначальним для застосування санкцій є саме певна діяльність, а не перелік суб'єктів, зазначених у частині другій статті 1 Закону № 1644-VII (захищатися потрібно від дій (чи запобігати діям), які шкодять (загрожують) суверенним правам Української держави, правам її громадян). Тобто основним критерієм визначення суб'єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є діяльність, зазначена в частині першій статті 3 вказаного Закону.
14. У продовження наведених міркувань Велика Палата зазначила, що обмежувальні заходи, перелічені в частині четвертій Закону № 1644-VII, не є новелами в законодавстві України і могли застосовуватися й до прийняття згаданого Закону до національного суб'єкта (юридичної чи фізичної особи) відповідним уповноваженим законом органом. Відтак застосування таких обмежень як санкцій відповідно до Закону № 1644-VII рішенням РНБО та указом Президента України ще раз підтверджує висновок, що вони можуть бути застосовані до національного суб'єкта, особливо (але не винятково), коли йдеться про терористичну діяльність.
15. У зв'язку з наведеним Велика Палата відхилила довід ПП «Полтавабудцентр», що суд першої інстанції порушив норми статті 1 Закону № 1644-VII, включивши до кола осіб, на яких поширюється дія цього Закону, юридичних осіб, зареєстрованих за українським законодавством.
16. На думку Великої Палати, зібрані компетентними органами матеріали давали підстави РНБО ухвалити рішення про застосування санкцій по відношенню до ПП «Полтавабудцентр», а Президентові України - ввести це рішення в дію.
Підстави і мотиви для викладення окремої думки
17. Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
18. Вважаємо помилковими висновки Великої Палати щодо можливості застосування передбачених Законом № 1644-VII санкцій по відношенню до юридичних осіб, зареєстрованих в Україні, які не знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента та не здійснюють терористичну діяльність.
19. Наші міркування ґрунтуються на такому.
20. Закон № 1644-VII направлений на захист суверенітету України (захисний принцип покладено в основу цього Закону преамбулою та частиною першою статті 1) і поширює свою дію на певне, чітко визначене у частині другій статті 1 коло осіб незалежно від їх місцезнаходження за вчинення дій, що посягають на основоположні інтереси нашої держави. Означену норму закону (частину другу статті 1), якою визначено вичерпний перелік осіб, на яких поширюється його дія, і слід вважати тією спеціальною вказівкою, що визначає сферу його дії за колом осіб.
21. Потреба з'ясування належності суб'єкта до кола осіб, на яких поширюється функціональна дія цього Закону, випливає із самого його призначення і сфери регулювання та зумовлена персональним принципом його прийняття як засобу досягнення задекларованої захисної мети.
22. Так, у частині другій статті 1 Закону № 1644-VII (у редакції, чинній на час видання Указу № 169/2021) визначено коло суб'єктів, по відношенню до яких можуть бути застосовані передбачені цим Законом санкції.
23. Такими суб'єктами є:
- іноземні держави;
- іноземні юридичні особи;
- юридичні особи, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента;
- іноземці;
- особи без громадянства;
- суб'єкти, які здійснюють терористичну діяльність.
24. Отже, у наведеному переліку лише суб'єкти, які здійснюють терористичну діяльність, та юридичні особи, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, зазначені безвідносно до їх іноземної приналежності, із чого можна дійти висновку, що наведені законодавцем кваліфікуючі ознаки є визначальними для включення такого суб'єкта до переліку, проте в межах цієї справи такі не зазначались і не доводились відповідними органами влади.
25. Доводи відповідача з цього питання зводяться до того, що диспозицією пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII означений перелік доповнено «іншими суб'єктами, що створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України».
26. Оцінюючи такі доводи, слід зауважити, що за приписами пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII підставами для застосування санкцій дійсно вказані: «дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб'єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод».
27. Буквальний і семантичний аналіз наведеної правової норми та, зокрема, використання займенника «інший» дає підстави стверджувати, що законодавець мав на увазі інших суб'єктів, відмінних від тих, що згадані в реченні раніше, але в будь-якому випадку тих, перелік яких наведений у частині другій статті 1 Закону № 1644-VII.
28. На підтвердження цього варто звернути увагу на частину третю статті 5 Закону № 1644-VII (у редакції, чинній на час видання Указу № 169/2021), у якій наведено вичерпний перелік суб'єктів, щодо яких РНБО уповноважена приймати рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій.
29. Так, за приписами цієї норми рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб'єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймаються РНБО та вводяться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов'язковим до виконання.
30. Тобто у частині другій статті 1 Закону № 1644-VII, яка визначає коло суб'єктів, по відношенню до яких з боку України можуть застосовуватися санкції, ідеться про тих же суб'єктів, щодо яких РНБО відповідно до вимог частини третьої статті 5 цього Закону може приймати рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій. Юридичні особи (створені і зареєстровані за законодавством України) у зазначених нормах згадуються у поєднанні з такими умовами: знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента; здійснюють терористичну діяльність.
31. У зв'язку із цим варто наголосити, що можливості суду обмежені рамками конституційного принципу поділу влади (стаття 6 Конституції України) та процесуального кодексу як єдиного джерела визначення юрисдикції та повноважень адміністративного суду (стаття 1 КАС України). Тобто суд, діючи виключно в межах, визначених частиною першою статті 2, частиною другою статті 9, пунктами 5, 6 частини четвертої статті 246 КАС України, своїм рішенням може лише конкретизувати (розтлумачити) зміст юридичної норми, а не доповнювати чи змінювати її.
32. Слід нагадати, що Законом № 1644-VII задекларовано принципи законності, прозорості, об'єктивності, відповідності меті та ефективності (частина друга статті 3) та відповідні принципи та норми міжнародного права (стаття 2), які насамперед пред'являють до закону вимоги якості та передбачуваності.
33. За правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005, із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі.
34. Розширене тлумачення судом наведених законодавчих приписів у спосіб, що уможливлює поширення їх дії на юридичних осіб, створених і зареєстрованих за законодавством України, без установлення таких обставин, як знаходження їх під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, здійснення ними терористичної діяльності, суперечить статтям 3, 6, 8 та частині другій статті 19 Конституції України, не відповідає завданню адміністративного судочинства, принципам правової визначеності та верховенства права (частині другій статті 2, частинам першій, другій статті 6 КАС України), призводить до неоднакового правозастосування (залежно від тлумачення) та не є необхідним запобіжником («загороджувальним засобом») від сваволі в розумінні практики Європейського суду з прав людини.
35. Оскільки законодавець знає правила законодавчої техніки й нормотворення, про все, що він хотів вказати і мав на увазі, він виклав у тексті закону чітко і недвозначно. Досліджуючи ключові питання правозастосування - дії закону в часі, просторі та за колом осіб, суд повинен виходити з прямих приписів самого закону, а не вдаватися до нормотворення через тлумачення. Ще більш обережним слід бути під час тлумачення закону у випадках обмеження прав особи та її відповідальності, яке за жодних обставин не може ґрунтуватися на підставі віртуальних конструкцій, відсутніх у чинному законодавстві.
36. Необхідно наголосити і на тому, що в диспозиції частини другої статті 1 Закону № 1644-VII законодавець використав логічну операцію протиставлення. Так, санкції застосовуються з боку України по відношенню до наведеного переліку суб'єктів іноземної приналежності чи суб'єктів, які знаходяться під їхнім контролем. Юридичні особи - резиденти, що контролюються громадянами України, самій Україні як державі не можуть протиставлятися законом, бо знаходяться під юрисдикцією і захистом її Конституції.
37. З'ясовуючи дійсну волю законодавця, варто проаналізувати законопроєктну роботу та процедуру проходження законопроєктом відповідних етапів (історії ухвалення), що дасть змогу зрозуміти його задум і наміри.
38. Так, унесеним за законодавчою ініціативою Кабінету Міністрів України 8 серпня 2014 року законопроєктом (проєкт Закону у Верховній Раді від імені уряду України представляв Яценюк А. П.) пропонувався такий перелік суб'єктів його застосування: «Санкції можуть застосовуватись з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, громадян України, юридичних осіб, створених за законодавством України, а також інших суб'єктів».
39. Проєкт Закону про санкції (реєстраційний № 4453а) було прийнято депутатами за основу в першому читанні 12 серпня 2014 року в наведеній вище редакції.
40. Проте, як убачається з картки проходження законопроєкту на офіційному вебпорталі Верховної Ради України, саме висловлена у проєкті пропозиція поширити дію Закону про санкції на громадян України стала основною підставою до висловлення заперечень (зауважень) Головним юридичним управлінням Апарату Верховної Ради України від 14 серпня 2014 року до проєкту цього Закону (https://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_2?pf3516=4453%D0%B0&skl=8). Як видно зі змісту зауважень, ключовим аргументом фахівці управління зазначали неврахування ініціатором законопроєкту презумпції невинуватості особи як прямої вимоги Конституції України.
41. До другого читання законопроєкт зазнав змін, і частина друга його статті 1 передбачала можливість застосування санкцій з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, в якій іноземна юридична чи фізична особа є власником істотної участі, іноземців, осіб без громадянства, громадян України, юридичних осіб, створених за законодавством України, а також інших суб'єктів, які здійснюють терористичну діяльність.
42. У другому читанні законопроєкт розглядався на пленарному засіданні Верховної Ради України 14 серпня 2014 року, на якому, зокрема, обговорювалася можливість застосування санкцій по відношенню до громадян України та юридичних осіб, зареєстрованих в Україні.
43. Як убачається зі стенограми засідання, перед голосуванням за законопроєкт його автору - Прем'єр-міністру України Яценюку А. П. депутати поставили питання щодо можливості застосування санкцій по відношенню до громадян України.
44. Яценюк А. П. відповів: «Санкції стосуватимуться тільки держави-агресора, тільки іноземних суб'єктів підприємницької діяльності, тільки іноземних компаній, іноземної агентури і всякої іншої гидоти, яка не дає можливості Україні жити».
45. Перед вирішальним голосуванням за законопроєкт головуючий повідомив, що дуже багато правок було оголошено Прем'єр-міністром Яценюком А. П. і узгоджено прямо на засіданні, тому буде необхідно провести техніко-юридичне редагування цього Закону після його прийняття. Потім головуючий попросив депутатів підтримати законопроєкт у другому читанні і в цілому з урахуванням зауважень і правок, про які говорили Прем'єр-міністр Яценюк А. П. і представник профільного комітету - народний депутат Развадовський В. Й.
46. Лише після цього законопроєкт був поставлений на голосування і за нього проголосувало 244 народних депутати.
47. В остаточному варіанті частина друга статті 1 Закону № 1644-VII була викладена в такій редакції: «Санкції можуть застосуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб'єктів, які здійснюють терористичну діяльність».
48. Зазначене дає підстави для висновку, що рішення про вилучення з переліку суб'єктів, щодо яких застосовуються санкції, юридичних осіб, створених за законодавством України, свідомо ухвалене єдиним органом законодавчої влади в Україні. Наведені вище послідовні дії парламенту чітко й однозначно демонструють волю законодавця, направлену на неможливість застосування санкцій стосовно таких осіб, за винятком випадків, коли вони знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента та/або здійснюють терористичну діяльність.
49. Ще одним підтвердженням наведеного висновку є внесення змін до Закону № 1644-VII Законом України від 20 листопада 2024 року № 4074-ІХ «Про внесення змін до Кримінального кодексу України, Кримінального процесуального кодексу України та інших законодавчих актів України щодо позбавлення державних нагород за популяризацію або пропаганду держави-агресора чи вчинення інших протиправних дій проти України» (далі - Закон № 4074-ІХ).
50. Так, Законом № 4074-ІХ частина друга статті 1 Закону № 1644-VII була доповнена словами «а санкції у виді позбавлення державних нагород - проти будь-яких нагороджених осіб, зазначених у частині четвертій статті 3 цього Закону».
51. При цьому статтю 3 Закону № 1644-VII було доповнено частиною четвертою такого змісту: «Підставою для застосування санкції у виді позбавлення державних нагород України, інших форм відзначення може бути також вчинення нагородженою особою дій, що популяризують або пропагують державу-агресора та її органи влади, представників органів влади держави-агресора та їхні дії, що створюють позитивний образ держави-агресора, виправдовують чи визнають правомірною окупацію території України».
52. Такі зміни зайвий раз свідчать про те, що частина друга статті 1 Закону № 1644-VII містить вичерпний перелік суб'єктів, по відношенню до яких можуть бути застосовані санкції, і цей перелік не підлягає розширеному тлумаченню. В іншому випадку законодавцю не було ніякої необхідності доповнювати цей перелік іншими суб'єктами, а саме «будь-якими нагородженими особами, яких може бути позбавлено державних нагород», оскільки про дії таких осіб, що можуть бути підставою для застосування санкцій, ідеться в новій редакції статті 3 Закону № 1644-VII, зокрема у її частині четвертій.
53. Наведені вище аргументи, на нашу думку, спростовують висновок Великої Палати про те, що вирішальне значення для застосування санкцій має саме діяльність суб'єкта, указана в пункті 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII, безвідносно до визначеного у частині другій статті 1 кола суб'єктів, по відношенню до яких можуть бути застосовані передбачені цим Законом санкції.
54. У зв'язку із цим слід наголосити, що відповідно до вимог частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
55. Зважаючи на приписи цієї норми Основного Закону України, частини другої статті 1 та частини третьої статті 5 Закону № 1644-VII, можна переконатися в тому, що РНБО уповноважена приймати, а Президент України вводити в дію рішення про застосування санкцій виключно щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, суб'єктів, які здійснюють терористичну діяльність.
56. Після внесення згаданих вище змін до Закону № 1644-VII РНБО також уповноважена приймати, а Президент України вводити в дію рішення про застосування санкцій у виді позбавлення державних нагород проти будь-яких нагороджених осіб, зазначених у частині четвертій статті 3 цього Закону.
57. За обставинами справи ПП «Полтавабудцентр» є юридичною особою, що зареєстрована в Україні, її засновником та керівником є громадяни України.
58. У цій справі не встановлено, що ПП «Полтавабудцентр» знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента та/або здійснює терористичну діяльність, а відтак, на нашу думку, до нього не могли бути застосовані передбачені Законом № 1644-VII санкції.
59. З огляду на те, що, на нашу думку, ПП «Полтавабудцентр» не є суб'єктом, до якого можуть бути застосовані передбачені Законом № 1644-VII санкції, ми не вдаємося до аналізу дій позивача, які могли слугувати підставою для застосування до нього таких санкцій.
60. Водночас вважаємо, що за умови встановлення у порядку, визначеному законом, протиправності дій позивача, відповідні органи мають задіяти правові механізми для притягнення винних осіб до відповідальності.
Судді О. В. Кривенда
В. В. Король
М. В. Мазур