про відмову у відкритті касаційного провадження
21 липня 2025 року
м. Київ
справа №440/16011/24
адміністративне провадження № К/990/27948/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Шарапи В.М., суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М., перевіривши касаційну скаргу Заступника керівника Полтавської обласної прокуратури на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 05.03.2025 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22.05.2025 у справі №440/16011/24 за позовом виконувача обов'язків керівника Полтавської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України, в особі Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства до Полтавської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,
31.12.2024 виконувач обов'язків керівника Полтавської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України та в особі Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом до Полтавської міської ради, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Полтавської міської ради щодо не винесення на розгляд сесії міської ради подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28.12.2023 №02-28/1027 в частині віднесення земельних ділянок комунальної власності сільськогосподарського призначення площею 1,0296 га з кадастровим номером 5324080700:00:013:0014 та площею 9,1673 га з кадастровим номером 5324081400:00:022:0002 до самозалісених у порядку, визначеному частинами 2, 3, 5 статті 57-1 Земельного кодексу України;
- зобов'язати Полтавську міську раду розглянути на сесії Полтавської міської ради подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28.12.2023 № 02-28/1027 в частині віднесення земельних ділянок комунальної власності сільськогосподарського призначення площею 1,0296 га з кадастровим номером 5324080700:00:013:0014 та площею 9,1673 га з кадастровим номером 5324081400:00:022:0002 до самозалісених та прийняти за результатами розгляду рішення про віднесення земельних ділянок комунальної власності сільськогосподарського призначення площею 1,0296 га з кадастровим номером 5324080700:00:013:0014 та площею 9,1673 га з кадастровим номером 5324081400:00:022:0002 до самозалісених у порядку, визначеному частинами 2, 3, 5 статті 57-1 Земельного кодексу України.
Розгляд справи здійснювався за правилами загального позовного провадження.
Полтавський окружний адміністративний суд своїм рішенням від 05.03.2025 (залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 22.05.2025) позов задовольнив частково.
Визнав протиправною бездіяльність Полтавської міської ради, яка полягає у не розгляді та не вирішенні питання про віднесення або про відмову у віднесенні земельних ділянок до самозалісених ділянок за поданням Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28.12.2023 №02-28/1027.
Зобов'язав Полтавську міську раду розглянути подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28.12.2023 №02-28/1027 та за результатами такого розгляду прийняти акт у формі рішення.
У задоволенні решти позовних вимог відмовив.
На адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду 30.06.2025 надійшла касаційна скарга Заступника керівника Полтавської обласної прокуратури, в якій скаржник просить скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 05.03.2025, постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22.05.2025 та ухвалити нове судове рішення про задоволення позовних вимог в частині зобов'язання Полтавської міської ради прийняти, за результатами розгляду подання, рішення про віднесення земельних ділянок комунальної власності сільськогосподарського призначення площею 1,0296 га з кадастровим номером 5324080700:00:013:0014 та площею 9,1673 га з кадастровим номером 5324081400:00:022:0002 до самозалісених у порядку, визначеному частинами 2, 3, 5 статті 57-1 Земельного кодексу України.
За правилами частини 1 статті 334 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), за відсутності підстав для залишення касаційної скарги без руху, повернення касаційної скарги чи відмови у відкритті касаційного провадження суд касаційної інстанції постановляє ухвалу про відкриття касаційного провадження у справі.
Втім, у відкритті касаційного провадження необхідно відмовити з наступних підстав.
Пунктом 8 частини 2 статті 129 Конституції України серед основних засад судочинства закріплено забезпечення права на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення.
Наведеним конституційним положенням кореспондує стаття 14 Закону України "Про судоустрій і статус суддів".
Згідно частини 1 статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.
Водночас, пунктом 2 частини 5 зазначеної норми процесуального закону обумовлено, що не підлягають касаційному оскарженню судові рішення у справах незначної складності та інших справах, розглянутих за правилами спрощеного позовного провадження (крім справ, які відповідно до цього Кодексу розглядаються за правилами загального позовного провадження), крім випадків, якщо:
а) касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики;
б) особа, яка подає касаційну скаргу, відповідно до цього Кодексу позбавлена можливості спростувати обставини, встановлені оскарженим судовим рішенням, при розгляді іншої справи;
в) справа становить значний суспільний інтерес або має виняткове значення для учасника справи, який подає касаційну скаргу;
г) суд першої інстанції відніс справу до категорії справ незначної складності помилково.
Доведення вищезазначених обставин та, відповідно, права на касаційне оскарження судових рішень у справах незначної складності, покладається на особу, яка подає касаційну скаргу.
Згідно з пунктом 3 частини 6 статті 12 КАС України, для цілей цього Кодексу, справами незначної складності є, зокрема, справи щодо оскарження фізичними особами рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень щодо обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання пенсійних виплат, соціальних виплат непрацездатним громадянам, виплат за загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням, виплат та пільг дітям війни, інших соціальних виплат, доплат, соціальних послуг, допомоги, захисту, пільг.
Відповідно до частини 4 статті 12 КАС України, виключно за правилами загального позовного провадження розглядаються справи у спорах: 1) щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом; 2) щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб'єкта владних повноважень, якщо позивачем також заявлено вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної такими рішеннями, діями чи бездіяльністю, у сумі, що перевищує сто розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб; 3) про примусове відчуження земельної ділянки, інших об'єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності; 4) щодо оскарження рішення суб'єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що перевищує: для юридичних осіб - п'ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб; для фізичних осіб та фізичних осіб - підприємців - вісімдесят розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб; 5) щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років"; 6) щодо оскарження індивідуальних актів Національного банку України, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, Міністерства фінансів України, Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу.
Зі змісту пункту 10 частини шостої статті 12 Кодексу адміністративного судочинства України можна зробити висновок про те, що суд має право віднести до категорії справ незначної складності справу, яка не передбачена у вищезазначеному переліку, за винятком справ, які не можуть бути розглянуті за правилами спрощеного позовного провадження.
За правилами спрощеного позовного провадження не можуть бути розглянуті справи, які підлягають розгляду за правилами загального позовного провадження у виключному порядку (частина четверта статті 12 Кодексу адміністративного судочинства України), а також через складність та інші обставини.
Відповідно до пункту 20 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративна справа незначної складності (малозначна справа) - адміністративна справа, у якій характер спірних правовідносин, предмет доказування та склад учасників тощо не вимагають проведення підготовчого провадження та (або) судового засідання для повного та всебічного встановлення її обставин.
Системний аналіз вищезазначених положень процесуального закону дає підстави для висновку про те, що суд має право віднести справу до категорії малозначних за результатами оцінки характеру спірних правовідносин, предмету доказування, складу учасників та інших обставин, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, а також крім справ, які підлягають розгляду в порядку загального позовного провадження.
В справі, що розглядається спірні правовідносини виникли щодо визнання протиправною бездіяльності відповідача, щодо розгляду подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28.12.2023 №02-28/1027 та прийняття, за результатами розгляду подання, рішення про віднесення земельних ділянок комунальної власності сільськогосподарського призначення площею 1,0296 га з кадастровим номером 5324080700:00:013:0014 та площею 9,1673 га з кадастровим номером 5324081400:00:022:0002 до самозалісених у порядку, визначеному частинами 2, 3, 5 статті 57-1 Земельного кодексу України.
Варто зауважити, що предмет спору у цій справі та критерії, визначені пунктом 3 частини 6 статті 12 КАС України, а також факт того, що дана справа не підпадає під перелік справ, які розглядаються виключно за правилами загального позовного провадження (частина 4 статті 12 КАС України), дають підстави стверджувати, що вказану касаційну скаргу подано на судове рішення у справі незначної складності.
Як зазначено вище, процесуальний закон пов'язує можливість касаційного перегляду у справах незначної складності тільки з тими юридичними фактами, вичерпний перелік яких викладений у підпунктах "а", "б", "в" та "г" пункту 2 частини 5 статті 328 КАС України. Водночас обов'язок доведення наявності таких виняткових обставин покладається на особу, яка звертається до суду з касаційною скаргою.
Вказані критерії прийнятності касаційної скарги встановлені задля можливості забезпечення Верховним Судом ключової мети касаційного перегляду - виправлення судових помилок та усунення недоліків судочинства, що призвели до порушення прав учасників справи. Касаційний перегляд за своєю сутністю має екстраординарний характер і спрямований на забезпечення основоположних гарантій справедливого судового розгляду, які становлять зміст конституційного принципу верховенства права.
У касаційній скарзі Заступник керівника Полтавської обласної прокуратури просить зобов'язати Полтавську міську раду прийняти, за результатами розгляду подання, рішення про віднесення земельних ділянок комунальної власності сільськогосподарського призначення площею 1,0296 га з кадастровим номером 5324080700:00:013:0014 та площею 9,1673 га з кадастровим номером 5324081400:00:022:0002 до самозалісених у порядку, визначеному частинами 2, 3, 5 статті 57-1 Земельного кодексу України.
Також, прокурор вказує, що єдиним ефективним способом захисту порушених прав та інтересів держави у сфері охорони самозаліснених земель та самосійних лісів є рішення суду про зобов'язання Полтавської міської ради прийняти рішення про віднесення земельних ділянок до самозалісених у порядку, визначеному частинами 2, 3, 4 статті 57-1 ЗК України.
З приводу вищевказаного колегія суддів зазначає, що дискреційні повноваження - це комплекс прав і зобов'язань представників влади як на державному, так і на регіональному рівнях, у тому числі представників суспільства, яких уповноважили діяти від імені держави чи будь-якого органу місцевого самоврядування, що мають можливість надання повного або часткового визначення і змісту, і виду прийнятого управлінського рішення.
Колегія суддів також вказує, що поняття дискреційних повноважень наведене у пункті 7 частини першої статті 2 Закону №2073-IX дискреційне повноваження - повноваження, надане адміністративному органу законом, обирати один із можливих варіантів рішення відповідно до закону та мети, з якою таке повноваження надано.
Тобто дискреційні повноваження - це законодавчо встановлена компетенція владних суб'єктів, яка визначає ступінь самостійності її реалізації з урахуванням принципу верховенства права; ці повноваження полягають в застосуванні суб'єктами адміністративного розсуду при здійсненні дій і прийнятті рішень.
Відповідно до частини третьої статті 6 Закону № 2073-IX здійснення адміністративним органом дискреційного повноваження вважається законним у разі дотримання таких умов:
дискреційне повноваження передбачено законом;
дискреційне повноваження здійснюється у межах та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законом;
правомірний вибір здійснено адміністративним органом для досягнення мети, з якою йому надано дискреційне повноваження, і відповідає принципам адміністративної процедури, визначеним цим Законом;
вибір рішення адміністративного органу здійснюється без відступлення від попередніх рішень, прийнятих тим самим адміністративним органом в однакових чи подібних справах, крім обґрунтованих випадків.
Отже, у разі відсутності у суб'єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов'язання судом суб'єкта прийняти рішення конкретного змісту не можна вважати втручанням у дискреційні повноваження, адже саме такий спосіб захисту порушеного права є найбільш ефективним та направлений на недопущення свавілля в органах влади.
Відповідно до Рекомендацій Ради Європи № R(80)2 щодо здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятих Кабінетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Дискреційні повноваження у більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).
Тобто дискреційним є право суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова може. При цьому дискреційні повноваження завжди мають межі, встановлені законом.
Також, слід звернути увагу на тому, що суд апеляційної інстанції ухвалив оскаржуване судове рішення у відповідності до актуальної правової позиції, викладеної Верховним Судом у постановах від 23.01.2018 у справі № 208/8402/14-а, від 29.03.2018 у справі № 816/303/16, від 06.03.2019 у справі № 200/11311/18-а, від 16.05.2019 у справі № 818/600/17 та від 21.11.2019 у справі № 344/8720/16-а.
Крім того, колегія суддів зазначає, що після ухвалення судом першої інстанції рішення у цій справі, Полтавською міською радою прийнято рішення від 28.03.2025 «Про відмову у віднесенні земельних ділянок до самозалісених земель», а тому, у разі незгоди з таким рішенням, відповідний суб'єкт владних повноважень має право оскаржити таке рішення в судовому порядку.
Згідно з імперативними вимогами статті 13 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та статті 242 КАС України висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов'язковими для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права; при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду; органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи не можуть приймати рішення, які скасовують судові рішення або зупиняють їх виконання.
Таким чином, призначення Верховного Суду як найвищої судової установи в Україні - це, у першу чергу, сформувати обґрунтовану правову позицію стосовно застосування всіма судами у подальшій роботі конкретної норми матеріального права або дотримання норми процесуального права, що була неправильно використана судом і таким чином спрямувати судову практику в єдине і правильне правозастосування (вказати напрямок у якому слід здійснювати вибір правової норми); на прикладі конкретної справи роз'яснити зміст акта законодавства в аспекті його розуміння та реалізації на практиці в інших справах з вказівкою на обставини, що потрібно враховувати при застосуванні тієї чи іншої правової норми, але не нав'язуючи, при цьому, нижчестоящим судам результат вирішення конкретної судової справи.
Забезпечення єдності судової практики є реалізацією принципу правової визначеності, що є одним із фундаментальних аспектів верховенства права та гарантує розумну передбачуваність судового рішення. Крім того, саме така діяльність Верховного Суду забезпечує дотримання принципу рівності всіх громадян перед законом, який втілюється шляхом однакового застосування судом тієї самої норми закону в однакових справах щодо різних осіб.
Такий визначений законодавцем підхід до роботи Верховного Суду (формування в окремих справах конкретних правових висновків, що є обов'язковим для всіх судів та суб'єктів владних повноважень) є особливо актуальним у світлі положень частини 5 статті 125 Конституції України, згідно з якою адміністративні суди діють з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин.
У підсумку Верховний Суд зауважує, що вичерпний перелік судових рішень, які можуть бути оскаржені до касаційного суду, жодним чином не є обмеженням доступу особи до правосуддя чи перепоною в отриманні судового захисту, оскільки встановлення законодавцем "розумних обмежень" в праві на звернення до касаційного суду не суперечить практиці Європейського суду з прав людини та викликане виключно особливим статусом Верховного Суду, розгляд скарг яким покликаний забезпечувати формування єдиної правозастосовної практики, а не можливість перегляду будь-яких судових рішень.
Скаржник на підтвердження своєї позиції фактично зазначає про необхідність здійснити переоцінку встановлених судами у справі обставин, а також надати перевагу одним доказам над іншими, що виходить за межі повноважень суду касаційної інстанції згідно з положеннями частини 2 статті 341 КАС України.
За такого правового врегулювання та обставин справи підстави для відкриття касаційного провадження відсутні.
Відповідно до вимог пункту 1 частини 1 статті 333 КАС України, суд касаційної інстанції відмовляє у відкритті касаційного провадження у справі, якщо касаційну скаргу подано на судове рішення, що не підлягає касаційному оскарженню.
На підставі викладеного, керуючись статтями 12, 328, 333 КАС України, Верховний Суд
Відмовити у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою Заступника керівника Полтавської обласної прокуратури на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 05.03.2025 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22.05.2025 у справі №440/16011/24 за позовом виконувача обов'язків керівника Полтавської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України, в особі Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства до Полтавської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
Копію ухвали про відмову у відкритті касаційного провадження надіслати особі, яка подала касаційну скаргу.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та не може бути оскаржена.
СуддіВ.М. Шарапа Я.О. Берназюк С.М. Чиркін