суддів Великої Палати Верховного Суду Шевцової Н. В., Воробйової І. А., СтрелецьТ. Г.
щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2025 року у справі № 990/131/24 (провадження № 11-68заі25) за позовом ОСОБА_1 до Дорадчої групи експертів про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії за апеляційною скаргою Дорадчої групи експертів на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 січня 2025 року
Короткий виклад історії справи
У квітні 2024 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Дорадчої групи експертів (далі - Дорадча група), у якому просив визнати протиправною відмову відповідача в наданні публічної інформації на його запит від 09 квітня 2024 року та зобов'язати відповідача повторно розглянути вказаний запит з урахуванням висновків суду і надати запитану публічну інформацію в електронному вигляді.
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що в березні 2024 року відбувся етап конкурсного відбору на посади суддів Конституційного Суду України (далі - КСУ). Щодо деяких кандидатів Дорадча група ухвалила рішення про визнання їх такими, що не відповідають критерію високих моральних якостей. 9 квітня 2024 року він надіслав відповідачу запит, у якому просив надати йому як публічну інформацію копії рішень Дорадчої групи щодо таких кандидатів, на що отримав відмову, яку вважає протиправною.
Приписи частини сьомої статті 108 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України» (далі - Закон № 2136-VIII), згідно з якими повний текст рішення Дорадчої групи щодо кандидата, який не відповідає критерію високих моральних якостей, оприлюднюється лише на письмову вимогу такого кандидата, на думку позивача, суперечать статті 34 Конституції України.
Обмеження його в доступі до запитуваної інформації, твердив далі позивач, порушує його право на обмін думками і доступ до інформації, передбачене статтею 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 16 січня 2025 року позов задовольнив. Визнав протиправною відмову Дорадчої групи в наданні публічної інформації на запит ОСОБА_1 від 09 квітня 2024 року. Зобов'язав Дорадчу групу повторно розглянути зазначений запит.
Судове рішення мотивоване тим, що аналіз компетенції, прав та повноважень Дорадчої групи, визначених у Законі № 2136-VIII, свідчить про те, що цей орган наділений державою владно-управлінськими функціями у правовідносинах, що виникають у процесі формування суддівського корпусу КСУ.
Наведене дає підстави для висновку про те, що запитувана в Дорадчої групи позивачем та не надана йому інформація підпадає під визначення, яке міститься у статті 1 Закону № 2939-VI, а саме: інформація, отримана або створена в процесі виконання Дорадчою групою своїх обов'язків у процедурі конкурсного відбору кандидатів для призначення на посаду судді КСУ, яка знаходиться у її володінні.
Щодо посилань відповідача на пряме законодавче обмеження на надання запитуваних рішень Дорадчої групи, то колегія суддів Верховного Суду звернула увагу, що стаття 108 Закону № 2136-VIII регламентує процедуру оприлюднення рішень Дорадчої групи на офіційному вебсайті КСУ. Закон № 2136-VIII не містить заборон щодо надання рішень Дорадчої групи як публічної інформації, що знаходиться у її володінні.
Як зазначив суд першої інстанції, за принципом exceptiones non sunt extendendae (виняток не може тлумачитися розширювально) у суду немає правових підстав до розширювального тлумачення змісту статті 108 Закону № 2136-VIII.
З огляду на викладене та з урахуванням вимог Закону України від 01 червня 2010 року № 2297-VI «Про захист персональних даних» суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачу не заборонено чинним законодавством України надати ОСОБА_1 запитувані рішення з вилученням з них персональних даних кандидатів та інших фізичних осіб як конфіденційної інформації. Належних та допустимих доказів протилежного в ході судового розгляду відповідач не надав.
Короткий зміст постанови Великої Палати Верховного Суду
26 червня 2025 року постановою Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу Дорадчої групи задоволено. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 січня 2025 року у справі № 990/131/24 скасовано. Ухвалено нове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 до Дорадчої групи про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії відмовлено.
Велика Палати Верховного Суду виснувала, що Дорадча група, відмовляючи ОСОБА_1 в наданні запитуваної ним інформації, діяла відповідно до встановлених законодавчих обмежень, а висновки суду першої інстанції не узгоджуються з нормами Закону № 2136-VIII, які регламентують порядок відбору кандидатур на посаду судді КСУ.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя, не згодний з рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Не погоджуємось з висновком Великої Палати Верховного Суду щодо розгляду позову по суті позовних вимог з таких міркувань.
За статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
На підставі положень пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Згідно з приписами частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні, зокрема, справи щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів призначення суддів КСУ у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді КСУ, а також Дорадчої групи щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді КСУ.
Частиною дев'ятою статті 108 Закону № 2136-VIII визначено, що усі справи, пов'язані з оскарженням рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів призначення суддів КСУ у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді, а також оцінюванням кандидатів на посаду судді КСУ Дорадчою групою, підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції та Великій Палаті Верховного Суду як суду апеляційної інстанції в порядку адміністративного судочинства.
Відповідно до частини першої статті 102 Закону № 2136-VIII Дорадча група утворюється з метою сприяння суб'єктам призначення суддів КСУ в оцінюванні моральних якостей і рівня компетентності у сфері права кандидатів на посаду судді КСУ.
Дорадча група здійснює свою діяльність відповідно до Конституції України, цього Закону та Положення про Дорадчу групу експертів, яке розробляє та затверджує Дорадча група (частина друга статті 102 Закону № 2136-VIII).
Отож Дорадча група утворюється саме з метою сприяння суб'єктам призначення суддів КСУ в оцінюванні моральних якостей і рівня компетентності у сфері права кандидатів на посаду судді КСУ. Остаточне рішення щодо призначення кандидата на посаду судді КСУ ухвалюють відповідні суб'єкти призначення, визначені Конституцією України та Законом України 13 липня 2017 року № 2136-VIII«Про Конституційний Суд України», а саме Президент України, Верховна Рада України та з'їзд суддів України.
Отже, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду є судом першої інстанції для розгляду справ щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів призначення суддів КСУ [Президента України, Верховної Ради України, з'їзду суддів України] у процесі конкурсного відбору кандидатів на цю посаду, а також Дорадчої групи щодо оцінювання у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді КСУ.
Протоколом № 1 засідання Дорадчої групи експертів від 12 листопада 2023 року затверджено Положення про Дорадчу групу експертів (далі - Положення).
За змістом статті 1 Положення поняття «оцінювання» означає оцінювання моральних якостей та рівня компетентності у сфері права кандидатів, про яке йдеться у частині першій статті 102 Закону № 2136-VIII.
Згідно із частиною двадцять п'ятою статті 102 Закону № 2136-VIII до повноважень Дорадчої групи належить:
1) розроблення та ухвалення Положення;
2) розроблення та ухвалення методології оцінювання моральних якостей і рівня компетентності у сфері права кандидатів на посаду судді КСУ. Дорадча група розробляє методологію оцінювання моральних якостей і рівня компетентності у сфері права з урахуванням кращих міжнародних стандартів і практик (у тому числі щодо відбору суддів Європейського суду з прав людини, суддів Суду справедливості Європейського Союзу тощо);
3) розгляд, перевірка та аналіз документів кандидата на посаду судді КСУ, надісланих до Дорадчої групи, включно з конфіденційною інформацією і персональними даними, отримання іншої інформації, необхідної для здійснення повноважень Дорадчою групою, від органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, громадян України, інших осіб;
4) звернення до кандидатів на посаду судді КСУ, а також будь-якої юридичної, фізичної особи, органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, їх посадових осіб, будь-яких інших осіб, які є власниками або розпорядниками інформації, із запитом про надання пояснень, документів чи інформації з метою оцінювання моральних якостей і рівня компетентності у сфері права кандидатів на посаду судді КСУ;
5) проведення співбесіди з кандидатами на посаду судді КСУ відповідно до Положення;
6) оцінювання моральних якостей і рівня компетентності у сфері права кандидатів на посаду судді КСУ;
7) ухвалення вмотивованого рішення про оцінку відповідності моральних якостей і рівня компетентності у сфері права кандидатів на посаду судді КСУ стосовно кожного кандидата, складання списку оцінених кандидатів та подання їх суб'єктам призначення;
8) здійснення інших повноважень, визначених цим Законом.
Процедура конкурсного відбору визначена у статтях 105-108 Закону № 2136-VIII та поділяється на такі етапи: початок конкурсного відбору, допуск до конкурсного відбору, призначення та проведення спеціальної перевірки та завершення конкурсного відбору.
Частиною сьомою статті 108 Закону № 2136-VIII, яка регламентує етап завершення конкурсного відбору, передбачено, що стосовно кандидатів, які отримали оцінку «відповідає» за критеріями високих моральних якостей та визнаного рівня компетентності у сфері права, Дорадча група формує загальний список усіх оцінених кандидатів.
Після формування такого списку Дорадча група проводить рейтингове голосування стосовно всіх оцінених кандидатів та формує їх рейтинговий список.
Кандидати у рейтинговому списку розміщуються залежно від кількості голосів, отриманих від Дорадчої групи, від найвищого (6 голосів «за») до найменшого результату (0 голосів «за»).
Результати рейтингового голосування кожного члена Дорадчої групи є відкритими, фіксуються поіменно та публікуються на офіційному вебсайті КСУ.
Дорадча група оприлюднює списки оцінених кандидатів та вмотивовані рішення стосовно кожного кандидата на посаду судді КСУ на офіційному вебсайті КСУ та передає їх до конкурсної комісії, Комітету, Ради суддів України відповідно не пізніше трьох днів з дня їх складення.
Стосовно кандидатів, які отримали оцінку «не відповідає» за критеріями високих моральних якостей або визнаного рівня компетентності у сфері права, Дорадча група оприлюднює лише резолютивну частину рішення, без наведення мотивів, які стали підставою для його ухвалення. Повний текст рішення з мотивуванням оприлюднюється Дорадчою групою на письмову вимогу кандидата, який отримав оцінку «не відповідає».
За змістом позовної заяви ОСОБА_1 09 квітня 2024 року надіслав відповідачу запит і просив надати як публічну інформацію копії рішень Дорадчої групи щодо визнання 23 березня 2024 року кандидатів такими, що «не відповідають» критеріям моральних якостей. У запиті позивач обґрунтував природу інформації (суспільний інтерес), мету запитувача (або для чого потрібна інформація) та його роль.
Відповідач листом від 15 квітня 2024 року відмовив у наданні інформації, посилаючись на те, що: 1) Закон № 2136-VIII обмежує можливість оприлюднювати повний текст ухвалених Дорадчою групою рішень із мотивуванням щодо кандидатів, які отримали оцінку «не відповідає» за критеріями високих моральних якостей або визнаного рівня компетентності у сфері права, за відсутності письмової вимоги кандидата щодо такого оприлюднення; 2) рішення Дорадчої групи мають проміжний характер у процедурі відбору кандидатів на посаду судді КСУ, що також унеможливлює її віднесення до розпорядників публічної інформації з огляду на критерії, визначені пунктом 1 частини першої статті 13 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI).
Варто зауважити, що ОСОБА_1 оскаржує відмову відповідача в наданні йому запитуваної інформації в порядку Закону № 2939-VI, а саме копій усіх мотивованих рішень, якими 23 березня 2024 року Дорадча група визнала кандидатів на посаду судді КСУ такими, що не відповідають критеріям моральних якостей.
За висновком Великої Палати Верховного Суду, оскарження дій чи бездіяльності Дорадчої групи щодо надання / ненадання копій повного тексту рішення з мотивуванням щодо кандидатів, які отримали оцінку «не відповідає» за критеріями високих моральних якостей або визнаного рівня компетентності у сфері права, перебуває у площині оцінювання Дорадчою групою таких кандидатів у процесі конкурсного відбору.
З таким висновком Великої Палати Верховного Суду не погоджуємось і вважаємо, що вимоги про визнання протиправною відмови відповідача у наданні публічної інформації на запит у порядку Закону № 2939-VIне тотожні оскарженню бездіяльності Дорадчої групи щодо оприлюднення запитуваних рішеньі не належать до оскарження рішень, дій чи бездіяльності Дорадчої групи щодо оцінювання кандидатів на посаду судді КСУ, що є складовою завершального етапу конкурсної процедури відбору кандидатур на посаду судді КСУ та є невід'ємною частиною цього етапу [оприлюднення], як це передбачено частиною четвертою статті 22 КАС України.
Також слід зауважити, що вимоги позивача визнати протиправною відмову відповідача в наданні публічної інформації не належать до оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів призначення суддів КСУ [Президента України, Верховної Ради України, з'їзду суддів України] у процесі конкурсного відбору кандидатів на цю посаду відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України.
Отже, оскарження дій чи бездіяльності Дорадчої групи щодо надання / ненадання відповіді на запит про отримання публічної інформації, зокрема копій повного тексту рішення з мотивуванням щодо кандидатів, які отримали оцінку «не відповідає» за критеріями високих моральних якостей або визнаного рівня компетентності у сфері права, не перебуває у площині оцінювання Дорадчою групою таких кандидатів у процесі конкурсного відбору, а тому відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України та частини дев'ятої статті 108 Закону № 2136-VIII ця справа не підсудна Верховному Суду як суду першої інстанції.
На наше переконання, звертаючись із цим позовом до Верховного Суду як суду першої інстанції, позивач порушив визначені КАС України правила інстанційної юрисдикції.
Відповідно до частини другої статті 20 КАС України окружним адміністративним судам підсудні всі адміністративні справи, крім визначених частинами першою та третьою цієї статті.
Частиною першою статті 22 КАС України передбачено, що місцеві адміністративні суди (місцеві загальні суди як адміністративні суди та окружні адміністративні суди) вирішують адміністративні справи як суди першої інстанції, крім випадків, визначених частинами другою - четвертою цієї статті.
Згідно із частиною першою статті 25 КАС України адміністративні справи з приводу оскарження індивідуальних актів, а також дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які прийняті (вчинені, допущені) стосовно конкретної фізичної чи юридичної особи (їх об'єднань), вирішуються за вибором позивача адміністративним судом за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання (перебування, знаходження) цієї особи -позивача або адміністративним судом за місцезнаходженням відповідача, крім випадків, визначених цим Кодексом.
Ураховуючи викладене, вважаємо, що судом, якому підсудна ця справа, є відповідний окружний адміністративний суд згідно з пунктом 2 частини першої статті 29 КАС України.
Відповідно до частини першої статті 318 КАС України рішення суду підлягає скасуванню з направленням справи на розгляд за встановленою законом підсудністю, якщо рішення прийнято судом з порушенням правил юрисдикції (підсудності), визначених статтями 20, 22, 25-28 цього Кодексу.
На нашу думку, Велика Палата Верховного Суду більшістю голосів дійшла помилкового висновку про визначення підсудності цієї справи Верховному Суду і, як наслідок, розгляд справи по суті.
З огляду на викладене вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду мала б відмовити в задоволенні апеляційної скарги Дорадчої групи, рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 січня 2025 року скасувати, а справу направити за підсудністю до відповідного окружного адміністративного суду згідно з пунктом 2 частини першої статті 29 КАС України.
Судді: Н. В. Шевцова
І. А. Воробйова
Т. Г. Стрелець