17 липня 2025 року м. Дніпросправа № 280/3238/25
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Ясенової Т.І. (доповідач),
суддів: Суховарова А.В., Чабаненко С.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в м. Дніпрі адміністративну справу за апеляційною скаргою Головного управління ДПС у Запорізькій області на ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 16 травня 2025 року (суддя Батрак І.В.) в адміністративній справі за позовом Головного управління ДПС у Запорізькій області до Запорізької міської ради про скасування нормативно-правового акта в частині,-
Головне управління ДПС у Запорізькій області звернулось до суду із позовом до Запорізької міської ради, в якому просить скасувати п.п. 2.5.1 п. 2.5 розділу 2. Положення про податок на майно (в частині податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки), затверджене Рішенням Запорізької міської ради № 29 від 05.03.2025, в частині: «за винятком об'єктів житлової нерухомості, які перебувають у власності фізичних осіб, для яких встановлюється нульова ставка податку, а саме: квартири/квартир, загальна площа яких не перевищує 120 кв. метрів; будинку/будинків, загальна площа яких не перевищує 250 кв. метрів; різних типів об'єктів житлової нерухомості, в тому числі ix часток (у разі одночасного перебування у власності платника податку квартира/квартир та житлового будинку/будинків, у тому числі ix часток), загальна площа яких не перевищує 370 кв. метрів».
Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 16 травня 2025 року відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом Головного управління ДПС у Запорізькій області до Запорізької міської ради про скасування нормативно-правового акта в частині.
Не погоджуючись з даним рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Скаржником зазначено, що ГУ ДПС у Запорізькій області є заінтересованою особою, на права і обов'язки якої впливає оскаржуване рішення, що у свою чергу, надає право на звернення до суду з позовом про його часткове скасування як згідно ч. 1, 4 ст. 5 КАС України, так і згідно ч. 2 ст. 264 КАС України (яка є спеціальною при зверненні до суду), оскільки є суб'єктом правовідносин, в яких застосовується рішення Запорізької міської ради від 05.03.2025 № 29.
У відзиві на апеляційну скаргу відповідач просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції без змін.
Відповідно до вимог статті 311 КАС України справа розглянута в порядку письмового провадження.
Перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву, колегія суддів дійшла таких висновків.
Судом встановлено, що ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 30.04.2025 позовну заяву Головного управління ДПС у Запорізькій області до Запорізької міської ради про скасування нормативно-правового акта в частині залишено без руху. Судом зазначено що позивачу необхідно усунути недоліки позовної заяви шляхом надання до суду позовної заяви, оформленої відповідно до вимог ст. ст. 160, 161 КАС України із зазначенням норми Конституції та Закону України, якими визначено його право, як суб'єкта владних повноважень, звернутися до адміністративного суду з даним позовом у відповідності до вимог ст. 5 КАС України; обґрунтуванням порушення оскаржуваним рішенням, діями чи бездіяльністю прав, свобод чи інтересів позивача.
08 травня 2025 року від представника позивача через систему «Електронний суд» надійшла заява (вх. №23034) про усунення недоліків та подана уточнена позовна заява.
Заява обґрунтована тим, що частиною 2 статті 264 КАС України встановлено право осіб оскаржити нормативно-правовий акт, щодо яких його застосовано , а також особи , які є суб'єктами правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. З позиції позивача нормою частини 2 статті 264 КАС України встановлено спеціальний суб'єктний склад осіб, які мають право на звернення до суду, порівняно зі статтею 5 КАС України. Яка в даному випадку є загальною нормою. За таких обставин має бути застосована спеціальна норма - частина 2 статті 264 КАС України. ГУ ДПС у Запорізькій області є суб'єктом правовідносин, в яких застосовується Рішення Запорізької міської ради №29 від 05.03.2025, а саме відносини у сфері нарахування та сплати податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, виходячи зі змісту функцій контролюючого органу, визначених статтею 191 ПК України. Вважає, що ГУ ДПС у Запорізькій області є заінтересованою особою, на права та обов'язки якої впливає оскаржуване рішення, що у свою чергу надає право на звернення до суду з позовом про його часткове скасування як згідно з частинами 1, 4 статті 5 КАС України , так і згідно з частиною 2 статті 264 КАС України (яка є спеціальною при зверненні до суду), оскільки є суб'єктом правовідносин, в яких застосовується рішення Запорізької міської ради від 05.03.2025 №29.
Відмовляючи у відкритті провадження суд першої інстанції дійшов висновку, що тільки для справ за позовом суб'єкта владних повноважень до суб'єкта приватного права законом мають бути передбачені безумовні вимоги щодо підстави звернення суб'єкта владних повноважень до адміністративного суду, у той час як у справах за позовом суб'єкта владних повноважень до суб'єкта владних повноважень звернення до суду може здійснюватися також з підстави, що прямо не передбачена законом, але безпосередньо слідує з відповідних функцій (покликання) цього суб'єкта. Таким чином, суб'єкт владних повноважень має право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (ч.4 ст. 5 КАС України) та з метою реалізації покладених на них повноважень.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.
У статті 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.
За вимогами частини першої статті 18 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
З метою якісної та чіткої роботи судової системи міжнародним і національним законодавством передбачено принцип спеціалізації судів.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотримання принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Пунктом 1 ч.1 ст. 19 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; спорах між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання не чинними адміністративних договорів; за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом; спорах щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму; спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації; спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності; спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов'язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб; спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб; спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони», за винятком спорів, пов'язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю; спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України «Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень».
Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка правильності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб) відповідно до прийнятих або вчинених при здійсненні ними владних управлінських функцій.
З аналізу зазначених норм Закону вбачається, що предметом адміністративного процесуального права є взаємовідносини у сфері, що складаються у зв'язку з реалізацією зацікавленими особами права на судовий захист.
Особливістю цих відносин є те, що вони пов'язані із реалізацією прав, свобод та інтересів суб'єктів у сфері публічно - правових відносин і спрямовані на захист від порушень з боку публічної влади при здійсненні нею владних управлінських функцій.
Тобто, специфіку публічно - правового спору визначають: суб'єктивний склад, підстави виникнення цього спору і тісне пов'язане з цим питання визначення меж повноважень адміністративного суду.
Що стосується кола суб'єктів публічно - правового спору, то обов'язковим його учасником є суб'єкт публічного управління, який є виразником державних і суспільних інтересів, носієм публічної влади, має особливий правовий статус, тому що наділений владними управлінськими функціями щодо об'єктів управління.
Специфіка публічно - правового спору обумовлена, також, його підставою: він виникає у випадку порушення суб'єктом публічного управління суб'єктивних публічних прав та інтересів громадянина або організації.
Особливістю правовідносин, що розглядаються адміністративними судами, є їх публічно - правовий характер, пов'язаний із сферою реалізації публічної влади.
Суттєвою ознакою публічно - правового спору є участь у справі суб'єкту владних повноважень, який виконує владні управлінські функції відносно інших суб'єктів і його рішення є обов'язковими для виконання.
Тобто, до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб'єктами стосовно їх прав та обов'язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб'єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб'єкта (суб'єктів), а останній (останні) відповідно зобов'язаний виконувати вимоги та приписи такого суб'єкта владних повноважень.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17.
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 (провадження № 12-245гс18) сформульовано правову позицію згідно якої, поведінка органів, через які діє держава у цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави у цивільних або адміністративних відносинах. Отже, як у цивільних, так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов'язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах. Держава в особі відповідних органів може брати участь в судових процесах, в тому числі в якості позивача, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства, виходячи, в першу чергу, із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб'єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів.
Отже, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.
Винятком є компетенційний спір, під час розгляду якого суд дає тлумачення законодавства, роз'яснюючи межі компетенції органів.
При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.
Також для звернення до адміністративного суду суб'єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб'єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.
Наведене узгоджується із висновком Великої Палати Верховного Суду, викладеним у постанові від 13 листопада 2019 року по справі № 826/3115/17.
Спірні правовідносини виникли у зв'язку із скасуванням п.п. 2.5.1 п. 2.5 розділу 2. Положення про податок на майно (в частині податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки), затверджене Рішенням Запорізької міської ради № 29 від 05.03.2025, в частині: «за винятком об'єктів житлової нерухомості, які перебувають у власності фізичних осіб, для яких встановлюється нульова ставка податку, а саме: квартири/квартир, загальна площа яких не перевищує 120 кв. метрів; будинку/будинків, загальна площа яких не перевищує 250 кв. метрів; різних типів об'єктів житлової нерухомості, в тому числі ix часток (у разі одночасного перебування у власності платника податку квартира/квартир та житлового будинку/будинків, у тому числі ix часток), загальна площа яких не перевищує 370 кв. метрів».
Відповідно до правової позиції, висловленої Верховним Судом у постанові від 27.02.2020 у справі №640/18401/1, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, оскільки це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість, у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз'яснюючи межі компетенції органів.
Під компетенційним спором слід розуміти спір між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при цьому компетенція позивача.
Отже, для звернення до адміністративного суду суб'єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме такий суб'єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.
Проте, позивачем не наведено в позовній заяві норми Конституції та Закону України, якими визначено право позивача, як суб'єкта владних повноважень, звернутися до адміністративного суду з даним позовом про скасування нормативно-правового акту.
Посилання позивача на приписи пп. 19-1.1.5 п. 19-1.1 ст. 19-1 та пп. 20.1.49 п. 20.1 ст. 20 Податкового кодексу України є необґрунтованими, оскільки такі не надають йому право на звернення до суду із позовами про скасування нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування.
З урахуванням наведеного колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що спір у цій справі не відноситься до компетенційних.
Також, колегія суддів зазначає, що особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень визначені у положеннях статті 264 КАС України.
У відповідності до пункту 2 частини першої статті 264 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів владних повноважень.
Згідно з частин другої, третьої статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
Відтак, процесуальний закон вимагає, щоб у позовній заяві про оскарження нормативно-правового акту позивач, з-поміж іншого, обґрунтував свою належність до суб'єктів правовідносин, у яких застосовується або буде застосовано цей акт. Таке ж правило має застосовуватись і до оскарження правових актів індивідуальної дії.
Крім того, з аналізу означених норм вбачається, що особливістю провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів є те, що для таких категорій спорів передбачено, фактично, необмежене коло осіб, які можуть ініціювати відкриття відповідного провадження в адміністративному суді; необмежене в часі право на доступ до суду для ініціювання такого спору; додаткові гарантії інформування всіх про початок розгляду судом такого спору; додаткові процесуальні гарантії для сторін, що надаються згідно з положеннями КАС України у справах, що розглядаються за правилами загального позовного провадження; спеціальні повноваження суду, спрямовані на гарантування ефективного захисту.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 20.05.2022 у справі №160/9717/21, від 13.03.2023 у справі № 620/4460/21.
Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 23.03.2023 у справі №640/6699/20.
В місті Запоріжжя рішенням Запорізької міської ради від 28.01.2015 за №5 «Про встановлення податку на майно (в частині податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки)» затверджено Положення про податок на майно (в частині податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки).
До вказаного Положення про податок на майно (в частині податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки), затвердженого 28.01.2015 рішенням Запорізької міської ради №5 (надалі Положення про податок на майно), внесено зміни Рішеннями Запорізької міської ради від 30.06.2015 за №5, від 26.02.2016 за №30, від 25.08.2016 за №50, від 21.12.2016 за №49, від 26.04.2017 за №51, від 27.05.2020 за №49.
Відповідно до Положення про податок на майно, ставка податку для об'єктів житлової нерухомості, що перебувають у власності фізичних та юридичних осіб, становить 1% розміру мінімальної заробітної плати, встановленої законом на 1 січня звітного (податкового) року, за 1 кв. метр бази оподаткування, за винятком об'єктів житлової нерухомості, які перебувають у власності фізичних осіб, для яких встановлюється нульова ставка податку, а саме:
- квартири/квартир, загальна площа яких не перевищує 120 кв.м;
- будинку/будинків, загальна площа яких не перевищує 250 кв.м;
- різних типів об'єктів житлової нерухомості, в тому числі їх часток (у разі одночасного перебування у власності платника податку квартири/квартир та житлового будинку/будинків, у тому числі їх часток, загальна площа яких не перевищує 370 кв.м).
Тобто, позивач, як особа, яка не є суб'єктом правовідносин застосування оскаржуваного нормативно-правового акту, внаслідок чого позивачем не доведено його право на звернення до суду з цим позовом.
При цьому, доступ до правосуддя включає в себе розгляд справи «судом, встановленим законом».
Поняття «суд, встановлений законом» передбачає, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів і свобод фізичних та юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного, тобто це компетенція спеціально уповноважених органів судової влади здійснювати правосуддя у формі встановленого законом виду судочинства щодо визначеного кола правовідносин.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
За наведених обставин, зазначений спір не підлягає розгляду в судовому порядку, відтак, суд першої інстанції правильно відмовив у відкритті провадження у справі.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги.
Враховуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне залишити апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін, оскільки суд першої дійшов вірного висновку про необхідність відмови у відкритті провадження у справі, у зв'язку з тим, що даний спір не підлягає судовому розгляду.
Керуючись статтями 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, -
Апеляційну скаргу Головного управління ДПС у Запорізькій області залишити без задоволення.
Ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 16 травня 2025 року залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена у касаційному порядку, встановленому ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України, протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий - суддя Т.І. Ясенова
суддя А.В. Суховаров
суддя С.В. Чабаненко