09 липня 2025 рокусправа № 380/26040/24
зал судових засідань №11
Львівський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Гулика А.Г.,
за участю:
секретаря судового засідання Петровської А.М.,
представника прокуратури Мельничука О.І.,
представника відповідача Мацевко О.О.,
представника третьої особи Микитишин М.-М.Є.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Львові за правилами загального позовного провадження справу за позовом Жовківської окружної прокуратури, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Міністерство культури та стратегічних комунікацій України, Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної військової (державної) адміністрації до Кам'янко-Бузької міської ради Львівського району Львівської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити дії
І. Стислий виклад позицій учасників справи
до Львівського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Жовківської окружної прокуратури код ЄДРПОУ 0291003124, місцезнаходження: 80300, Львівська область, Львівський район, м. Жовква, вул. Св.Трійці, 10 до Кам'янко-Бузької міської ради Львівського району Львівської області код ЄДРПОУ 04056196, місцезнаходження: 80400, Львівська область, Львівський район, м. Кам'янка-Бузька, вул. Шевченка, 2, у якій просить суд:
- визнати протиправною бездіяльність Кам'янка-Бузької міської ради Львівського району Львівської області щодо неутворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини;
- зобов'язати Кам'янка-Бузьку міську раду Львівського району Львівської області утворити спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини та погодити його утворення у встановлений законом порядок.
Позов обґрунтований тим, що згідно з частиною першою статті 3 Закону України «Про охорону культурну спадщини» №1805-III від 08.06.2000, державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. Відповідно до частини першої статті 3 Закону до спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини, зокрема, належать, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради. Також, відповідно до пункту 6 частини другої статті 6 зазначеного Закону до повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить у тому числі організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини. Частина третя статті 3 згаданого Закону визначає, що відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, утворюється місцевою радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини. Так, постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878 з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України затверджено Список історичних населених місць України (міста і села міського типу), у який увійшло місто Кам'янка-Бузька (дата заснування або перша писемна згадка - 1464 рік).
02.09.2024 Жовківською окружною прокуратурою скеровано запит до відповідача щодо створення міською радою спеціально уповноважений орган у сфері охорони культурної спадщини. Згідно з інформацією Кам'янка-Бузької міської ради Львівського району Львівської області №1328/03-15 від 19.09.2024 в Кам'янка-Бузькій міській раді не утворено спеціальний виконавчий орган у сфері охорони культурної спадщини, а такі функції покладено на відділ освіти, культури, туризму молоді та спорту Кам'янка-Бузької міської ради. Враховуючи викладене, Жовківська окружна прокуратура вважає, що спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини Кам'янка-Бузькою міською радою не створений, а тому відповідно охорона та збереження пам'яток, розташованих на території Кам'янка-Бузької міської ради Львівського району не здійснюється.
04.03.2025 відповідач подав до суду відзив на позовну заяву, у якому проти задоволення позову заперечив. Відзив обґрунтований тим, що реалізація функцій у сфері охорони культурної спадщини на території Кам'янка-Бузької територіальної громади здійснюється її структурним підрозділом - Відділом освіти, культури, туризму, молоді та спорту Кам'янка-Бузької міської ради. Заходи моніторингу об'єктів культурної спадщини, розташованих на території Кам'янка-Бузької міської ради проводяться згідно з Розпорядженням голови Кам'янка-Бузької міської ради від 18.04.2024 №65 «Про затвердження плану проведення постійного моніторингу збереження об'єктів культурної спадщини». Згідно з рішенням №24 від 22.02.2018 «Про створення Відділу освіти, культури, туризму, молоді та спорту Кам'янка-Бузької міської ради», що затверджує Положення про відділ освіти, культури, туризму, молоді та спорту Кам'янка-Бузької міської ради, відповідно до п.2.1 Положення про відділ освіти, культури, туризму, молоді та спорту Кам'янка-Бузької міської ради, метою Відділу є збереження та популяризація національного і культурного надбання. Згідно з п. 3.1.1, 3.1.10, 3.1.11 згаданого Положення основними завданнями відділу є: здійснення реалізації державної політики в сферах освіти, культури, туризму, молоді та спорту, охорони культурної спадщини, здійснення заходів щодо створення умов для відродження розвитку культури української нації, культурної самобутності корінних народів і національних меншин України, всіх видів мистецтва, самодіяльної творчості, художніх промислів та ремесел, реалізація повноважень органів виконавчої влади у сфері збереження та використання культурної спадщини. Відділ, відповідно до покладених на нього завдань: прогнозує потребу громади у педагогічних працівниках і спеціалістах, працівниках культури, у сфері молодіжної політики та спорту, туризму та збереженні культурної спадщини; готує та подає на розгляд проекти рішень Кам'янка-Бузької міської ради та її виконавчого комітету, розпоряджень міського голови з питань розвитку освіти, культури, туризму, молоді та спорту та охорони культурної спадщини громади.
У зв'язку з викладеним вважає, що реалізація функцій у сфері охорони культурної спадщини покладено на Відділ освіти, культури, туризму, молоді та спорту Кам'янка-Бузької міської ради, відповідно питання створення окремого відділу з охорони культурної спадщини не відповідає найважливішим потребам сучасності.
28.03.2025 представник прокуратури подав до суду пояснення, у яких зазначив, що порушення допущене самою радою, яка є органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах. Тобто у справі один й той же орган місцевого самоврядування може бути лише однією стороною: або позивачем, або відповідачем. Водночас інший орган, яким має повноваження щодо захисту інтересів держави або територіальної громади з вказаного питання відсутній, що дає підстави для самостійного звернення прокурора до суду задля захисту інтересів держави. У зв'язку з викладеним, вважає, що керівник окружної прокуратури, реалізуючи свої представницькі повноваження, в достатньому обсязі обґрунтував у чому саме полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту та передбачені законом підстави для звернення до суду. Отже, прокурор правомірно та за наявності відповідних підстав звернувся до адміністративного суду з позовом для забезпечення представництва в суді законних інтересів держави. Також зазначив, що постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878 з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України затверджено Список історичних населених місць України (міста і села міського типу), у який війшло місто Кам'янка -Бузьк. З огляду на таке, створення відповідного виконавчого органу міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, спеціально уповноваженого законом охороняти його культурну спадщину є не правом, а обов'язком Кам'янка-Бузької міської ради.
11.04.2025 третя особа Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації подала до суду пояснення, у яких зазначила, що Департамент є органом охорони культурної спадщини вищого рівня стосовно Кам'янка-Бузької міської ради. З метою збереження пам'яток культурної спадщини, які розміщені на території Львівської області, Департаментом скеровано листи до районних державних адміністрацій (лист від 27.01.2022 № 16-288/0/22) та до органів місцевого самоврядування (лист від 27.01.2022 № 16-290/0/2-22), стосовно створення уповноважених органів з питань охорони культурної спадщини та призначення керівників відповідних органів згідно з Законом України «Про охорону культурної спадщини». Також, Департамент додатково звертався до Кам'янка-Бузької міської ради листами від 29.12.2023 № 16-4318/0/2-23 та від 30.09.2024 № 16-3819/0/2-24 щодо необхідності утворення органу охорони культурної спадщини та подання про призначення його керівника на погодження Департаменту. Проте звернень від Кам'янка-Бузької міської ради до Департамента архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації як органу охорони культурної спадщини у Львівській області, відповідно до частини четвертої статті 6 згаданого Закону щодо погодження призначення керівника спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини не надходило.
Третя особа Міністерство культури та стратегічних комунікацій України пояснень на позовну заяву до суду не надала.
У судовому засіданні представник прокуратури позовні вимоги підтримав, просив суд позов задовольнити повністю.
У судовому засіданні представник третьої особи Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації позовні вимоги підтримала, просила суд позов задовольнити повністю.
У судове засідання третя особа Міністерство культури та стратегічних комунікацій України явку представника не забезпечило, належним чином повідомлена про час, дату і місце розгляду справи. Клопотань пов'язаних із розглядом справи до суду не надходило.
У судовому засіданні представник відповідача проти задоволення позову заперечила, просила суд відмовити у задоволенні позову повністю.
ІІ. Рух справи
Ухвалою від 06.01.2025 суддя прийняв заяву до розгляду, відкрив провадження у справі, а також залучив до участі у розгляді справи третіх осіб.
Ухвалою від 09.07.2025 суд відмовив у залученні у справі співвідповідача.
Заходи забезпечення позову або доказів, у тому числі шляхом їх витребування, не вживались.
ІІІ. Фактичні обставини справи
Так, Кам'янка-Бузька міська рада Львівського району Львівської області є органом місцевого самоврядування, зареєстрованим 09.04.1998 як юридична особа, що підтверджується витягом з Єдиного державного реєстру підприємств та організацій України.
02.09.2024 Жовківська окружна прокуратура скерувала запит до відповідача щодо створення міською радою спеціально уповноважений орган у сфері охорони культурної спадщини.
Згідно з інформацією Кам'янка-Бузької міської ради Львівського району Львівської області №1328/03-15 від 19.09.2024 в Кам'янка-Бузькій міській раді не утворено спеціальний виконавчий орган у сфері охорони культурної спадщини, а такі функції покладено на відділ освіти, культури, туризму молоді та спорту Кам'янка-Бузької міської ради.
На території Кам'янка-Бузької міської ради Львівського району Львівської області налічується 14 об'єктів пам'ятків архітектури (5 національного значення та 9 місцевого значення), при цьому в м. Кам'янка-Бузька є 6 пам'яток історичної спадщини та 1 пам'ятка мистецтва.
Згідно з інформацією Львівської обласної військової (державної) адміністрації №5/14-12576/0/2-24/7-16від 22.10.2024 з метою збереження пам'яток культурної спадщини, які розміщені на території Львівської області, департаментом архітектури та розвитку містобудування облдержадміністрації скеровано листи до районних державних адміністрацій від 27.01.2022 № 16-288/0/22 та до органів місцевого самоврядування від 27.01.2022 № 16-290/0/2-22 щодо створення уповноваженого органу з питань охорони культурної спадщини у територіальній громаді та призначення керівника відповідного органу на підставі Закону України «Про охорону культурної спадщини».
Орган охорони культурної спадщини Львівської обласної державної адміністрації додатково звернувся до Кам'янка-Бузької міської ради Львівського району Львівської області з листом № 16-4318/0/2-23 від 29.12.2023.
До органу охорони культурної спадщини Львівської обласної державної адміністрації не надходило звернень від Кам'янка-Бузької міської ради Львівського району Львівської області щодо надання погоджень на призначення керівників спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини, у зв'язку з чим згаданий департамент вчергове скерував лист відповідачу № 16-3819/0/2-24 від 30.09.2024.
Згідно з частиною шостою статті 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» рішення (розпорядження, дозволи, приписи, постанови) органів охорони культурної спадщини, прийняті в межах їхньої компетенції, є обов'язковими для виконання юридичними і фізичними особами. Поряд з цим, недотримання порядку утворення таких спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини та призначення їх керівників є передумовою визнання винесених, прийнятих, виданих неуповноваженим органом/особами розпоряджень, рішень, приписів, постанов незаконними, а відтак відсутності державних механізмів захисту об'єктів культурної спадщини.
Згідно з інформацією Міністерства культури та стратегічних комунікацій України №06/13/10326-24 від 21.11.2024 за погодженням щодо утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини Кам'янка-Бузька міська рада Львівського району Львівської області до міністерства не зверталась.
Вважаючи, що саме на відповідача Кам'янка-Бузьку міську раду Львівського району Львівської області покладено обов'язок щодо створення відповідного виконавчого органу міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, Жовківська окружна прокуратура звернулась до суду відповідним позовом.
IV. Позиція суду
Щодо наявності підстав для представництва прокурором державних інтересів у справі, суд встановив наступне.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача.
У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві в і такому разі набуває статусу позивача. Крім того, в обґрунтування звернення до суду з самостійним позовом, прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист інтересів держави тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Частина четверта статті 5 КАС України визначено, що суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України. Частинами третьої - п'ятої статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою згаданої статті.
Прокурор з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист інтересів держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 (справа №826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді сформувала правовий висновок про те, що частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Згідно ж із частиною четвертою статті 23 згаданого Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Водночас прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
Велика Палата Верховного Суду у згаданому рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
У другому випадку прокурор повинен довести факт відсутності органу уповноваженого державою здійснювати захист її інтересів у цій сфері.
У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень на здійснення такого захисту, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень (постанова Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, постанова Верховного Суду від 10.05.2018 у справі №918/323/17, ухвали Верховного Суду від 07.05.2018 у справі № 910/18283/17, від 16.05.2018 у справі №826/13768/16).
Звертаючись до суду із заявою про захист державних інтересів, органи прокуратури реалізують конституційну функцію представництва інтересів держави у суді. При цьому, прокурор є особливим суб'єктом адміністративного процесу і його участь у адміністративному судочинстві викликана необхідністю виконання функції представництва інтересів держави у випадках, передбачених законом.
Суд встановив, що предметом спору є бездіяльність органу місцевого самоврядування - Кам'янка-Бузької міської ради Львівського району Львівської області щодо нездійснення своїх обов'язків, передбачених Законом.
З таких підстав суд висновує, що Жовківська окружна прокуратура звернулася з відповідним позовом до суду на захист інтересів держави самостійно, в порядку, визначеному частиною п'ятою статті 53 КАС України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру» у зв'язку з відсутністю органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.
Щодо обґрунтування порушення інтересів держави та необхідності їх захисту, суд зазначає таке.
Нормами міжнародного права закріплено виключну цінність об'єктів культурної спадщини для нинішніх і майбутніх поколінь та визначено їх охорону першочерговим завданням для всього людства. У свою чергу, чинним законодавством України, зокрема Конституцією України та Законом, імперативно проголошено, що охорона об'єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування, оскільки такі об'єкти є частиною самобутності Українського народу, її історії та культури.
Збереження та захист пам'яток забезпечується Державою. Збереження об'єктів культурної спадщини здійснюється задля можливості їх використання у суспільному житті в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь та є пріоритетним конституційним завданням держави. Оскільки культурна спадщина - це найпотужніша складова формування української ідентичності, її ефективне збереження, відновлення і відповідне використання є одним із провідних завдань держави у сфері культури. Держава, як гарант цього права, здійснює реалізацію вказаних завдань та їх гарантій, у тому числі через діяльність спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.
Відповідно до статті 3 Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи від 03 жовтня 1985року кожна Сторона зобов'язується: вживати правових заходів для охорони архітектурної спадщини; за допомогою таких заходів і діючих в кожній державі або кожному регіоні процедур, забезпечити охорону пам'яток, архітектурних ансамблів та визначних місць. Отже, нормами міжнародного права закріплено виключну цінність об'єктів культурної спадщини для нинішніх і майбутніх поколінь та визначено їх охорону першочерговим завданням для всього людства.
Стаття 4 згаданої Конвенції визначає, що кожна Сторона зобов'язується, зокрема запровадити відповідні контрольні і дозвільні процедури, необхідні для правової охорони об'єктів архітектурної спадщини. Відповідно до статті 9 зазначеної Конвенції кожна Сторона зобов'язується забезпечити, щоб відповідний компетентний орган належним чином реагував на порушення законодавства про охорону архітектурної спадщини. Охорона культурної спадщини є важливим напрямом політики держави, від здійснення якої безпосередньо залежить можливість сталого розвитку суспільства, держави, кожного окремого індивіда.
Відповідно до статті 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам'яток та інших об'єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулюється Законом України «Про культурну спадщину».
Преамбулою Закону України «Про охорону культурної спадщини» зазначено, що такий Закон регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутнього поколінь. Об'єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об'єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Відносини, пов'язані з охороною археологічної спадщини України, регулюються Законами України «Про охорону культурної спадщини», «Про охорону археологічної спадщини», «Про музеї та музейну справу», «Про вивезення, ввезення та повернення культурних цінностей», Кодексом України про адміністративні правопорушення, Кримінальним та Земельними кодексами України, Правилами торгівлі антикварними речами (спільний наказ Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України та Міністерства культури і мистецтв України від 29.11.2001 № 322/795, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 22.01.2020 за №8/63460) тощо.
Згідно з частиною третьою статті 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» на Кам'янка-Бузьку міську раду Львівського району Львівської області покладено обов'язки щодо створення відповідного виконавчого органу міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, який утворюється місцевою радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
Суд зазначає, що саме звернення компетентного органу до суду з позовом зобов'язального характеру є належним та ефективним способом захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини, що спрямований на реалізацію державою примусу щодо виконання вимог Конституції України.
Отже, невиконання Кам'янка-Бузькою міською радою Львівського району Львівської області вимог законодавства може призвести до порушення суспільних інтересів та інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини в частині забезпечення належного захисту гарантованих державою прав у цій сфері.
Вирішуючи спір по суті, суд керується такими мотивами.
Відповідно до частин четвертої, п'ятої статті 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам'яток та інших об'єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які перебувають за її межами. Збереження культурної спадщини як одного з головних чинників формування національної ідентичності, невід'ємної складової всесвітнього культурного доробку людства є обов'язком держави, відповідальністю перед світовою спільнотою та прийдешніми поколіннями.
Охорона та збереження об'єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань і обов'язків органів державної влади та органів місцевого самоврядування, становлять значний суспільний інтерес, оскільки це є важливим напрямом гуманітарної політики держави, де участь держави є найбільшою, а відповідальність - найвищою.
Генеральною конференцією Організації Об'єднаних Націй ухвалено низку міжнародних актів про охорону культурної та природної спадщини, а саме: Рекомендація щодо міжнародних принципів, які застосовуються під час археологічних розкопок (1956), Рекомендація про збереження краси пейзажів і місцевостей (1962), Рекомендація про збереження культурних цінностей, яким загрожує небезпека внаслідок проведення громадських або приватних робіт (1968), а також Рекомендація про охорону на національному рівні культурної та природної спадщини (1972) тощо.
У згаданій Рекомендації 1972 року наголошено на тому, що кожен предмет культурної та природної спадщини є унікальним і зникнення будь-якого такого предмета є невідновною та безповоротною втратою для цієї спадщини, у зв'язку з чим кожну країну, на території якої знаходяться предмети культурної та природної спадщини, зобов'язано зберегти цю частину спадщини людства і забезпечити передачу майбутнім поколінням. Водночас за останні роки питання захисту культурної спадщини через невиконання чинного законодавства України та міжнародних зобов'язань набуло особливої гостроти.
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 № 1805-III (надалі за текстом - Закон №1805-III).
Для реалізації державної політики щодо забезпечення збереження історичних пам'яток та інших об'єктів, що становлять культурну цінність, в Україні сформовано систему суб'єктів владних повноважень у сфері охорони культурної спадщини, до яких належать Кабінет Міністрів України та спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини до яких належать: центральні органи виконавчої влади, органи Автономної Республіки Крим, обласних, районних державних адміністрацій та місцевого самоврядування ( частина перша статті 3 Закону №1805-III).
Стаття 140 Конституції України визначає, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Згідно зі статею 26 Закону України «Про місцеве самоврядування» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, витрат на їх утримання; утворення за поданням сільського, селищного, міського голови інших виконавчих органів ради.
Відповідно до підпункту 1 пункту а статті 27 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема підготовка програм соціально-економічного та культурного розвитку сіл, селищ, міст, цільових програм з інших питань самоврядування, подання їх на затвердження ради, організація їх виконання; подання раді звітів про хід і результати виконання цих програм.
Згідно зі статею 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчі органи рад - це органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.
Стаття 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає, що до системи місцевого самоврядування входять виконавчі органи рад. Частина перша статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи (ч. 1 ст.11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Відповідно до підпункту 10 пункту б статті 32 згаданого Закону до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад делеговано повноваження щодо забезпечення охорони пам'яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання. Делеговані повноваження - повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом.
Як передбачає частина перша статті 3 Закону №1805-III державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.
Відповідно до частини першої статті 3 Закону №1805-III до спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини, (далі - органи охорони культурної спадщини), зокрема належать, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.
Крім цього, відповідно до пункту 6 частини другої статті 6 Закону №1805-III до повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить у тому числі організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини.
Частина третя статті 3 Закону визначає, що відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, утворюється місцевою радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
Так, постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878 з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України затверджено Список історичних населених місць України (міста і села міського типу), у який увійшло місто Кам'янка-Бузька (дата заснування або перша писемна згадка - 1464 рік).
Згідно з частиною п'ятою статті 3 Закону №1805-III виконавчий орган сільської, селищної, міської ради з питань, передбачених підпунктом 5 пункту «б» частини першої статті 31 (організація охорони, реставрації та використання пам'яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників) і підпунктом 10 пункту «б» статті 32 (забезпечення охорони пам'яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання) Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», підконтрольний відповідним органам виконавчої влади.
Законом України «Про охорону культурної спадщини» чітко визначені повноваження органів охорони культурної спадщини, зокрема, частиною другою статті 6 вказаного Закону визначено, що до компетенції у сфері охорони культурної спадщини виконавчого органу сільської, селищної, міської ради належить ряд повноважень, зокрема: забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; забезпечення юридичним і фізичним особам доступу до інформації, що міститься у витягах з Державного реєстру нерухомих пам'яток України, а також надання інформації щодо програм та проектів будь-яких змін у зонах охорони пам'яток та в історичних ареалах населених місць; забезпечення дотримання режиму використання пам'яток місцевого значення, їх територій, зон охорони; забезпечення захисту об'єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини; та інші.
Відповідно до частини третьої статті 6 Закону №1805-III відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради щорічно звітують перед центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини та громадськістю про стан збереження об'єктів культурної спадщини.
Частина четверта статті 6 Закону №1805-III встановлює, що сільські, селищні, міські голови призначають на посаду і звільняють з посади керівників відповідних органів охорони культурної спадщини за погодженням з органом охорони культурної спадщини вищого рівня відповідно до закону. Невиконання вимог законодавства щодо утворення спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини та здійснення ними своїх повноважень підриває авторитет держави, якою гарантовано охорону культурної спадщини.
Системний аналіз згаданих норм дає підстави суду вважати, що саме на відповідача покладено обов'язок щодо створення відповідного виконавчого органу міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
Суд встановив, що Кам'янка-Бузька міська рада Львівського району Львівської області є органом місцевого самоврядування зареєстрованим 09.04.1998 як юридична особа, що підтверджується витягом з Єдиного державного реєстру підприємств та організацій України.
02.09.2024 Жовківською окружною прокуратурою скеровано запит до Жовківської міської ради Львівського району Львівської області щодо створення міською радою спеціально уповноваженого органу у сфері охорони культурної спадщини.
Згідно з інформацією Кам'янка-Бузької міської ради Львівського району Львівської області №1328/03-15 від 19.09.2024 в Кам'янка-Бузькій міській раді не утворено спеціальний виконавчий орган у сфері охорони культурної спадщини, а такі функції покладено на Відділ освіти, культури, туризму молоді та спорту Кам'янка-Бузької міської ради.
Суд у контексті розгляду справи враховує, що на території Кам'янка-Бузької міської ради Львівського району Львівської області налічується 14 об'єктів пам'ятків архітектури (5 національного значення та 9 місцевого значення), при цьому в м. Кам'янка-Бузька є 6 пам'яток історичної спадщини та 1 пам'ятка мистецтва.
Відповідач, у свою чергу, таку обставину не заперечує.
Суд встановив, що згідно з інформацією Львівської обласної військової (державної) адміністрації №5/14-12576/0/2-24/7-16від 22.10.2024, з метою збереження пам'яток культурної спадщини, які розміщені на території Львівської області, департаментом архітектури та розвитку містобудування облдержадміністрації скеровано листи до районних державних адміністрацій від 27.01.2022 № 16-288/0/22 та до органів місцевого самоврядування від 27.01.2022 № 16-290/0/2-22 щодо створення уповноваженого органу з питань охорони культурної спадщини у територіальній громаді та призначення керівника відповідного органу на підставі Закону України «Про охорону культурної спадщини».
Орган охорони культурної спадщини Львівської обласної державної адміністрації додатково звертався до Кам'янка-Бузької міської ради Львівського району Львівської області листами № 16-4318/0/2-23 від 29.12.2023.
Враховуючи те, що до органу охорони культурної спадщини Львівської обласної державної адміністрації не надходило звернень від Кам'янка-Бузької міської ради Львівського району Львівської області щодо надання погоджень на призначення керівників спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини, департаментом архітектури та розвитку містобудування облдержадміністрації вчергове скеровано листи до органу місцевого самоврядування № 16-3819/0/2-24 від 30.09.2024.
Згідно з частиною шостою статті 3 Закону №1805-III рішення (розпорядження, дозволи, приписи, постанови) органів охорони культурної спадщини, прийняті в межах їхньої компетенції, є обов'язковими для виконання юридичними і фізичними особами. Поряд з цим, недотримання порядку утворення таких спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини та призначення їх керівників є передумовою визнання винесених, прийнятих, виданих неуповноваженим органом/особами розпоряджень, рішень, приписів, постанов незаконними, а відтак відсутності державних механізмів захисту об'єктів культурної спадщини.
Як вбачається з інформацією Міністерства культури та стратегічних комунікацій України №06/13/10326-24 від 21.11.2024 за погодженням щодо утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини Кам'янка-Бузька міська рада Львівського району Львівської області до згаданого міністерства не зверталась.
У ході розгляду справи відповідач не надав суду доказів, які б підтверджували створення та погодження у визначеному порядку відповідного спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини. Позиція відповідача у справі зводиться до того, що функції з охорони культурної спадщини покладені на Відділ освіти, культури, туризму, молоді та спорту Кам'янка-Бузької міської ради.
Враховуючи те, що спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини Кам'янка-Бузькою міською радою не створений, суд висновує, що відповідно охорона та збереження пам'яток, розташованих на території Кам'янка-Бузької міської ради Львівського району належним чином не здійснюється, а тому суд вважає, що відповідач допустив протиправну бездіяльність щодо неутворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини.
У зв'язку з цим, суд вважає, що належним способом захисту порушеного права держави у сфері охорони культурної спадщини буде зобов'язання відповідача утворити спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини та погодити його утворення у визначеному законом порядку.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України та частини другої статті 2 КАС України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з вимогами статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Відповідно до статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
Виходячи із заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та доказів, зібраних у справі, суд дійшов висновку, що позов необхідно задовольнити повністю.
V. Судові витрати.
Відповідно до статті 139 КАС України судові витрати між сторонами не розподіляються.
Керуючись статтями 6, 9, 73-76, 242, 243, 244, 245 КАС України, суд
позов Жовківської окружної прокуратури, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Міністерство культури та стратегічних комунікацій України, Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної військової (державної) адміністрації до Кам'янко-Бузької міської ради Львівського району Львівської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити дії задовольнити повністю.
Визнати протиправною бездіяльність Кам'янка-Бузької міської ради Львівського району Львівської області щодо неутворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини.
Зобов'язати Кам'янка-Бузьку міську раду Львівського району Львівської області утворити спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини та погодити його утворення у визначеному законом порядку.
Судові витрати між сторонами не розподіляються.
Рішення суду першої інстанції набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого Кодексом адміністративного судочинства України, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається до Восьмого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного рішення суду.
Повне рішення суду складене 17 липня 2025 року.
Суддя А.Г. Гулик