11 липня 2025 року м. Житомир справа № 240/3967/25
категорія 109020100
Житомирський окружний адміністративний суд у складі судді Шуляк Л.А., розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом Керівника Житомирської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави до Житомирської міської ради про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити дії,
встановив:
До Житомирського окружного адміністративного суду звернувся Керівник Житомирської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави із позовом, в якому просить:
- визнати протиправною бездіяльність Житомирської міської ради щодо невиконання вимог чинного законодавства України щодо виготовлення технічної документації з нормативної грошової оцінки земель населених пунктів села Вереси;
- зобов'язати Житомирську міську раду вчинити дії до виготовлення технічної документації з нормативної грошової оцінки земель села Вереси, її затвердження та оприлюднення в порядку визначеному чинним законодавством.
В обґрунтування позовних вимог вказує, що прокуратурою за результатами вивчення стану дотримання вимог законодавства при визначенні розміру орендної плати за землі комунальної власності на території підвідомчій окружній прокуратурі, з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді, виявлено порушення вимог чинного земельного законодавства в діяльності Житомирської міської ради. Зокрема, радою не забезпечено проведення нормативної грошової оцінки села Вереси, тому наразі на цій території діє нормативна грошова оцінка земель населених пунктів, що була затверджена понад 11 років тому, що в свою чергу призводить до неналежного визначення розміру плати за землю та неповного надходження коштів з плати за землю до місцевого бюджету.
Відповідач подав відзив на адміністративний позов, в якому заперечує щодо задоволення позовних вимог та вказує, що в даному випадку порушень інтересів держави ніяких немає, тому підстави для здійснення представництва держави органом прокуратури відсутні. Вказує, що позивачем до позову не надано жодного документу щодо нагальної необхідності актуалізації, розроблення технічної документації із нормативної грошової оцінки земель. Наголошує, що с.Вереси приєднано до громади м. Житомира в 2018 році, рішенням Житомирської міської ради від 24.12.2021 затверджено Програму із створення, розроблення містобудівної, проєктної та землевпорядної документації на 2022-2024 роки та наразі уповноваженим виконавчим органом Житомирської міської ради підготовлено та 26.02.2025 року оприлюднено проєкт рішення "Про проведення нормативної грошової оцінки земель частини території Житомирської міської територіальної громади (Вересівський старостинський округ - в межах та за межами села Вереси)", що спростовує твердження прокурора про наявність бездіяльності Житомирської міської ради.
В судовому засіданні прокурор позовні вимоги підтримав та просив задовольнити у повному обсязі.
Представник відповідача заперечувала щодо задоволення позовних вимог з підстав, наведених у відзиві на позов.
Заслухавши пояснення сторін, суд дійшов висновку про можливість продовжити розгляд справи в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, про що ухвалено рішення, яке відображено у протоколі судового засідання від 08.05.2025.
Указом Президента України від 24.02.2022 №64/2022, затвердженого Законом України №2102-IX, у зв'язку з військовою агресією Російської Федерації проти України, на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до пункту 20 частини першої статті 106 Конституції України, Закону України "Про правовий режим воєнного стану", введено в Україні воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року, який наразі триває. Враховуючи викладене, суд розглядає справу за наявності безпечних умов для життя та здоров'я учасників процесу, суддів та працівників суду.
Відповідно до наказів Житомирського окружного адміністративного суду головуючий суддя Шуляк Л.А. перебувала у щорічній відпустці в період з 03.02.2025 по 07.02.2025, з 20.03.2025 по 21.03.2025, з 02.06.2025 по 18.06.2025 включно, у період з 10.02.2025 по 14.02.2025 правосуддя не здійснювала у зв'язку із проходженням навчання.
Дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінивши пояснення сторін, докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов таких висновків.
Як встановлено судом, рішенням Вересівської сільської ради від 05.02.2014 "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель села Вереси" затверджена відповідна технічна документація.
В подальшому, на підставі рішення Житомирської міської ради від 27.09.2018 "Про добровільне приєднання територіальної громади села Вереси до територіальної громади міста Житомира" територіальну громаду села Вереси Житомирського району Житомирської області приєднано до територіальної громади міста Житомир та утворено внаслідок добровільного приєднання Житомирську міську об'єднану територіальну громаду, представницьким органом якої є Житомирська міська рада.
Згідно інформації міської ради зазначена вище нормативна грошова оцінки земель села Вереси є наразі діючою, відповідної нової технічної документації міською радою не виготовлялося та не затверджувалося.
Рішенням Житомирської міської ради №411 від 24.12.2021 затверджено Програму із створення, розроблення містобудівної, проєктної та землевпорядної документацій на 2022-2024 роки.
Даним рішенням передбачено проведення у 2022 році нормативної грошової оцінки села Вереси та передбачено виділення відповідних коштів на проведення таких робіт.
Проте, відповідна технічна документація до цього часу не виготовлена та не затверджена, що зумовило звернення прокурора з даним позовом.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд враховує наступне.
Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч.2 ст.2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено).
Аналізуючи правомірність дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, що є змістом правовідносин у цій справі, відповідно до приписів ст.2 КАС України, суд виходить із такого.
Закон України "Про оцінку земель" № 1378-IV від 11.12.2003 (далі - Закон № 1378-IV) визначає правові засади проведення оцінки земель, професійної оціночної діяльності у сфері оцінки земель в Україні та спрямований на регулювання відносин, пов'язаних з процесом оцінки земель, забезпечення проведення оцінки земель, з метою захисту законних інтересів держави та інших суб'єктів правовідносин у питаннях оцінки земель, інформаційного забезпечення оподаткування та ринку земель.
Відповідно до ст.1 Закону № 1378-IV нормативна грошова оцінка земельних ділянок - капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами.
Згідно із ст.3 Закону № 1378-IV об'єктами оцінки земель є: територія адміністративно-територіальних одиниць або їх частин, території оціночних районів та зон, земельні ділянки чи їх частини або сукупність земельних ділянок і прав на них, у тому числі на земельні частки (паї), у межах території України.
Статтею 5 Закону № 1378-IV передбачено, що грошова оцінка земельних ділянок залежно від призначення та порядку проведення може бути нормативною і експертною.
Нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, державного мита при міні, спадкуванні (крім випадків спадкування спадкоємцями першої та другої черги за законом (як випадків спадкування ними за законом, так і випадків спадкування ними за заповітом) і за правом представлення, а також випадків спадкування власності, вартість якої оподатковується за нульовою ставкою) та даруванні земельних ділянок згідно із законом, орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, плати за суборенду (у разі передачі в суборенду земельних ділянок державної власності, які орендуються акціонерним товариством, товариством з обмеженою відповідальністю, 100 відсотків акцій (часток) у статутному капіталі якого належать державі, що утворилося шляхом перетворення державного підприємства, у постійному користуванні якого перебували такі земельні ділянки), втрат лісогосподарського виробництва, а також при розробці показників та механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель.
Суб'єктами оціночної діяльності у сфері оцінки земель є, серед інших, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, що здійснюють управління у сфері оцінки земель, а також юридичні та фізичні особи, заінтересовані у проведенні оцінки земельних ділянок (ст.7 Закону № 1378-IV).
Статтею 13 Закону № 1378-IV визначено випадки обов'язкового проведення грошової оцінки земельних ділянок.
Зокрема, нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться у разі:
визначення розміру земельного податку;
визначення розміру орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, плати за суборенду (при передачі в суборенду земельних ділянок державної власності, які орендуються акціонерним товариством, товариством з обмеженою відповідальністю, 100 відсотків акцій (часток) у статутному капіталі якого належать державі, що утворилося шляхом перетворення державного підприємства, у постійному користуванні якого перебували такі земельні ділянки);
визначення розміру державного мита при міні, спадкуванні (крім випадків спадкування спадкоємцями першої та другої черги за законом (як випадків спадкування ними за законом, так і випадків спадкування ними за заповітом) і за правом представлення, а також випадків спадкування власності, вартість якої оподатковується за нульовою ставкою) та даруванні земельних ділянок згідно із законом;
визначення втрат лісогосподарського виробництва;
розробки показників та механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель;
відчуження земельних ділянок державної, комунальної власності, якщо відповідно до закону ціна продажу таких земельних ділянок визначається з використанням нормативної грошової оцінки земельних ділянок;
проведення інвентаризації масиву земель сільськогосподарського призначення (у разі якщо попередня нормативна грошова оцінка земельних ділянок у цьому масиві не проводилася протягом 5 років до дня прийняття уповноваженим органом рішення про проведення такої інвентаризації).
Підставою для проведення оцінки земель (бонітування ґрунтів та нормативної грошової оцінки земельних ділянок) є рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування (ст.15 Закону № 1378-IV).
Відповідно до ст.18 Закону № 1378-IV нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться відповідно до норм, правил, а також інших нормативно-правових актів на землях усіх категорій та форм власності.
Нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться:
розташованих у межах населених пунктів незалежно від їх цільового призначення - не рідше ніж один раз на 5-7 років;
розташованих за межами населених пунктів земельних ділянок сільськогосподарського призначення - не рідше ніж один раз на 5-7 років, а несільськогосподарського призначення - не рідше ніж один раз на 7-10 років.
Нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться особами, які є розробниками документації із землеустрою відповідно до Закону України "Про землеустрій".
Згідно із ст.20 Закону № 1378-IV за результатами бонітування ґрунтів та нормативної грошової оцінки земельних ділянок складається технічна документація, а за результатами проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок складається звіт.
Технічна документація з бонітування ґрунтів та нормативної грошової оцінки земельних ділянок затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою. Протягом місяця з дня надходження технічної документації з бонітування ґрунтів, нормативної грошової оцінки відповідна сільська, селищна, міська рада розглядає та приймає рішення про затвердження або відмову в затвердженні такої технічної документації (ст.23 Закону № 1378-IV).
Відповідно до ст. 271 Податкового кодексу України, базою оподаткування платою за землю є нормативна грошова оцінка земельної ділянки з урахуванням коефіцієнта індексації, визначеного відповідно до порядку, встановленого цим розділом.
Проаналізувавши наведені норми, суд резюмує, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок є обов'язковою складовою при визначенні обов'язкових платежів до бюджету, в тому числі й місцевого, тому вона має бути актуальною, зокрема щодо земельних ділянок, розташованих у межах населених пунктів незалежно від їх цільового призначення має проводитись органом місцевого самоврядування не рідше ніж один раз на 5-7 років.
Зазначені вимоги є імперативними, тому їх невиконання свідчить про наявність протиправної бездіяльності з боку органу місцевого самоврядування та має наслідком зменшення надходжень до Державного та місцевого бюджетів, що порушує інтереси не тільки територіальної громади а й держави.
Верховним Судом України в постанові від 11 травня 2016 року у справі №6-824цс16 зазначено, що дотримання належного економічного регулювання земельних правовідносин, забезпечення надходжень платежів з орендної плати та земельного податку до місцевого бюджету у законодавчо визначених межах шляхом їх вірного правового врегулювання безпосередньо належить до інтересів держави, тому помилково вважати факт непроведення нормативної грошової оцінки, у порядку встановленим законодавством, суто формальним порушенням.
Оцінюючи доводи відповідача щодо відсутності підстав для представництва інтересів держави прокурором, суд враховує, що питання такого представництва врегульовано статтею 23 Закону України "Про прокуратуру".
Так, відповідно до частини 3 названої статті Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
За змістом ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає у чому полягає порушення інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту і зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень на звернення до суду з позовом прокурор зазначає про це в позовній заяві та в такому випадку прокурор набуває статусу позивача. Підставою для представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Отже виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
У рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року №3-рп/99 єдиний суд конституційної юрисдикції, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" навів мотиви, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Тому, суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20 та від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18.
Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.
Це відповідає правовим позиціям, викладеним у постанові Верховного Суду від 29.11.2022 у справі №240/401/19.
Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.07.2022 у справі №910/5201/19.
Згідно ст.2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та Законів України.
Відповідно до ст. 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Враховуючи, що саме міська рада є представником інтересів громади, проте допустила протиправну бездіяльність щодо невчинення у встановлені строки усіх дій щодо виготовлення та затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель населених пунктів села Вереси, що порушує інтереси територіальної громади, суд вважає, що у прокурора наявні підстави для звернення до суду з даним позовом.
Суд враховує, що після звернення прокурора з даним позовом, Житомирською міською радою прийнято рішення від 15.04.2025 р. №1378 "Про проведення нормативної грошової оцінки земель частини території Житомирської міської територіальної громади (Вересівський старостинський округ - в межах та за межами села Вереси)" та укладено договір №81 від 01.05.2025 щодо розроблення даної технічної документації.
Разом з тим, суд надає оцінку діям відповідача на момент звернення з адміністративним позовом, а тому судом встановлено, що відповідач допустив протиправну бездіяльність щодо проведення нормативної грошової оцінки вищезазначених земель.
Як зазначалось, відповідно до ст.23 Закону № 1378-IV протягом місяця з дня надходження технічної документації з нормативної грошової оцінки відповідна сільська, селищна, міська рада розглядає та приймає рішення про затвердження або відмову в затвердженні такої технічної документації.
Таким чином, належним способом захисту порушеного права є зобов'язання відповідача вчинити дії, які не було вчинено, зокрема щодо затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель частини території Житомирської міської територіальної громади (Вересівський старостинський округ - в межах та за межами села Вереси).
Суд при прийнятті даного рішення застосовує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в п. 58 рішення у справі "Серявін та інші проти України": згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії").
З урахуванням наведеної позиції, суд вважає, що надав відповідь на кожен вагомий аргумент сторін.
Згідно із ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Відповідачем не доведено правомірність своєї бездіяльності, а тому наявні підстави для задоволення позовних вимог.
Відповідно до ч.2 ст.139 КАС України при задоволенні позову суб'єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб'єкта владних повноважень, пов'язані із залученням свідків та проведенням експертиз. Враховуючи, що витрати, пов'язані із залученням свідків та проведенням експертиз, відсутні, розподіл витрат не проводиться.
Керуючись ст.ст.9,72-77,242-246,250,262,295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
вирішив:
Позов задовольнити.
Визнати протиправною бездіяльність Житомирської міської ради щодо проведення нормативної грошової оцінки земель частини території Житомирської міської територіальної громади (Вересівський старостинський округ - в межах та за межами села Вереси).
Зобов'язати Житомирську міську раду вчинити дії щодо затвердження нормативної грошової оцінки земель частини території Житомирської міської територіальної громади (Вересівський старостинський округ - в межах та за межами села Вереси).
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
Рішення суду може бути оскаржене шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Суддя Л.А.Шуляк
Повний текст складено: 11 липня 2025 р.
11.07.25