вул. Шолуденка, буд. 1, літера А, м. Київ, 04116 (044) 230-06-58 inbox@anec.court.gov.ua
"03" липня 2025 р. Справа№ 910/13384/24
Північний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:
головуючого: Мальченко А.О.
суддів: Михальської Ю.Б.
Тищенко А.І.
при секретарі судового засідання Линник А.М.,
розглянувши матеріали апеляційної скарги Антимонопольного комітету України
на рішення Господарського суду міста Києва від 10.04.2025
у справі № 910/13384/24 (суддя Щербаков С.О.)
за позовом Національної поліції України
до Антимонопольного комітету України
про визнання недійсним та скасування рішення,
за участю представників сторін згідно з протоколом судового засідання, -
У жовтні 2024 року Національна поліція України (далі також - НПУ) звернулась до Господарського суду міста Києва з позовом до Антимонопольного комітету України (далі також - АМК), в якому просить суд визнати недійсним та скасувати повністю рішення Антимонопольного комітету України від 10.10.2024 № 372-р «Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції у справі № 130-26.13/99-24», яким визнано вчинення порушення Національною поліцією України законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченого пунктом 3 статті 50, абзацом дев'ятим частини другої статті 15 Закону України «Про захист економічної конкуренції», у вигляді антиконкурентних дій органу влади, а саме дій, якими встановлюються непередбачені законами України обмеження самостійності підприємств, у тому числі щодо придбання товарів, що полягає у відмові у видачі суб'єктам господарювання, діяльність яких стосується обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, дозволу на використання об'єктів та приміщень, призначених для здійснення діяльності з обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, у зв'язку з відсутністю в суб'єктів господарювання, діяльність яких стосується обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, договору про охорону зазначених об'єктів та приміщень з поліцією охорони.
Рішенням Господарського суду міста Києва від 10.04.2025 у справі №910/13384/24 позовні вимоги задоволено повністю. Визнано недійсним та скасовано повністю рішення Антимонопольного комітету України від 10.10.2024 року № 372-р «Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції у справі № 130-26.13/99-24». Стягнуто з Антимонопольного комітету України на користь Національної поліції України 2 422,40 грн судового збору.
Рішення суду вмотивовано нормами Закону України «Про наркотичні засоби, психотропні речовини і прекурсори», положеннями Умов запобігання розкраданню рослин, включених до переліку наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 26.11.2008 №1026, положеннями Порядку організації поліцією охорони цілодобової охорони місць провадження діяльності з рослинами, включеними до списків № 3 і № 4 таблиці I Переліку наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 01.11.2024 №734 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 06.12.2024 за № 1874/43219) та встановленими судом обставинами можливості забезпечення охорони місць провадження діяльності з рослинами, включеними до списків № 3 і № 4 таблиці I Переліку наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів виключно підрозділом охорони, яким є поліція охорони та воєнізована охорона.
Відповідно, задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, керуючись нормами ст. ст. 11 Цивільного кодексу України, ст. ст. 3-5, 7 Закону України «Про Антимонопольний комітет України», ст. ст. 4, 6, 15, 35, 41, 48, 50, 60 Закону України «Про захист економічної конкуренції», ст. ст. 42, 92 Конституції України, ст. ст. 18, 25 Господарського кодексу України (далі також - ГК України), спростував висновки АМК про наявність в діях НПУ, які полягають у відмові видачі Дозволу у зв'язку з відсутністю договору про Охорону з поліцією охорони, ознак порушення законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченого пунктом 3 статті 50, абзацом дев'ятим частини другої статті 15 Закону України «Про захист економічної конкуренції», у вигляді антиконкурентних дій органу влади, а саме дій, якими встановлюються непередбачені законами України обмеження самостійності підприємств, у тому числі щодо придбання товарів.
Судом, з посиланням на ст. ст. 13, 15 Закону України «Про Національну поліцію», ст. ст. 20, 21 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», п. 1 постанови Кабінету Міністрів України від 02.09.2015 № 641 «Про утворення Національної поліції України», п. 1 постанови Кабінету Міністрів України від 16.09.2015 № 730 «Про утворення територіальних органів Національної поліції та ліквідацію територіальних органів Міністерства внутрішніх справ», п. 7 Положення про Національну поліцію, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 28.10.2015 № 877 спростовано висновки АМК про те, що саме НПУ є суб'єктом порушення законодавства про захист економічної конкуренції в межах антимонопольної справи № 130-26.13/99-24, оскільки є центральним органом виконавчої влади. При цьому, судом першої інстанції було встановлено, що виявлені АМК обставини відмови територіальними органами у видачі дозволів мали місце на території різних адміністративно-територіальних одиниць, однак, при цьому, Головні управління Національної поліції України в областях діють на підставі Положень про них, реалізують повноваження Національної поліції на території певної області та мають статус державного органу виконавчої влади на відповідній території, є юридичними особами публічного права, наділенні цивільною правоздатністю і дієздатністю, можуть бути позивачем та відповідачем у суді, тобто можуть нести самостійну відповідальність за порушення ними вимог законодавства, у тому числі, антиконкурентного.
Судом також встановлено, що матеріали справи не містять доказів того, що саме Національна поліція України як центральний орган виконавчої влади здійснювала видачу дозволів або відмову у видачі дозволів у період з 2019-2024 років і тим самим вчинила антиконкурентні дії щодо суб'єктів господарювання, діяльність яких пов'язана із провадженням діяльності, пов'язаної з обігом наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів.
Не погоджуючись із вищезазначеним рішенням, Антимонопольний комітет України звернувся до Північного апеляційного господарського суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржуване рішення та постановити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.
Обґрунтовуючи вимоги за апеляційною скаргою, АМК не погоджується з висновками суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позовних вимог. Зокрема, АМК наполягає, що ним правильно визначено суб'єкта вчинення порушення законодавства про захист економічної конкуренції, оскільки за приписами ст. ст. 1, 13-15 Закону України «Про національну поліцію» виключно центральний орган управління поліції є органом влади у розумінні ст. 1 Закону України «Про захист економічної конкуренції». При цьому, ст. 11 Закону України «Про наркотичні засоби, психотропні речовини та прекусори» покладає виключно на центральний орган управління НПУ всю повноту відповідальності за видачу дозволу на використання об'єктів та приміщень, призначених для здійснення діяльності з обігу наркотичних засобів, психотропних речовин та прекусорів.
Під час розгляду спору судом не враховано, що факти відмови у видачі дозволів були наявні у різних адміністративно-територіальних одиницях, у зв'язку з чим, об'єктом аналізу АМК були дії НПУ вцілому, а не окремий поодинокий випадок відмови у видачі дозволу.
АМК не погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що сам факт не видачі дозволу НПУ не є підставою для відмови у видачі Ліцензії і як наслідок не може будь-яким чином обмежити конкуренцію або створити таку можливість, оскільки відмова НПУ у видачі дозволу у зв'язку з відсутністю договору про охорону з поліцією охорони, сама по собі вже створює склад порушення законодавства про захист економічної конкуренції у вигляді антиконкурентних дій органів влади, і відмова (можливість відмови) Держлікслужби у видачі ліцензії на цій підставі є наслідком (зокрема потенційним) порушення, а не частиною його складу.
Суд першої інстанції, розглядаючи спір, втрутився у виключну компетенцію АМК. Ним не враховано правову позицію, викладену у постановах Верховного Суду від 15.04.2021 у справі №910/17929/19, від 15.09.2022 у справі №910/12584/21.
Відповідно до Витягу з протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 28.05.2025 апеляційну скаргу Антимонопольного комітету України передано на розгляд колегії суддів у складі: головуючого судді Мальченко А.О., суддів Тищенко А.І., Михальської Ю.Б.
Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 02.06.2025 відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Антимонопольного комітету України на рішення Господарського суду міста Києва від 10.04.2025 у справі №910/13384/24 та призначено розгляд скарги на 03.07.2025. Національній поліції України встановлено строк для подання відзиву на апеляційну скаргу до 20.06.2025. Ухвалою суду також витребувано з Господарського суду міста Києва матеріали справи №910/13384/24.
23.06.2025 через систему «Електронний суд» до Північного апеляційного господарського суду надійшов відзив на апеляційну скаргу НПУ, в якому позивач визнає необґрунтованими доводи апеляційної скарги; відповідач, посилаючись у скарзі на Закон України «Про Національну поліцію», викладає власне бачення структури системи НПУ як центрального органу виконавчої влади із використанням статті кандидата юридичних наук Лялюка О.Ю. «Територіальні органи центральних органів виконавчої влади в системі територіальної організації влади в Україні», яка не може враховуватись відносно існуючої системи центральних органів виконавчої влади з огляду на те, що в матеріалах справи відсутні докази щодо здійснення будь-яких погоджень чи розгляду матеріалів суб'єктів господарювання з подальшим наданням (відмовою у видачі Дозволу) Національною поліцією України як центральним органом виконавчої влади; твердження скаржника про те, що відповідальність НПУ визначена статтею 11 Закону України «Про наркотичні засоби, психотропні речовини і прекурсори» є безпідставними, оскільки норми вказаної статті не містять жодних положень такої відповідальності.
В судовому засіданні представники скаржника підтримали вимоги апеляційної скарги, просили суд апеляційної інстанції скасувати оскаржуване рішення та ухвалити нове, яким відмовити НПУ у задоволенні позову.
Представники позивача вимоги та доводи апеляційної скарги заперечили, просили суд відмовити у задоволенні скарги відповідача, а судове рішення залишити без змін.
03.07.2025 у судовому засіданні колегією суддів було оголошено вступну та резолютивну частини постанови господарського суду апеляційної інстанції.
Відповідно до вимог ч.ч. 1, 4 ст. 269 ГПК України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Обговоривши доводи апеляційної скарги Антимонопольного комітету України, відзиву на апеляційну скаргу, дослідивши докази наявні у справі, проаналізувавши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, судова колегія апеляційного господарського суду вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, 10.10.2024 Антимонопольним комітетом України прийнято рішення № 372-р «Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції» у справі № 130-26.13/99-24, яким визнано, що Національна поліція України вчинила порушення законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченого пунктом 3 статті 50, абзацом дев'ятим частини другої статті 15 Закону України «Про захист економічної конкуренції», у вигляді антиконкурентних дій органу влади, а саме дій, якими встановлюються непередбачені законами України обмеження самостійності підприємств, у тому числі щодо придбання товарів, що полягає у відмові у видачі суб'єктам господарювання, діяльність яких стосується обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, дозволу на використання об'єктів і приміщень, призначених для здійснення діяльності з обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, у зв'язку з відсутністю в суб'єктів господарювання, діяльність яких стосується обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, договору про охорону зазначених об'єктів і приміщень з поліцією охорони.
Рішенням Антимонопольного комітету України встановлено, зокрема, таке.
Комітетом визначено відповідачем Національну поліцію України (далі - НПУ), яка є центральним органом виконавчої влади, що служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про Національну поліцію».
Заявником в антимонопольній справі є ТОВ «УКРАЇНСЬКИЙ МАК», основний вид діяльності - 01.11. Вирощування зернових культур (крім рису), бобових культур і насіння олійних культур.
Комітет зазначив, що ТОВ «УКРАЇНСЬКИЙ МАК» є суб'єктом господарювання, який здійснює вирощування рослини виду мак снодійний і є отримувачем (споживачем) послуги Охорони, а також суб'єктом отримання Дозволу, що видається НПУ.
Розгляд антимонопольної справи розпочато за результатами проведеного дослідження за заявою Товариства з обмеженою відповідальністю «УКРАЇНСЬКИЙ МАК» від 06.05.2021 № 21/0521 (вх. Комітету № 8-01/189-АМ від 11.05.2021) про порушення НПУ законодавства про захист економічної конкуренції у вигляді антиконкурентних дій органу влади у зв'язку з відмовою у видачі Дозволу (далі - Заява).
За викладеною в Заяві інформацією, підставою для відмови НПУ у видачі Дозволу є відсутність договору з поліцією охорони про охорону об'єктів, у яких культивуються, використовуються, зберігаються та знищуються нарковмісні рослини, а також використовується, зберігається та знищується отримана з них готова продукція чи відходи таких рослин (далі - Охорона). При цьому, відомості про Дозвіл є необхідними для надання Державною службою України з лікарських засобів та контролю за наркотиками (далі - Держлікслужба) ліцензії на провадження діяльності з обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів (далі - Ліцензія).
В оскаржуваному рішенні АМК зазначено, що за наданою Комітету ТОВ «УКРАЇНСЬКИЙ МАК» інформацією, Управління боротьби з наркозлочинністю в Чернігівській, Тернопільській і Рівненській областях Департаменту боротьби з наркозлочинністю НПУ в період лютий - березень 2021 року відмовили ТОВ «УКРАЇНСЬКИЙ МАК» у видачі Дозволу з огляду на відсутність договорів про Охорону з поліцією охорони.
Також НПУ надала Комітету копії відмов у видачі Дозволу й іншим суб'єктам господарювання.
Так, з 2019 року суб'єктам господарювання (зокрема юридичним особам, діяльність яких пов'язана з культивуванням, перевезенням, зберіганням і знищенням рослин, включених до таблиці I Переліку) неодноразово відмовлено у видачі Дозволу:
1) у 2019 році (2 відмови):
- ТОВ «УКРАЇНСЬКИЙ МАК» (Рівненська обл.);
- ТОВ «МАКОВІЙ» (Харківська обл.) - зокрема, на підставі відсутності договору про Охорону з поліцією охорони;
2) у 2020 році (2 відмови):
- ТОВ «УКРАЇНСЬКИЙ МАК» (Закарпатська обл.) - зокрема, на підставі відсутності договору про Охорону підрозділом охорони;
- ТОВ «МАКОВІЙ» (Хмельницька обл.);
3) у 2021 році (5 відмов):
- ТОВ «УКРАЇНСЬКИЙ МАК» (Рівненська та Тернопільська обл.) - зокрема, на підставі відсутності договору про Охорону з поліцією охорони;
- ТОВ «МАКОВІЙ» (Харківська обл.) - зокрема, на підставі відсутності договору про Охорону з поліцією охорони;
4) у 2024 році (3 відмови):
- ТОВ «УКРАЇНСЬКИЙ МАК» (Вінницька обл.) - зокрема, на підставі відсутності договору про Охорону з поліцією охорони;
- Товариству з обмеженою відповідальністю агропромислова компанія «МАГНАТ» (Чернігівська обл.) - зокрема, на підставі відсутності договору про Охорону з поліцією охорони.
У серпні 2022 року Департамент поліції охорони НПУ повідомив Комітету про відсутність у період із кінця червня 2021 року до серпня 2022 року (дати надання інформації) відмов у видачі Дозволу у зв'язку з відсутністю договорів про Охорону з поліцією охорони з огляду на невидачу Дозволів у цей період.
Крім того, у січні 2024 року Департамент поліції охорони НПУ надав Комітету інформацію про невидачу суб'єктам господарювання Дозволу у випадку відсутності договорів про Охорону з поліцією охорони.
Також, у червні 2024 року Правовий департамент НПУ зазначив, що НПУ не видавала Дозволів суб'єктам господарювання, які не уклали договорів з органами поліції охорони.
Як повідомила Комітету НПУ, Дозволів за відсутності договорів про Охорону з поліцією охорони НПУ не видавала.
Правомірність відмови суб'єктам господарювання у видачі Дозволу на підставі відсутності договору про Охорону з поліцією охорони Департамент поліції охорони НПУ обґрунтував наступним.
Частиною 4 статті 15 Закону України «Про наркотичні засоби, психотропні речовини і прекурсори» передбачено обов'язок власників Ліцензій вжити заходів щодо забезпечення встановленого законодавством режиму охорони посівів, місць зберігання і переробки цих рослин.
На виконання вказаної норми Закону України «Про наркотичні засоби, психотропні речовини і прекурсори» затверджено Умови запобігання розкраданню рослин, у пункті 4 яких визначено, що для запобігання розкраданню рослин, а також отриманої з них готової продукції чи відходів таких рослин юридична особа зобов'язана вжити заходів до забезпечення режиму охорони згідно з порядком, що встановлюється МВС.
У пункті 1.4 Порядку організації поліцією охорони цілодобової охорони місць провадження діяльності з рослинами, включеними до списків № 3 і № 4 таблиці I Переліку наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 01.11.2024 №734 передбачено, що охорона забезпечується підрозділом охорони, яким є поліція охорони та воєнізована охорона.
Надаючи оцінку поясненням НПУ щодо причин відмови у видачі Дозволу, АМК фактично надав оцінку відповідності дій територіальних органів НПУ нормам спеціального законодавства та встановив, що такі дії не відповідають нормам чинного законодавства.
Зокрема, АМК наголосив, що відповідно до Закону України «Про охоронну діяльність» суб'єктом охоронної діяльності може бути суб'єкт господарювання будь-якої форми власності за умови отримання ним ліцензії на провадження охоронної діяльності, а Ліцензійні умови охорони не містять особливих умов й обмежень щодо надання послуг з Охорони виключно поліцією охорони та/або обов'язково за її участю.
Відповідно, відмова НПУ суб'єктам господарювання у видачі Дозволу, з огляду на відсутність укладеного з поліцією охорони договору про Охорону, має наслідком неможливість провадження ними діяльності з обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів.
Так, за наданою Держлікслужбою інформацією, видача Ліцензій за відсутності відомостей про наявність Дозволу не здійснювалася, оскільки їх подання передбачено як Законом про наркотичні засоби, так і Ліцензійними умовами діяльності з обігу.
Також АМК наголосив, що з наданої Держлікслужбою інформації про видачу Ліцензій вбачається, що ринок провадження діяльності з обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів є конкурентним.
АМК під час розгляду антимонопольної справи наголосив, що дії НПУ (щодо відмови у видачі дозволів за відсутності договорів охорони із поліцією охорони) примушують суб'єктів господарювання, які мають намір провадити діяльність з обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, до пріоритетного придбання послуг Охорони в поліції охорони, та обмежують їх самостійність у виборі суб'єкта охоронної діяльності.
За встановлених обставин, АМК в оскаржуваному рішенні виснував, що дії НПУ, які полягають у відмові у видачі Дозволу у зв'язку з відсутністю договору про Охорону з поліцією охорони можуть призвести до обмеження конкуренції на ринку провадження діяльності з обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів.
Крім того, АМК наголосив, що вимушеність суб'єктів господарювання звертатися за укладенням договору про Охорону до поліції охорони може спричинити настання негативних наслідків для конкуренції між суб'єктами охоронної діяльності (зокрема відтік споживачів послуг охорони та у зв'язку із цим призведення до матеріальних збитків тощо).
За висновком АМК, зазначене впливає на конкурентоспроможність суб'єктів господарювання, які провадять діяльність з обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, за рахунок неспрямування доходів, які б вони могли отримати від провадження господарської діяльності, на власний розвиток з огляду на значне перевищення вартості наданих поліцією охорони послуг Охорони порівняно з іншими суб'єктами охоронної діяльності.
У підсумку, за результатами розгляду антимонопольної справи, АМК виснував, що дії НПУ, які полягають у відмові у видачі Дозволу у зв'язку з відсутністю договору про Охорону з поліцією охорони, є порушенням законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченого пунктом 3 статті 50, абзацом дев'ятим частини другої статті 15 Закону України «Про захист економічної конкуренції», у вигляді антиконкурентних дій органу влади, а саме дій, якими встановлюються не передбачені законами України обмеження самостійності підприємств, у тому числі щодо придбання товарів.
Предметом позову у справі, що переглядається, є вимога про визнання Рішення АМК недійсним.
Обґрунтовуючи свої позовні вимоги, позивач зазначає, що спірне рішення є незаконним, необґрунтованим, а висновки, які містяться в рішенні здійснено з порушенням норм матеріального права, не відповідають дійсним обставинам справи, а також, що АМК неповно з'ясував обставини, які мають значення для справи, оскільки Комітет визначив Національну поліцію України як центральний орган виконавчої влади у якості суб'єкта порушення, виходячи із заяви ТОВ «Український мак» (пункт 139 оскаржуваного рішення), а також на підставі норм Закону України «Про наркотичні засоби, психотропні речовини і прекурсори», Закону України «Про Національну поліцію України». Проте, з матеріалів антимонопольної справи № 130-26.13/99-24 вбачається, що відмови у видачі дозволів були здійснені управліннями боротьби з наркозлочинністю в областях (які мають статус територіального органу поліції) або Головними управліннями Національної поліції в областях.
Позивач також зазначає, що Національною поліцією України за запитом Комітету надавались до антимонопольної справи заяви суб'єктів господарювання про видачу дозволів та відмови, здійснені у період з 2019-2024 років через невідповідність об'єкта/приміщення вимогам постанови Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 469, зі змісту яких вбачається, що вони здійснені територіальними (міжрегіональними) органами поліції в різних областях України на підставі норм Порядку видачі дозволу на використання об'єктів і приміщень, призначених для провадження діяльності, пов'язаної з обігом наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, який затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 469.
Крім того, позивач зазначає, що матеріали антимонопольної справи не містять доказів, що Національна поліція України, як центральний орган виконавчої влади здійснювала видачу дозволів або відмову у видачі дозволів у період 2019-2024 років і тим самим вчинила антиконкурентні дії щодо суб'єктів господарювання, діяльність яких пов'язана із провадженням діяльності, пов'язаної з обігом наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів.
Заперечуючи проти позовних вимог, АМК вказує на те, що законодавство про захист економічної конкуренції не містить особливостей щодо його застосування до Національної поліції України, з огляду на положення ч. 3 ст. 3 Закону України «Про захист економічної конкуренції», а тому позивач здійснюючи покладені на нього функції зобов'язаний був не допускати порушення передбачене ст. 15 Закону України «Про захист економічної конкуренції», у вигляді антиконкурентних дій органу влади, якими встановлюються не передбачені законами України обмеження у вигляді відмови у видачі суб'єктам господарювання, діяльність яких стосується обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів дозволу на використання об'єктів і приміщень, призначених для здійснення діяльності з обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів на підставі відсутності договору про охорону зазначених об'єктів і приміщень, укладеного з поліцією охорони.
Суд першої інстанції погодився з доводами НПУ про наявність підстав для скасування оскаржуваного рішення АМК.
Переглядаючи справу в апеляційному порядку, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог.
При цьому, колегія суддів враховує, що вирішуючи спори щодо визнання недійсними рішень АМК про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, та дослідження питання про наявність/відсутність кваліфікованого АМК порушення законодавства про захист економічної конкуренції, господарським судам слід здійснювати оцінку усіх обставин справи та доказів за своїм внутрішнім переконанням відповідно до вимог частини другої статті 86 ГПК України, зокрема, досліджувати також вірогідність і взаємний зв'язок доказів у справі у їх сукупності.
Ураховуючи сталу та послідовну позицію Верховного Суду щодо оцінки доказів у порядку ч.2 ст. 86 ГПК України у судовому рішенні згідно з вимогам ч.4 ст. 238 ГПК України суд повинен наводити обґрунтування щодо того, яка обставина, що є предметом доказування у справі, визнається судом встановленою або спростованою з огляду на більшу вірогідність відповідних доказів у взаємному зв'язку доказів у справі у їх сукупності з іншими доказами і поясненнями сторін.
Законодавчі приписи не регламентують чіткого обов'язку АМК щодо викладення структури рішення АМК (останній не зобов'язаний давати детальної відповіді на кожен аргумент особи, яка бере участь у справі, а межі цього обов'язку можуть бути різними залежно від характеру порушення), водночас рішення АМК має бути максимально вичерпним, ґрунтовним та повинно розкривати мотиви його ухвалення. Обов'язком АМК при розгляді справи є саме дотримання вимог щодо всебічності, повноти й об'єктивності з'ясування обставин справи та оцінки доказів, тобто з'ясування всіх юридично значущих обставин та наданих доказів з усіма притаманними їм властивостями, якостями та ознаками, їх зв'язками, відносинами і залежностями.
З огляду на те, як вже зазначалося вище, викладення структури змісту рішення АМК не регламентоване законодавчими приписами, межі обґрунтованості рішення АМК можуть бути різними залежно від характеру порушення, його кваліфікуючих ознак, водночас рішення АМК повинно розкривати мотиви його ухвалення, а також містити перелік доказів, з яких виходив орган АМК.
Суди, розглядаючи справи про визнання недійсним/скасування/зміну рішення АМК, повинні досліджувати та оцінювати наведені АМК докази і в разі їх підтвердження дійти висновку щодо достатності/недостатності висновків, викладених у такому рішенні.
Як встановлено під час апеляційного провадження, АМК виснував, що дії НПУ, які полягають у відмові у видачі Дозволу у зв'язку з відсутністю договору про Охорону з поліцією охорони, є порушенням законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченого пунктом 3 статті 50, абзацом дев'ятим частини другої статті 15 Закону України «Про захист економічної конкуренції», у вигляді антиконкурентних дій органу влади, а саме дій, якими встановлюються непередбачені законами України обмеження самостійності підприємств, у тому числі щодо придбання товарів.
Так, відповідно до ч.2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Положеннями ч.ч. 1-3 ст. 25 ГК України передбачено, що держава підтримує конкуренцію як змагання між суб'єктами господарювання, що забезпечує завдяки їх власним досягненням здобуття ними певних економічних переваг, внаслідок чого споживачі та суб'єкти господарювання отримують можливість вибору необхідного товару і, при цьому, окремі суб'єкти господарювання не визначають умов реалізації товару на ринку.
Органам державної влади і органам місцевого самоврядування, що регулюють відносини у сфері господарювання, забороняється приймати акти або вчиняти дії, що визначають привілейоване становище суб'єктів господарювання тієї чи іншої форми власності, або ставлять у нерівне становище окремі категорії суб'єктів господарювання чи іншим способом порушують правила конкуренції. У разі порушення цієї вимоги органи державної влади, до повноважень яких належить контроль та нагляд за додержанням антимонопольно-конкурентного законодавства, а також суб'єкти господарювання можуть оспорювати такі акти в установленому законом порядку.
Уповноважені органи державної влади і органи місцевого самоврядування повинні здійснювати аналіз стану ринку і рівня конкуренції на ньому і вживати передбачених законом заходів щодо упорядкування конкуренції суб'єктів господарювання.
Стаття 3 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» відносить до основних завдань названого Комітету здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції на засадах рівності суб'єктів господарювання перед законом та пріоритету прав споживачів, запобігання, виявлення і припинення порушень законодавства про захист економічної конкуренції.
Відповідно до приписів Закону України «Про захист економічної конкуренції»:
- економічна конкуренція (конкуренція) - це змагання між суб'єктами господарювання з метою здобуття завдяки власним досягненням переваг над іншими суб'єктами господарювання, внаслідок чого споживачі, суб'єкти господарювання мають можливість вибирати між кількома продавцями, покупцями, а окремий суб'єкт господарювання не може визначати умови обороту товарів на ринку (абз. 2 ст. 1);
- цим Законом регулюються відносини органів державної влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю із суб'єктами господарювання; суб'єктів господарювання з іншими суб'єктами господарювання, із споживачами, іншими юридичними та фізичними особами у зв'язку з економічною конкуренцією; цей Закон застосовується до відносин, які впливають чи можуть вплинути на економічну конкуренцію на території України (ст. 2);
- суб'єкти господарювання, органи влади, органи місцевого самоврядування, а також органи адміністративно-господарського управління та контролю зобов'язані сприяти розвитку конкуренції та не вчиняти будь-яких неправомірних дій, які можуть мати негативний вплив на конкуренцію (ч. 2 ст. 4);
- порушенням законодавства про захист економічної конкуренції є, зокрема, антиконкурентні дії органів влади (п. 3 ст. 50);
- антиконкурентними діями органів влади є прийняття будь-яких актів (рішень, наказів, розпоряджень, постанов тощо), надання письмових чи усних вказівок, укладення угод або будь-які інші дії чи бездіяльність таких органів, які призвели або можуть призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції (ч. 1 ст.15);
- антиконкурентними діями, в тому числі органів влади, визнаються дії, якими встановлюються непередбачені законами України заборони та обмеження самостійності підприємств, у тому числі щодо придбання чи реалізації товарів, ціноутворення, формування програм діяльності та розвитку, розпорядження прибутком (абз. 9 ч.2 ст.15).
Переглядаючи справу в апеляційному порядку, колегія суддів погоджується як з доводами НПУ, так і з висновками суду першої інстанції, що ні оскаржуване рішення АМК, ні докази, долучені сторонами спору до матеріалів справи, не містять інформації про погодження чи розгляд матеріалів суб'єктів господарювання з подальшим наданням дозволу (відмовою у видачі дозволу) безпосередньо Національною поліцією України, як центральним органом виконавчої влади.
Так, з матеріалів антимонопольної справи № 130-26.13/99-24 вбачається, що відмови у видачі дозволів були здійснені управліннями боротьби з наркозлочинністю в областях (які мають статус територіального органу поліції) або Головними управляннями Національної поліції в областях.
Зокрема, у пункті 65 оскаржуваного рішення Комітету зазначено про відмови, здійснені у період часу з 2019 року до 2024 року, а саме:
- У 2019 році: ТОВ «Український мак» (Рівненська область) відмову у видачі дозволу здійснено Головним управлінням Національної поліції в Рівненській області. ТОВ «Маковій» (Харківська область) відмову здійснено Управлінням протидії наркозлочинності Головного управління Національної поліції в Харківській області.
- У 2020 році: ТОВ «Український Мак» (Закарпатська область) відмову у видачі дозволу здійснено Головним управлінням в Закарпатській області. ТОВ «Маковій» (Хмельницька область) відмову здійснено Головним управлінням Національної поліції в Хмельницькій області;
- У 2021 році: ТОВ «Український мак» (Рівненська та Тернопільська область) відмову здійснено Управлінням боротьби з наркозлочинністю в Тернопільській області Департаменту боротьби (міжрегіональний територіальний орган) Національної поліції України та Управлінням боротьби з наркозлочинністю в Рівненській області Департаменту боротьби (міжрегіональний територіальний орган) Національної поліції України. ТОВ «Маковій» (Харківська область) відмову у видачі дозволу здійснено Управлінням боротьби з наркозлочинністю в Харківській області Департаменту боротьби (міжрегіональний територіальний орган) Національної поліції України.
- У 2024 році: ТОВ «Український мак» (Вінницька та Чернігівська область) відмову у видачі дозволу здійснено Головним управлінням Національної поліції у Вінницькій області та Головним управлінням Національної поліції в Чернігівській області.
Крім того, як вбачається з матеріалів антимонопольної справи та зазначено Комітетом в оскаржуваному Національною поліцією України рішенні, за запитом Комітету було надано заяви суб'єктів господарювання про видачу дозволів та відмови здійснені у період з 2019-2024 років через невідповідність об'єкта/приміщення вимогам постанови Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 469.
Із змісту вказаних відмов про видачу дозволів вбачається, що вони здійснені територіальними (міжрегіональними) органами поліції в різних областях України на підставі норм Порядку видачі дозволу на використання об'єктів і приміщень, призначених для провадження діяльності, пов'язаної з обігом наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, який затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 469.
Так, відповідно до пункту 14 Порядку № 469, дозвіл або письмове повідомлення про відмову у видачі дозволу оформляється у двох примірниках, кожний з яких засвідчується підписом керівника територіального органу Національної поліції, а в разі його відсутності - заступником керівника або особою, яка виконує його обов'язки, і скріплюється печаткою такого органу. Структурний підрозділ з питань боротьби з наркозлочинністю територіального органу Національної поліції видає один примірник дозволу особисто керівникові юридичної особи або його представникові за наявності відповідно оформленої довіреності на отримання дозволу та документа, що посвідчує особу, або адміністраторові центру надання адміністративних послуг для передачі дозволу юридичній особі в установленому законодавством порядку. Про видачу дозволу структурний підрозділ з питань боротьби з наркозлочинністю територіального органу Національної поліції робить відмітку в журналі реєстрації заяв для отримання дозволу на використання об'єктів чи приміщень.
Враховуючи викладене, суд першої інстанції дійшов мотивованого висновку, що фактично дозволи суб'єктам господарювання відповідно до норм вказаного Порядку видаються підрозділами територіального органу Національної поліції з питань боротьби з наркозлочинністю за місцезнаходженням юридичної особи, а не Національною поліцією як центральним органом виконавчої влади.
За таких обставин, оскільки ні оскаржуване рішення АМК, ні матеріали, подані сторонами під час розгляду спору судом, не містять жодних доказів того, що відмова у видачі дозволів у зв'язку з відсутністю договору про Охорону з поліцією охорони здійснювалась безпосередньо НПУ, а тому колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про недоведеність обставин вчинення НПУ порушення законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченого пунктом 3 статті 50, абзацом дев'ятим частини другої статті 15 Закону України «Про захист економічної конкуренції», у вигляді антиконкурентних дій органу влади.
При цьому, колегія суддів зауважує, що доводи АМК про те, що ним правильно визначено суб'єкта вчинення порушення законодавства про захист економічної конкуренції, оскільки за приписами ст. ст. 1, 13-15 Закону України «Про національну поліцію» виключно центральний орган управління поліції є органом влади у розумінні ст. 1 Закону України «Про захист економічної конкуренції» були предметом розгляду судом першої інстанції та мотивовано відхилені ним як безпідставні.
Незалежно від того, що факти відмови у видачі дозволів були наявні у різних адміністративно-територіальних одиницях, у зв'язку з чим, об'єктом аналізу АМК були дії НПУ вцілому, а не окремий поодинокий випадок відмови у видачі дозволу, водночас, під час аналізу АМК не було встановлено здійснення НПУ дій, або ж прийняття рішень, які б безпосередньо впливали на процес розгляду територіальними відділеннями НПУ документів, поданих для отримання Дозволів, а також, на відмову у видачі Дозволу у зв'язку з відсутністю договору Охорони з поліцією охорони.
Навпаки, і в оскаржуваному рішенні АМК, і під час розгляду спору по суті судом першої інстанції, було встановлено, що під час розгляду поданого заявниками пакету документів, відповідні територіальні органи керувались нормами спеціального законодавства.
Так, ст. 15 Закону України «Про наркотичні засоби, психотропні речовини і прекурсори» містить норму, що юридичні особи - власники ліцензій на здійснення діяльності з культивування та (або) використання рослин, включених до списку № 3 таблиці I Переліку, що містять малі кількості наркотичних речовин для промислових цілей, визначених ліцензією, зобов'язані вжити заходів щодо забезпечення встановленого законодавством режиму охорони посівів, місць зберігання і переробки цих рослин (редакція статті на час виникнення правовідносин).
Згідно з п. 4 Умов запобігання розкраданню рослин, включених до переліку наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2008 року № 1026, для запобігання розкраданню рослин, а також отриманої з них готової продукції чи відходів таких рослин, юридична особа зобов'язана вжити таких заходів до забезпечення режиму охорони посівів, місць зберігання і переробки зазначених рослин: цілодобова охорона об'єктів і приміщень, в яких культивуються, використовуються, зберігаються та знищуються рослини, а також використовується, зберігається та знищується отримана з них готова продукція чи відходи таких рослин (далі - об'єкти), згідно з порядком, що встановлюється МВС.
Відповідно до пункту 1.4 Порядку організації охорони об'єктів і приміщень, у яких культивуються, використовуються, зберігаються та знищуються нарковмісні рослини, а також використовується, зберігається та знищується отримана з них готова продукція чи відходи таких рослин, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 27 жовтня 2010 року № 507 (далі - Порядок № 507) охорона об'єктів, у яких культивуються, використовуються, зберігаються та знищуються нарковмісні рослини, а також використовується, зберігається та знищується отримана з них готова продукція чи відходи таких рослин, забезпечується підрозділом охорони.
Пунктом 1.3 Порядку № 507 визначено наступні терміни:
- підрозділ охорони - міліція охорони та воєнізована охорона;
- міліція охорони - підрозділ органу внутрішніх справ, уповноважений відповідно до Закону України «Про міліцію» надавати послуги з охорони власності;
- воєнізована охорона - військові формування, що на умовах, визначених Законом України «Про господарську діяльність у Збройних Силах України», уповноважені надавати послуги з охорони власності, суб'єкти господарювання, що отримали ліцензію на право здійснення господарської діяльності з надання послуг, пов'язаних з охороною власності та громадян, які надають охоронні послуги не менше п'яти років, мають транспорт реагування, центр спостереження за системою охоронної сигналізації та персонал охорони не нижче четвертого кваліфікаційного розряду для охорони об'єктів, визначених цим Порядком.
Також, відповідно до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2018 № 975 «Про затвердження категорій об'єктів державної форми власності та сфер державного регулювання, які підлягають охороні органами поліції охорони на договірних засадах» (далі також - Категорії) у разі відповідності категоріям, затвердженим цією постановою, такі об'єкти охороняються органами поліції охорони на договірних засадах. Пунктом 18 Категорій до об'єктів, що охороняються поліцією охорони віднесено «Об'єкти та приміщення, які використовуються у сфері обігу та зберігання наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів».
Отже, оскільки нарковмісні рослини, як і отримана з них готова продукція чи відходи таких рослин є об'єктами спеціального правового регулювання та не є об'єктами, що перебувають у вільному цивільному обігу, природнім є встановлення для приміщень, у яких перебувають такі об'єкти спеціального режиму охорони, у порядку, визначеному МВС.
І під час аналізу АМК, і під час розгляду спору судом, було встановлено дотримання спеціальних норм законодавства.
Натомість, висновки АМК про обмеження конкуренції серед охоронних фірм, як і про те, що вимушеність суб'єктів господарювання звертатися за укладенням договору про Охорону до поліції охорони може спричинити настання негативних наслідків для конкуренції між суб'єктами охоронної діяльності (зокрема, відтік споживачів послуг охорони та у зв'язку із цим призведення до матеріальних збитків тощо), а також те, що це впливає на конкурентоспроможність суб'єктів господарювання, які провадять діяльність з обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, за рахунок неспрямування доходів, які б вони могли отримати від провадження господарської діяльності, на власний розвиток з огляду на значне перевищення вартості наданих поліцією охорони послуг Охорони порівняно з іншими суб'єктами охоронної діяльності взагалі не грунтуються на жодних доказах.
За викладеного, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про наявність правових та фактичних підстав для скасування оскаржуваного рішення АМК як такого, що прийняте за недоведення обставин, які мають значення для справи і які визнано встановленими, а також невідповідність висновків, викладених у рішенні, обставинам справи, - зокрема щодо вчинення НПУ порушення законодавства про захист економічної конкуренції шляхом відмови у видачі Дозволів суб'єктам господарювання у зв'язку з відсутністю договорів Охорони, укладених з поліцією охорони.
Також, АМК України безпідставно надано перевагу нормам Закону України «Про охоронну діяльність», а не нормам спеціального законодавства, якими врегульовано порядок охорони об'єктів і приміщень, у яких культивуються, використовуються, зберігаються та знищуються нарковмісні рослини, а також використовується, зберігається та знищується отримана з них готова продукція чи відходи таких рослин, а саме, ст. 15 Закону України «Про наркотичні засоби, психотропні речовини і прекурсори», положення Умов запобігання розкраданню рослин, включених до переліку наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2008 року № 1026, та Порядку організації охорони об'єктів і приміщень, у яких культивуються, використовуються, зберігаються та знищуються нарковмісні рослини, а також використовується, зберігається та знищується отримана з них готова продукція чи відходи таких рослин, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 27 жовтня 2010 року № 507. Отже, має місце неправильне застосування норм матеріального права.
Згідно зі ст. 86 ГПК України суд оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному, об'єктивному та безпосередньому дослідженні наявних у справі доказів. Жодні докази не мають для суду заздалегідь встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємозв'язок доказів у їх сукупності.
Частиною 1 ст. 269 ГПК України встановлено, що суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Відповідно до ст. 276 ГПК України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи усі фактичні обставини справи, встановлені місцевим господарським судом та судом апеляційної інстанції, а також доводи апеляційної скарги Антимонопольного комітету України, колегія суддів Північного апеляційного господарського суду дійшла висновку, що рішення Господарського суду міста Києва від 10.04.2025 відповідає чинному законодавству та матеріалам справи, підстав для його скасування з мотивів, викладених в апеляційній скарзі, не вбачається.
Надаючи оцінку доводам апеляційної скарги, колегія суддів констатує, що вони дублюють положення відзиву на позовну заяву, були розглянуті судом першої інстанції та правомірно відхилені ним з підстав, викладених у рішенні Господарського суду міста Києва від 10.04.2025. Натомість, доводи апеляційної скарги у більшій мірі зводяться до незгоди АМК із наданою оцінкою суду першої інстанції, що, однак, не є достатньою правовою підставою для скасування оскаржуваного рішення суду.
Аналізуючи питання обсягу дослідження доказів і доводів сторін та їх відображення у судовому рішенні, суд спирається на висновки, яких дійшов Європейський суд з прав людини у рішенні від 18.07.2006 у справі «Проніна проти України», в якому Європейський суд з прав людини зазначив, що пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов'язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов'язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення.
За змістом п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських судів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень та висновків Європейського суду з прав людини, викладених у рішеннях у справах «Трофимчук проти України», «Серявін та інші проти України», очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Згідно зі ст. 129 ГПК України витрати зі сплати судового збору за подання апеляційної скарги покладаються на заявника - Антимонопольний комітет України.
Керуючись ст. ст. 129, 269, 275-277, 281-284 Господарського процесуального кодексу України, суд -
1. Апеляційну скаргу Антимонопольного комітету України на рішення Господарського суду міста Києва від 10.04.2025 у справі №910/13384/24 залишити без задоволення.
2. Рішення Господарського суду міста Києва від 10.04.2025 у справі №910/13384/24 залишити без змін.
3. Матеріали справи №910/13384/24 повернути до Господарського суду міста Києва.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку та в строк, передбачені ст.ст. 287 - 289 ГПК України.
Повний текст постанови складено 09.07.2025.
Головуючий суддя А.О. Мальченко
Судді Ю.Б. Михальська
А.І. Тищенко