08 липня 2025 року
м. Київ
справа №990/309/25
адміністративне провадження № П/990/309/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської В.Е.,
суддів: Білак М.В., Загороднюка А. Г., Уханенка С. А., Кашпур О. В.,
перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Верховної Ради України в особі Управління справами Апарату Верховної Ради України про визнання протиправними дій щодо прийняття рішення, закону і зобов'язання вчинити певні дії,-
04 липня 2025 року до Верховного Суду як суду першої інстанції надійшла позовна заява ОСОБА_1 до Верховної Ради України в особі Управління справами Апарату Верховної Ради України, у якій просить:
- визнати протиправними, такими, що суперечать нормам Конституції України, дії відповідача, що вчинені у формі здійснення неналежної адміністративної процедури та нормотворчої діяльності, створення необґрунтованих документів (всупереч принципам, що внормовані ст.3 Закону_№ 3354-ІХ від 24 серпня 2023 року), які стали підставою для скасування прав і свобод позивача як учасника бойових дій, що внормовані пунктом 13.1. статті 13 Закону України «Про обов'язкове страхування цивільно-правової відповідальності власників наземних транспортних засобів» від 1 липня 2004 року №1961-IV в редакції Закону № 2443-VIII від 22.05.2018;
- визнати протиправними, такими, що суперечать нормам Конституції України, дії відповідача щодо прийняття рішення та ухвалення Закону України «Про обов'язкове страхування цивільно-правової відповідальності власників наземних транспортних засобів» від 21.05.2024 року №3720-ІХ:
в частині, що суперечить нормам ст.22 Конституції України;
в частині скасування прав і свобод позивача як учасника бойових дій, що внормовані пунктом 13.1. статті 13 Закону України «Про обов'язкове страхування цивільно-правової відповідальності власників наземних транспортних засобів» від 1 липня 2004 року №1961-IV в редакції Закону № 2443- VIII від 22.05.2018, всупереч Конституції України;
- визнати протиправними, такими, що суперечать нормам Конституції України, дії відповідача щодо впровадження в Державі Україна, всупереч ст.19 Конституції України, правового нігілізму та самовправства, як методів державного управління, що порушує право позивача:
на належне врядування (GOOD GOVERNANCE);
на прогнозованість застосування норм Конституції України, як норм прямої дії;
- зобов'язати відповідача поновити з дати скасування відповідачем прав і свобод позивача, в сфері обов'язкового страхування цивільно-правової відповідальності власників наземних транспортних засобів в межах змісту та в обсязі прав і свобод, що внормовані пунктом 13.1. статті 13 Закону України «Про обов'язкове страхування цивільно-правової відповідальності власників наземних транспортних засобів» від 1 липня 2004 року №1961- IV в редакції Закону № 2443- VIII від 22.05.2018, що гарантовано, зокрема, ст.ст.3, 8, 19, 22 Конституції України.
На обґрунтування своїх позовних вимог ОСОБА_1 посилається на те, що всупереч ст. ст. норм ст.ст. 3, 8, 19, 22, 58, 60, 68 Конституції України, відповідач позбавив позивача, як учасника бойових, дій прав та свобод, що внормовані пунктом 13.1. статті 13 Закону України «Про обов'язкове страхування цивільно-правової відповідальності власників наземних транспортних засобів» від 1 липня 2004 року № 1961- IV (в редакції Закону № 2443-VІІІ від 22.05.2018), створивши та ухваливши Закон України №3720-IX від 21.05.2024 «Про обов'язкове страхування цивільно-правової відповідальності власників наземних транспортних засобів», в якому зазначені права та свободи відсутні та яким скасовано дію Закону України «Про обов'язкове страхування цивільно-правової відповідальності власників наземних транспортних засобів» від 1 липня 2004 року № 1961-IV (в редакції Закону № 2443-VIII від 22.05.2018).
У результаті чого, як зазначає позивач, останнього протиправно позбавлено як учасника бойових дій (та невизначеного кола громадян України, які є учасниками бойових дій), права не здійснювати обов'язкового страхування цивільно-правової відповідальності на території України в разі особистого керування належними йому транспортними засобами (у формі звільнення від обов'язку здійснювати страхування); права не сплачувати страхові платежі задля страхування цивільно-правової відповідальності на території України в разі особистого керування належними йому транспортними засобами; права не мати страхового полісу із обов'язкового страхування цивільно-правової відповідальності на території України в разі особистого керування належними йому транспортними засобами; права на відшкодування збитків від дорожньо-транспортної пригоди, винуватцем якої потенційно може бути, Моторним (транспортним) страховим бюро України (МТСБУ) у порядку, визначеному цим Законом. Відповідач вчинив протиправні дії, які спрямовані на завдання матеріальних збитків позивачу (непередбачуваних нових щорічних витрат коштів) у формі примусу до сплати страхових платежів задля страхування цивільно-правової відповідальності на території України в разі особистого керування належними позивачу транспортними засобами, яких він не мав під час дії норми пункту 13.1. статті 13 Закону України «Про обов'язкове страхування цивільно-правової відповідальності власників наземних транспортних засобів» № 1961-IV від 1 липня 2004 року в редакції Закону № 2443-VIII від 22.05.2018, якими поклав на позивача додаткові, непередбачувані (непрогнозовані) для останнього в силу ст.22 Конституції України, обов'язки, позбавивши його прав і свобод.
Вирішуючи питання щодо відкриття провадження у справі, зокрема з'ясовуючи на підставі пункту 4 частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства, Верховний Суд виходить з такого.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій.
Відповідно до пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
У частині четвертій статті 22 КАС України визначено, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 2 частини першої).
Перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України. За цією нормою такими є справи: що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об'єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
За принципом поділу державної влади в України, закріпленому у статті 6 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах відповідно до законів України.
Відповідно до статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.
Відповідно до частини п'ятої статті 83 Конституції України порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України, затвердженим Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI (далі - Регламент).
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів.
Частиною другою статті 1 Регламенту передбачено, що цей Регламент, зокрема, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України, та порядок здійснення нею контрольних функцій.
Згідно з частиною першою статті 89, частиною другою статті 90 Розділу ІV зазначеного Регламенту право законодавчої ініціативи у Верховній Раді належить Президенту України, народним депутатам, Кабінету Міністрів України. Законопроект, проект іншого акта подається до Верховної Ради за підписом особи, яка має право законодавчої ініціативи або представляє орган, наділений таким правом.
Стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроєкту, розгляд законопроєкту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (розділ ІV Регламенту).
Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях.
Отже, Верховна Рада України, здійснюючи законотворчу діяльність, не виконує владних управлінських функцій, а тому дії/бездіяльність Верховної Ради України у цьому процесі не можуть підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції. Крім того, суди в Україні не віднесені до органів, яким належить право вияву законодавчої ініціативи як першої стадії законодавчої процедури.
Велика Палата Верховного Суду послідовна щодо свого висновку, що положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС слід розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Верховної Ради України, які прийнято (вчинено, допущено) у правовідносинах, у яких парламент реалізує свої владні (управлінські) функції (до прикладу, постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 9901/787/18, від 11 березня 2020 року у справі № 9901/11/20, від 14 вересня 2023 року у справі № 990/132/23, від 30 листопада 2023 року у справі № 990/205/23, від 08 лютого 2024 року у справі № 990/315/23).
Позивач оскаржує дії Верховної Ради України щодо прийняття закону, яким звужено права і свободи позивача, тобто спір стосується нормотворчої діяльності відповідача. Способом захисту порушеного права позивач обрав зобов'язання органу законодавчої влади вчинити нормотворчу діяльність на підставі судового рішення.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
З урахуванням зазначеного, оскільки позивач оспорює дії Верховної Ради України, які за своїм змістом не є її управлінською діяльністю, яка би створювала безпосередньо для позивача певні правові наслідки, відповідно з таких правовідносин не може виникати публічно-правового спору, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду (у цьому випадку - Верховного Суду як суду першої інстанції), то згідно з наведеними положеннями пункту 1 частини першої статті 170 КАС України у відкритті провадження за вказаним позовом слід відмовити.
Відповідно до частини шостої статті 170 КАС України, у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз'яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.
Поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства», слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а тому Суд не роз'яснює заявнику, до юрисдикції якого суду мав би належати розгляд заявлених ОСОБА_1 позовних вимог.
Керуючись статтями 5, 19, 22, 170, 248, 266 КАС України, -
Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України в особі Управління справами Апарату Верховної Ради України про визнання протиправними дій щодо прийняття рішення, закону і зобов'язання вчинити певні дії.
Роз'яснити позивачу, що повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.
Ухвала суду може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п?ятнадцяти днів з дня її складення.
Ухвала суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги ухвала суду, якщо її не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.
Головуючий-суддя В. Е. Мацедонська
Судді М. В. Білак
А. Г. Загороднюк
С. А. Уханенко
О. В. Кашпур