Справа № 640/13394/22 Суддя (судді) першої інстанції: Парненко В.С.
08 липня 2025 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача: Собківа Я.М.,
суддів: Сорочка Є.О., Чаку Є.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Київській області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2024 року у справі за адміністративним позовом Служби автомобільних доріг у Київській області до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування висновку,
Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Київській області звернулась до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Державної аудиторської служби України, в якому просила визнати протиправним та скасувати висновок Державної аудиторської служби України від 03.08.2022 про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2021-03-12-005144-с.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2024 року у задоволенні позовної заяви відмовлено.
В апеляційній скарзі позивач, посилаючись на порушення окружним адміністративним судом норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
Виконуючи вимоги процесуального законодавства, колегія суддів ухвалила продовжити строк розгляду апеляційної скарги на більш тривалий, розумний термін, у відповідності до положень статті 309 Кодексу адміністративного судочинства України.
Відповідно до ч.1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Предметом апеляційного оскарження є судове рішення, яке прийняте судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, у зв'язку з чим колегія суддів вважає за можливе розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).
23 грудня 2024 року відповідач подав відзив на апеляційну скаргу в якому просив відмовити у задоволенні апеляційної скарги та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено, що за результатами проведення процедури закупівлі UA-2021-03-12-005144-с між Службою автомобільних доріг у Київській області (замовник) та Державним підприємством "Український державний інститут з проектування об'єктів дорожнього господарства "Укрдіпродор" (підрядник) укладено договір №38-21/1ВК-21 від 14.05.2021, за умовами якого підрядник зобов'язується виконати роботи з розробки проектно-кошторисної документації реконструкції з'єднувальної ділянки Великої кільцевої автомобільної дороги навколо м. Києва від автомобільної дороги Київ-Одеса (М-05) до автомобільної дороги Київ-Знам'янка (Н-01), а замовник прийняти і оплатити виконані роботи.
Пунктом 1.3 договору визначено, що обсяги закупівлі робіт можуть бути зменшені залежно від реального фінансування видатків.
Відповідно до п. 1.4 договору технічні, економічні та інші вимоги до робіт, що становлять предмет договору, обумовлені у затвердженому завданні на проектування.
Згідно з п. 12.3 договору всі зміни і доповнення до договору оформляються додатковою угодою. Зміни і доповнення до договору є його невід'ємною частиною і мають силу, якщо вони підписані уповноваженими представниками сторін і скріплені печатками сторін.
28.10.2021 між Службою автомобільних доріг у Київській області (замовник) та Державним підприємством "Український державний інститут з проектування об'єктів дорожнього господарства "Укрдіпродор" (підрядник) укладено додаткову угоду №3 до договору, в пункті 1 якої зазначено, що у зв'язку з уточненням вихідних даних для розроблення проектної документації, відповідно до п. 12.3 договору, сторони погодились доповнити додаток №1 до договору змінами доповненнями від 14.09.2021 до завдання №10-13/07 від 17.07.2007.
Держаудитслужба відповідно до частини другої статті 8 Закону № 922, пункту 9 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, та на підставі наказу Держаудитслужби від 11.07.2022 № 136 здійснила моніторинг процедури закупівлі UA-2021-03-12-005144-c (роботи із розробки проєктно-кошторисної документації реконструкції з'єднувальної ділянки Великої кільцевої автомобільної дороги навколо м. Києва від автомобільної дороги Київ - Одеса (М-05) до автомобільної дороги Київ - Знам'янка (Н-01) (Київська область) (зміни та доповнення)), очікуваною вартістю 25 900 000,00 гривні.
Підставою для проведення такого моніторингу слугували виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель.
За результатами моніторингу закупівлі UA-2021-03-12-005144-c Держаудитслужба склала висновок про результати моніторингу закупівлі від 03.08.2022 № 678 (далі - Висновок від 03.08.2022), де зафіксовано порушення вимог пункту 11 частини першої статті 10 Закону № 922 (своєчасність внесення змін до договору та їх оприлюднення).
Під час здійснення моніторингу установлено, що відповідно до частини сьомої статті 41 Закону № 922 Замовник уклав Додаткову угоду № 3 від 28.10.2021 до Договору, істотні умови якої мають відношення до якості предмета закупівлі: внесені зміни до додатка 1 до Договору Завдання № 10-13/07 від 17.07.2007 на розробку проєктно-кошторисної документації, а саме в частині зміни потужності / характеристики об'єкта заходів (ширину розділювальної смуги прийнято з 13,50 метра на 6,0 метра, при проєктуванні ділянки автомобільної дороги прийнято кількість смуг з 4-6 на 6 смуг, ширину узбіччя прийнято з 5 метрів на 3,75 метра), виробнича програма та вимоги до розроблення спеціальних (передбачено розробку заходів із бар'єрного простору (розпорядження КМУ від 04.08.2021 № 883-р), розроблення в документаціях офіційного перекладу тексту стадії Проєкт (П) англійською мовою).
В констатуючій частині висновку вказано, що замовник в порушення вимог п. 11 ч. 1 ст. 10 Закону протягом трьох робочих днів з дня внесення змін не оприлюднив повідомлення про внесення змін до договору про закупівлю та зміни до договору (додаткову угоду від 28.10.2021 №3).
3 огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель та з огляду на відсутність механізму їх усунення, керуючись статтями 5 та 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" та статтею 8 Закону України "Про публічні закупівлі" Держаудитслужба зобов'язує здійснити заходи направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому, зокрема шляхом дотримання вимог статті 10 Закону та притягнення до відповідальності осіб, якими допущені порушення і протягом п?яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.
Не погоджуючись з висновком про результати моніторингу закупівлі від 03.08.2022 № 678, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Колегія суддів, розглядаючи справу в межах доводів апеляційної скарги, дійшла висновку про обґрунтованість та правомірність висновків суду першої інстанції з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України від 26.01.1993 року №2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон №2939-XII).
Відповідно до статті 5 Закону №2939-XII, контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
Порядок та підстави проведення органом державного фінансового контролю перевірок закупівель встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади регулює Закон України "Про публічні закупівлі" від 25.12.2015 року №922-VIII, у редакції, чинній на день винесення спірного Висновку (надалі, також - Закон №922- VIII), метою якого є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.
Згідно з частиною 1 статті 8 Закону №922-VIII, моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи. Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії. Моніторинг процедури закупівлі не проводиться на відповідність тендерної документації вимогам частини четвертої статті 22 цього Закону. Моніторинг процедур закупівель здійснюється також щодо процедур закупівель, особливості яких передбачені у законах, що визначені у частинах восьмій та дев'ятій статті 3 цього Закону.
Згідно з вимогами частин 6, 7 статті 8 Закону №922-VIII, за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
У висновку обов'язково зазначаються, серед іншого, опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі; зобов'язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
Згідно із частиною 10 статті 8 Закону №922-VIII, у разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду. Замовник зазначає в електронній системі закупівель про відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження та номер такого провадження.
Відповідно до пунктів 3, 4, 5 Розділу І Порядку заповнення форми висновку про результати моніторингу процедури закупівлі, затвердженого наказом Міністерства фінансів України 08 вересня 2020 року № 552, висновок складається у формі електронного документа і заповнюється відповідно до затвердженої Мінфіном форми висновку про результати моніторингу процедури закупівлі в електронній системі закупівель.
Підпис та затвердження висновку здійснюється шляхом накладення кваліфікованого електронного підпису з дотриманням вимог законодавства в сфері електронного документообігу та електронних довірчих послуг.
Для оприлюднення підписаний та затверджений висновок завантажується в електронну систему закупівель, на форму висновку накладається кваліфікований електронний підпис посадової особи органу державного фінансового контролю, яка здійснила моніторинг процедури закупівлі.
Відповідно до п.3 розділу 3 Порядку №552 у разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель пункт 3 має містити посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якого орган державного фінансового контролю зобов'язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов'язання щодо їх усунення.
Отже, з аналізу наведених норм вбачається, що висновок, складений за наслідками моніторингу закупівель, є ненормативним індивідуально-правовим актом, оскільки його виконання має безпосередній вплив на права і обов'язки позивача, а також права та обов'язки переможця конкурсу у сфері публічних закупівель. Можливість оскарження такого висновку у судовому порядку прямо передбачена Законом України "Про публічні закупівлі".
Відповідно до частини п'ятої статті 41 Закону № 922 істотні умови договору про закупівлю не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов'язань сторонами в повному обсязі, крім випадків, зокрема покращення якості предмета закупівлі, за умови що таке покращення не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю.
Відповідно до частини сьомої статті 41 Закону № 922, у разі внесення змін до істотних умов договору про закупівлю у випадках, передбачених частиною п'ятою цієї статті, замовник обов'язково оприлюднює повідомлення про внесення змін до договору про закупівлю.
Під час здійснення моніторингу установлено, що відповідно до частини сьомої статті 41 Закону № 922 Замовник уклав Додаткову угоду № 3 від 28.10.2021 до Договору, істотні умови якої мають відношення до якості предмета закупівлі: внесені зміни до додатка 1 до Договору Завдання № 10-13/07 від 17.07.2007 на розробку проєктно-кошторисної документації, а саме в частині зміни потужності / характеристики об'єкта заходів (ширину розділювальної смуги прийнято з 13,50 метра на 6,0 метра, при проєктуванні ділянки автомобільної дороги прийнято кількість смуг з 4-6 на 6 смуг, ширину узбіччя прийнято з 5 метрів на 3,75 метра), виробнича програма та вимоги до розроблення спеціальних (передбачено розробку заходів із бар'єрного простору (розпорядження КМУ від 04.08.2021 № 883-р), розроблення в документаціях офіційного перекладу тексту стадії Проєкт (П) англійською мовою).
Згідно з пунктом 3 частини п'ятої статті 41 Закону № 922 за договором замовник має право придбати предмет закупівлі із кращою якістю, якщо таке покращення не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю.
Отже, ключовою вимогою для внесення змін в істотні умови договору є підвищення якості предмета закупівлі, яке не тягне за собою зміну предмета закупівлі.
Сторони мають право вносити зміни в договір про закупівлю за умов, що під час оновлення предмет закупівлі: буде відповідати вимогам, що передбачені тендерною документацією; функціональні характеристики цього предмета закупівлі не будуть гіршими, ніж це передбачалося у вимогах ТД.
Отже, в даному випадку внесення змін договору в частині зміни потужності / характеристики об'єкта заходів (збільшено ширину розділювальної смуги прийнято з 13,50 метрів на 6,0 метра), під час проєктування ділянки автомобільної дороги прийнято кількість смуг з 4-6 на 6 смуг, ширину узбіччя прийнято з 5 метрів на 3,75 метра), виробнича програма та вимоги до розроблення спеціальних (передбачено розробку заходів із бар'єрного простору (розпорядження КМУ від 04.08.2021 № 883-р), є підвищенням (покращенням) якості предмета закупівлі.
З огляду на вищевикладене колегія суддів не погоджується з твердженнями позивача про те, що не відбулось зміни основних показників потужності об'єкту, оскільки відбулась зміна показників характеристики об'єкта, таких як збільшення ширини розділювальної смуги, зменшено ширину узбіччя, змінено кількість смуг.
Відповідно до пункту 11 частини першої статті 10 Закону № 922 замовник самостійно та безоплатно через авторизовані електронні майданчики оприлюднює в електронній системі закупівель у порядку, встановленому Уповноваженим органом та цим Законом, інформацію про закупівлю, а саме: повідомлення про внесення змін до договору про закупівлю та/або про ціни на матеріальні ресурси - протягом трьох робочих днів з дня: внесення змін до договору про закупівлю у випадках, передбачених частиною п'ятою статті 41 цього Закону. До такого повідомлення додаються зміни до договору про закупівлю (у тому числі документи, що містять інформацію про ціни на матеріальні ресурси, в разі зміни цін на них) у машинозчитувальному форматі (у разі внесення змін до договорів, зазначених в абзацах другому, третьому частини першої статті 41 цього Закону)
Відтак, на позивача було покладено обов'язок оприлюднення внесених змін в електронній системі закупівель.
Однак Замовник на порушення вимог пункту 11 частини першої статті 10 Закону №922 протягом трьох робочих днів з дня внесення змін не оприлюднив повідомлення про внесення змін до договору про закупівлю та зміни до договору (додаткову угоду від 28.10.2021 № 3).
Крім того, судом не встановлено порушень, допущених відповідачем, при формуванні оскаржуваного висновку про результати моніторингу закупівлі від 03.08.2022 № 678.
Щодо зобов'язання здійснити заходи щодо усунення порушення, колегія суддів зазначає, що у пункті 3 констатуючої частини Висновку від 03.08.2022 Держаудитслужба зазначила про зобов'язання здійснити заходи, спрямовані на недопущення встановлених порушень надалі, зокрема шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущені порушення та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.
Вимога здійснити заходи щодо недопущення встановлених і описаних у пункті 1 констатуючої частини висновку порушень надалі спрямована на попередження і запобігання можливим порушенням законодавства у сфері закупівель надалі відповідно до мети моніторингу процедури закупівлі, що зазначена у пункті 14 частини першої статті 1 Закону № 922.
Такі висновки Держаудитслужби повністю узгоджуються із судовою практикою Верховного Суду наведеною далі.
Верховний Суд у постанові від 13.03.2024 у справі № 160/17450/22 зазначив, що в оскаржуваному висновку, з урахуванням конкретних обставин, зобов'язано Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради здійснити заходи, направлені на недопущення у подальшому виявлених порушень, зокрема шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущені порушення та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів. Отже, контролюючий орган чітко визначив, які саме дії повинен здійснити позивач, зокрема "шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущені порушення та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.
Верховний Суд також звертає увагу на те, що визначений у спірному висновку спосіб усунення виявлених порушень, у цій конкретній ситуації, відповідає завданню здійснення державного фінансового контролю та направлений на усунення причин, які призвели до виявлених порушень та недопущення їх вчинення у подальшому.
Згідно з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 30.03.2023 у справі № 420/11945/21, застосований органом державного фінансового контролю спосіб усунення виявлених порушень "здійснити заходи щодо недопущення виявлених порушень у подальшому", є превентивним заходом, що не вимагає розірвання договірних відносин.
Така вимога відповідача скерована на дотримання в подальшому вказаних правових норм під час проведення закупівель.
Також Верховний Суд у постанові від 01.02.2024 у справі № 160/18391/22 зазначив, що орган Держаудитслужби зобов'язав позивача здійснити заходи направлені на недопущення у подальшому встановлених порушень. Тобто обмежив замовника у таких діях на майбутнє. Таке рішення має зобов'язальний характер щодо майбутніх правочинів та дій і безпосередньо не впливає на закупівлю, вже проведену позивачем.
З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог.
Решта тверджень та посилань сторін судовою колегією апеляційного суду не приймається до уваги через їх неналежність до предмету позову або непідтвердженість матеріалами справи.
При цьому, колегія суддів зазначає, що згідно з п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Hirvisaari v. Finland" від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя.
Однак, згідно з п. 29 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Ruiz Torija v. Spain" від 9 грудня 1994 р., статтю 6 п. 1 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов'язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.
Згідно частин першої та другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Всі наведені апелянтом доводи не спростовують вірних висновків суду першої інстанції.
Положеннями ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Апеляційну скаргу Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Київській області залишити без задоволення.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2024 року залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з моменту її прийняття та оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених ч. 5 ст. 328 КАС України.
Суддя-доповідач Собків Я.М.
Суддя Сорочко Є.О.
Суддя Чаку Є.В.