02 липня 2025 року
м. Київ
справа № 120/17511/23
адміністративне провадження № К/990/9164/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Уханенка С. А.,
суддів - Кашпур О.В., Соколова В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом Тульчинської окружної прокуратури Вінницької області в інтересах держави до Вінницької обласної ради, Комунального закладу «Тульчинський ліцей з посиленою військово-фізичною підготовкою» Вінницької обласної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою першого заступника керівника Винницької обласної прокуратури на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 11 грудня 2023 року (головуючий суддя - Поліщук І.М.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2024 року (головуючий суддя - Кузьмишин В.М., судді: Сушко О.О., Сапальова Т.В.),
І. Рух справи
1. У листопаді 2023 року керівник Тульчинської окружної прокуратури в інтересах держави звернувся до суду з адміністративним позовом до Вінницької обласної ради, Комунального закладу «Тульчинський ліцей з посиленою військово-фізичною підготовкою» Вінницької обласної ради (далі - КЗ «Тульчинський ліцей з посиленою військово-фізичною підготовкою»), у якому просив: визнати протиправною бездіяльність відповідачів щодо невжиття ними заходів для приведення у готовність до використання захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 02300 відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09 липня 2018 року № 579 (далі - Вимоги № 579); зобов'язати Вінницьку обласну раду та КЗ «Тульчинський ліцей з посиленою військово-фізичною підготовкою» у межах компетенції та повноважень вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 02300 за адресою: Вінницька область, місто Тульчин, вулиця Леонтовича, будинок 12, з метою використання її за призначенням відповідно до Вимог № 579.
1.1. Позов обґрунтовано тим, що у зв'язку з військовою агресією російської федерації проти України та введенням на всій території держави воєнного стану, Тульчинською окружною прокуратурою здійснено вивчення стану додержання вимог законодавства у сфері використання та забезпечення функціонування об'єктів цивільного стану (захисних споруд), розміщених на території обслуговування. У ході такої перевірки, позивачем встановлено, що указана споруда перебуває у неналежному стані, у зв'язку з невиконанням відповідачами вимог законодавства у сфері обороноздатності держави, що призводить до порушення встановлених державою гарантій забезпечення захисту мирного населення. Власником цієї споруди є Вінницька обласна рада, а балансоутримувачем КЗ «Тульчинський ліцей з посиленою військово-фізичною підготовкою», які свої обов'язки не виконують і вжиті до них заходи належного впливу не мають. Тому, на думку позивача, органи прокуратури України є єдиними суб'єктами, які наділені повноваженнями щодо захисту інтересів держави у правовідносинах, пов'язаних з належним утриманням захисної споруди. Ураховуючи те, що в силу положень статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру» обов'язком прокурора є захист інтересів держави, у тому числі територіальної громади, то, за твердженням позивача, є підстави для самостійного звернення керівника Тульчинської окружної прокуратури до суду з таким позовом.
2. Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 27 листопада 2023 року позовну заяву Тульчинської окружної прокуратури Вінницької області в інтересах держави залишено без руху, а позивачу надано строк для усунення недоліків шляхом :
- надання належного обґрунтування, у тому числі, нормативно-правового, підстав звернення прокурора до суду із цим позовом, за умови наявності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції щодо контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням;
- надання нормативно-правового обґрунтування наявності законодавчо визначених підстав для звернення прокурора саме з таким предметом позову.
2.1. Ухвалу від 27 листопада 2023 року обґрунтовано тим, що у межах спірних правовідносин є орган до повноважень якого віднесено здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням, а саме - Державна служба України з надзвичайних ситуацій, в тому числі, і її територіальні підрозділи, однак прокурор не указав про існування обставин, які б надали підстави для висновку про неналежне виконання органами ДСНС своїх повноважень щодо контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням. Водночас суд критично оцінив аргументи позивача про те, що на цей час органи прокуратури є єдиним суб'єктом, який наділений повноваженнями щодо захисту інтересів держави у правовідносинах, пов'язаних із протиправною бездіяльністю відповідачів щодо неналежного утримання захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №02300.
3. На виконання ухвали суду, керівник Тульчинської окружної прокуратури надіслав заяву, в якій з-поміж іншого зазначив, що наразі органи ДСНС не здійснюють заходи державного нагляду в силу положень постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) в умовах воєнного стану» (далі - постанова КМУ № 303) і в цьому випадку відсутній державний орган, який уповноважений здійснювати представництво інтересів держави у спірних правовідносинах. У цьому випадку необхідність захисту інтересів держави зумовлена тим, що внаслідок допущеної відповідачем бездіяльності порушено передбачений законодавством порядок використання та забезпечення функціонування об'єктів цивільного захисту (захисних споруд), що призводить до порушення державних інтересів та установлених державою гарантій по забезпеченню конституційних прав громадян на захист життя, здоров'я та власності. Звернення прокурора до суду спрямоване на дотримання встановленого Конституцією України принципу верховенства права, задоволення суспільної потреби у відновленні законності при використанні та забезпеченні функціонування об'єктів цивільного захисту захисних споруд). Отже, на думку позивача в силу положень пункту 1 частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) належним способом захисту є визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити дії.
4. Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 11 грудня 2023 року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2024 року, позовну заяву Тульчинської окружної прокуратури Вінницької області в інтересах держави до Вінницької обласної ради, КЗ «Тульчинський ліцей з посиленою військово-фізичною підготовкою» про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії, повернуто, у зв'язку з відсутністю підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави.
5. Предметом оскарження є ухвала суду першої інстанції та постанова суду першої інстанції за наслідками її перегляду, про повернення позовної заяви, у зв'язку з відсутністю підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави у цій справі.
ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
6. 05 березня 2024 року Вінницька обласна прокуратура надіслала до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 11 грудня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2024 року, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального права, просить переглянути і скасувати оскаржені судові рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
7. Скаргу обґрунтовано тим, що судові рішення прийнято за неповного з'ясування обставин справи, що мають значення для вирішення цього спору, оскільки судами не взято до уваги доводи позивача про те, що згідно з актами оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття від 23 червня 2021 року, від 01 червня 2022 року та від 17 серпня 2023 року, протирадіаційне укриття № 02300 визначене, як обмежено готове до використання, тобто таке, що має хоча б один із недоліків, зазначених в основних недоліках в утриманні захисних споруд, що погіршують стан їхньої готовності, наведених у Вимогах № 579, що і стало підставою для звернення прокурора з цим позовом, спрямованим на невідкладне усунення порушень законодавства у сфері цивільного захисту, зокрема, шляхом зобов'язання відповідачів вжити відповідних заходів щодо утримування у належному стані захисної споруди для подальшого її використання за призначенням.
7.1. Позивач указує на помилкове тлумачення судами приписів статті 131-1 Конституції України, ключовим для застосування якої є поняття «інтерес держави», визначення якого розкрито в Рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № З-рп/99. Також заявник касаційної скарги посилається на частину третю статті 23 Закону України «Про прокуратуру», згідно з якою прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. Тому виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.
7.2. У касаційній скарзі прокуратура зазначає, що Верховний Суд неодноразово висловлював правову позицію щодо представництва прокурора у суді, зокрема, у справах №№ 0440/6596/18, 806/1000/17 та 240/401/19, в яких Суд констатував, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
7.3. На думку заявника касаційної скарги, звертаючись до суду із позовною заявою, прокурором належним чином обґрунтовано підстави його звернення у якості самостійного позивача, зокрема вказано у чому полягають порушення інтересів держави, на захист яких він звертається, а також зазначено про те, що у спеціально уповноваженого державного органу (ДСНС), на якого покладено обов'язок здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням, відсутні повноваження для звернення до суду з вимогами приведення захисної споруди у стан готовності до використання. Таку позицію висловлено у постановах Верховного Суду від 11 серпня 2023 року у справі № 560/10015/22 та від 21 лютого 2024 року у справі № 580/4578/22.
7.4. З урахуванням наведеного, Вінницька обласна прокуратура, з посиланням на приписи частини п'ятої статті 53 КАС України, констатує, що у зв'язку з відсутністю органу, який уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах (оскільки ДСНС не є таким органом, через відсутність відповідних повноважень на звернення до суду з такою категорією позовів, а орган місцевого самоврядування, який міг бути представником територіальної громади, права якої порушені, у цьому випадку є відповідачем), є підстави для звернення прокурора до суду, як самостійного позивача, з метою необхідності захисту інтересів держави, внаслідок допущеної відповідачами бездіяльності та порушення передбаченого законодавством порядку використання та забезпечення функціонування об'єктів цивільного захисту (захисних споруд), що призводить до порушення державних інтересів та встановлених державою гарантій щодо забезпечення конституційних прав громадян на захист життя та здоров'я.
8. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 25 березня 2024 року відкрито касаційне провадження у справі.
9. Підставою відкриття касаційного провадження є необхідність перевірки правильності застосування судами норм процесуального права, зокрема, положень КАС України щодо повернення позову з підстав, передбачених пунктом 7 частини четвертої статті 169 КАС України.
10. Ухвалу про відкриття касаційного провадження від 25 березня 2024 року направлено відповідачам засобами поштового зв'язку та через підсистему «Електронний суд» і отримано ними, проте відзиви на касаційну скаргу від Вінницької обласної ради та КЗ «Тульчинський ліцей з посиленою військово-фізичною підготовкою» не надійшли.
ІІІ. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду
11. Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права та аналізуючи доводи касаційної скарги, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Суд зазначає таке.
12. Ключовими аргументами самостійного звернення до суду, в якості виключення, прокурор визначив:
- відсутність у спеціально уповноваженого державного органу (ДСНС), на якого покладено обов'язок здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту повноважень для звернення до суду з вимогами щодо впорядкування захисної споруди;
- відсутність суб'єкта, що наділений повноваженнями щодо захисту інтересів держави та територіальної громади, у випадку неналежного утримання органом місцевого самоврядування та балансоутримувача захисної споруди.
13. Повертаючи позовну заяву на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України, суди попередніх інстанцій, з посиланням на висновки Верховного Суду у справі № 560/10015/22, виходили з того, що саме на ДСНС покладено завдання з реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, а також здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту і такі повноваження можуть бути реалізовані саме у спосіб, передбачений положеннями Кодексу цивільного захисту України. Проте законодавством передбачено право ДСНС, як суб'єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, що свідчить про виключність такого судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров'ю людей. Ураховуючи те, що Кодекс цивільного захисту населення України не передбачає повноважень ДСНС (у тому числі ГУ ДСНС у Вінницькій області) на звернення до суду із пред'явленими прокурором позовними вимогами, то відповідно у позивача також немає права на звернення до суду з такими вимогами.
14. Колегія суддів погоджується з таким висновками судів першої та апеляційної інстанцій, з огляду на таке.
15. Статтею 3 Конституції України установлено, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.
16. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
17. За визначенням, наведеним у пункті 7 частини першої статті 4 КАС України суб'єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, орган військового управління, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
18. Право суб'єкта владних повноважень звернутися до суду та способи судового захисту регламентовані приписами частини четвертої статті 5 КАС України, якою передбачено, що суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
18.1. Отже, на відміну від фізичних та юридичних осіб, суб'єкти владних повноважень обмежені в праві звертатися до адміністративного суду, оскільки їм заборонено подавати позови на загальних підставах. Тому, у разі звернення суб'єкта владних повноважень до суду в якості позивача, останній зобов'язаний довести наявність правових підстав для звернення до суду саме з таким позовом, а суд повинен перевірити, чи має цей орган право на ініціювання судового процесу за правилами адміністративного судочинства.
19. Так, у постанові від 13 березня 2025 року у справі №990/17/25 Велика Палата Верховного Суду, аналізуючи, зокрема, приписи частини четвертої статті 5 КАС України, зробила висновок, що суб'єкт владних повноважень не має прав, у розумінні міри свободи поведінки, а лише наділений законодавцем певними повноваженнями, необхідними для реального виконання завдань та функцій держави, що покладені на нього, у зв'язку з чим Велика Палата Верховного Суду констатувала, що законодавство встановлює обмеження щодо можливості звернення до суду саме суб'єктами владних повноважень.
20. Участь у судовому процесі прокурора в інтересах інших осіб, як спеціального суб'єкта звернення до суду, передбачена статтею 53 КАС України.
20.1. Так, частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
20.2. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).
20.3. Частиною п'ятою статті 53 КАС України установлено, що у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
21. Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон України «Про прокуратуру») статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
22. Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
22.1. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).
Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).
23. Отже, за наведеного правового регулювання, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах і, визначаючи правовий статус прокурора у судовому процесі для представництва інтересів держави, законодавець зобов'язав останнього навести належне обґрунтування щодо наявності/відсутності таких повноважень. А суд, у свою чергу, повинен надати оцінку таким аргументам та, у випадку встановлення відсутності підстав для представництва, застосувати наслідки, передбачені статтею 169 КАС України.
24. Верховний Суд зауважує, що подібне питання щодо повноважень прокурора самостійно звернутися до суду з відповідним позовом в інтересах держави вже досліджувалося Великою Палатою Верховного Суду у межах розгляду справи № 925/1133/18.
24.1. Так, узагальнюючи висновки щодо застосування норм права, у справі № 925/1133/18 Велика Палата Верховного Суду у постанові від 11 червня 2024 року констатувала, що: прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, якщо:
- відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;
- орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави.
25. Повертаючись до обставин справи, що розглядається, Верховний Суд зауважує, що у цій справі прокурор звернувся самостійно і визначив відповідачами Вінницьку обласну раду (орган місцевого самоврядування, на який покладено обов'язок щодо здійснення контролю за станом утримання захисних споруд) та КЗ «Тульчинський ліцей з посиленою військово-фізичною підготовкою» (балансоутримувач захисної споруди). Своє звернення до суду прокуратура обґрунтувала і відсутністю у ДСНС повноважень звернення до суду з такими позовними вимогами, і відсутністю державного органу, якій уповноважений здійснювати представництво інтересів держави у спірних правовідносинах.
26. У пункті 43 постанові Верховного Суду від 11 серпня 2023 року у справі № 560/10015/22 Суд звернув увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.
26.1. Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (пункт 44 постанови від 11 серпня 2023 року у справі № 560/10015/22).
27. Такий підхід корелюється з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду у справі № 925/1133/18, яка у постанові від 11 червня 2024 року, з-поміж іншого, зазначила, що вирішення питання про орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, полягає у встановленні органу, який, використовуючи на підставі норм законодавства надані йому повноваження, зобов'язаний з метою захисту інтересів держави вчиняти юридичні дії, що впливають на права та обов'язки суб'єктів спірних правовідносин, зобов'язуючи їх припинити порушення інтересів держави та усунути наслідки цих порушень (зокрема, звертатись до суду з відповідним позовом) (пункт 68).
28. Кодексом цивільного захисту України урегульовані відносини, пов'язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту та, зокрема, визначено повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов'язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.
28.1 Розділом ІІІ Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження суб'єктів забезпечення цивільного захисту, зокрема, Кабінету Міністрів України; центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту та реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту; інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту та органів державної влади у сфері цивільного захисту; Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту.
29. Главою 7 Кодексу цивільного захисту України визначена правова регламентація об'єктів укриття населення в об'єктах фонду захисних споруд цивільного захисту та евакуаційні заходи.
29.1 Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб'єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.
29.2. Частиною п'ятнадцятою статті 32 Кодексу цивільного захисту України установлено, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об'єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.
30. Наведені приписи Кодексу цивільного захисту України безумовно передбачають значну кількість державних органів різних рівнів, наділених повноваженнями у сфері захисту населення, а в частині утримання захисних споруд цивільного захисту контролюючим органом визначають центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, яким є Державна служба України з надзвичайних ситуацій. Таким чином, аргумент заявника касаційної скарги щодо відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження у сфері контролю за готовністю об'єктів укриття до використання за призначенням не відповідають законодавчим приписам.
31. Визначаючи повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту Верховний Суд виходить з приписів Закону України № 2228-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», яким із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки», проте доповнено статтею 17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб'єкт владних повноважень:
- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;
- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей;
- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.
32. Також Верховним Судом беруться до уваги норми Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів «адміністративного суду щодо» доповнено словами «допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо», а після слів «здоров'ю людей» - словами «з інших підстав, визначених законом».
32.1. Водночас, запроваджене наведеним Законом формулювання «з інших підстав, визначених законом» не відповідає елементу принципу законності в частині чіткості формулювання нормативного акту, з огляду на визначення цим формулюванням повноважень центрального органу виконавчої влади, необхідних для реалізації покладених на нього завдань і функцій держави. Наведене формулювання потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву зобов'язального характеру стосовно осіб, що відповідають за належне утримання захисних споруд.
33. Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 також не передбачає підстав звернення до суду в разі невідповідності об'єктів фонду захисних споруд цивільного захисту стану готовності до використання.
34. На час виникнення спірних правовідносин у цій справі, Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 138 (далі - Порядок № 138) був визначений механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку.
34.1. За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку № 138 балансоутримувачі захисних споруд- це власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації); а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.
34.2. Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (пункт 12 Порядку № 138).
35. Крім того, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлені Законом України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V).
35.1. Саме в цьому Законі наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема у вигляді планових та позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону № 877-V).
36. Отже, за наведеного нормативно-правового регулювання та аналізуючи приписи пункту 17-1 Кодексу цивільного захисту (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX) у взаємозв'язку з Положенням № 1052, Верховний Суд констатує, що органам ДСНС надано право звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб'єктів господарювання свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров'ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу, що за своєю суттю є заходом реалізації застосування санкції, передбаченої приписами статті 68 Кодексу цивільного захисту.
36.1. Можливість самостійного звернення до суду органу ДСНС з позовними вимогами зобов'язального характеру до відповідальних суб'єктів в якості заходу контролю не встановлена.
37. Отже, за наведеного нормативно-правового регулювання, питання повноважень органу ДСНС звертатися до суду в якості позивача вирішено законодавцем через наділення указаного суб'єкта владних повноважень контролюючими функціями у вигляді здійснення державного нагляду (контролю), які реалізуються шляхом застосування відповідних заходів реагування до суб'єктів господарювання.
37.1. Саме у такий спосіб законодавець вирішив питання визначення суб'єкта державно-правового примусу у правовідносинах, пов'язаних з утриманням захисних споруд, а тому аргументи прокуратури про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах не відповідають приписам Кодексу цивільного захисту та Положенню № 1052, оскільки органи ДСНС наділені функцією впливу на балансоутримувачів об'єктів цивільного стану (захисних споруд) шляхом застосування заходів примусового характеру.
38. Відповідаючи на аргументи касаційної скарги Верховний Суд не може не врахувати і розвиток законодавства у сфері цивільного захисту, з огляду на набуття особливої соціальної значимості об'єктів укриття у період воєнного стану та здійснення ракетних і дронових атак на території України.
38.1. Змінами до Кодексу цивільного захисту України, запроваджених Законом України від 08 листопада 2023 № 3441-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо уточнення повноважень суб'єктів забезпечення цивільного захисту, вдосконалення законодавства з питань захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій, організації та проведення евакуації населення, забезпечення охорони життя та здоров'я громадян» частина 15 статті 32 Кодексу викладена в наступній редакції: «Контроль за станом готовності об'єктів фонду захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та/або його територіальними органами (у разі їх утворення) спільно з відповідними центральними органами виконавчої влади, іншими органами державної влади, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування шляхом проведення комплексних, контрольних та позапланових обстежень».
38.2. Отже, норма спеціального нормативного акта визначила чіткий перелік повноважень в сфері контролю за станом готовності об'єктів фонду захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням, визначивши їх як заходи адміністративного впливу.
39. За твердженням прокуратури, через обмеження, запровадженні на період воєнного стану постановою КМУ № 303, наразі неможливо реалізувати повноваження органом ДСНС, проте Суд зауважує, що припинення проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, не є тотожним поняттю відсутності органу, що уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а приписи статті 23 Закону України «Про прокуратуру» не наділяють прокурора повноваженнями визначати суб'єкту владних повноважень, який реалізує передбачені законом владні управлінські функції, додаткові повноваження, не передбачені законом.
40. Верховний Суд наголошує, що приписи частини четвертої статті 5 КАС України наділяють суб'єктів владних повноважень правом звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України. Тому відсутність у органу ДСНС права звернутися до суду з саме з позовом зобов'язального характеру не означає, що наразі відсутній орган, що здійснює відповідні функції у спірних правовідносинах.
41. Суд також звертає увагу, що позовні вимоги прокурора сформульовані надто загально, а підстави позову не містять належного викладення обставин, що перешкоджають використанню укриттів за призначенням та аргументів неможливості застосування адміністративних заходів для вирішення порушеного у позові питання більш оперативним шляхом, що і є метою забезпечення відповідної громади захисною спорудою.
42. Верховний Суд наголошує, що позовна вимога в адміністративному процесі визначає не лише межі судового розгляду, а й ефективність судового захисту. Зміст позовної вимоги в адміністративному судочинстві має бути підпорядкований критерію її виконуваності, що є необхідною умовою реалізації принципу ефективного захисту прав. Такий підхід узгоджується як із національними правовими стандартами, так і з правовими позиціями Європейського суду з прав людини.
43. Підсумовуючи викладене, Верховний Суд констатує, що за діючого нормативно-правового регулювання, захист інтересів держави шляхом звернення до суду прокурора з окремим позовом зобов'язального характеру стосовно суб'єкта господарювання, який не забезпечив належне утримання захисної споруди з вимогами щодо технічного утримання та обслуговування такої будівлі, суперечить приписам частини четвертої статті 5 КАС України, оскільки указана норма містить імперативний припис щодо наділення суб'єкта владних повноважень таким правом виключно законом або Конституцією України.
44. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
45. За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
46. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність підстав, наведених у статтях 139,140 КАС України, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
1. Касаційну скаргу першого заступника керівника Винницької обласної прокуратури залишити без задоволення.
2. Ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 11 грудня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2024 року - залишити без змін.
3. Судові витрати не розподіляються.
4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.
Головуючий суддя: С.А. Уханенко
Судді: О.В. Кашпур
В.М. Соколов