02 липня 2025 року
м. Київ
справа №990/297/25
адміністративне провадження № П/990/297/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шишова О.О.,
суддів: Білоуса О.В., Блажівської Н.Є., Желтобрюх І.Л., Яковенка М. М.,
розглянувши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про скасування рішення та зобов'язання вчинити певні дії,
установив:
24 червня 2025 року ОСОБА_1 (далі також - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Верховного Суду як до суду першої інстанції з позовом до Вищої ради правосуддя (далі також - ВРП, відповідач), у якому просить:
- скасувати ухвалу Першої Дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя від 26 травня 2025 року «Про відмову у відкритті дисциплінарних справ»;
- направити на повторний розгляд скаргу ОСОБА_1 від 29 квітня 2025 року на дії судді П'ятого апеляційного адміністративного суду Шляхтицького Олександра Ілліча.
Обґрунтовуючи позовні вимоги, ОСОБА_1 зазначає, що звернувся до ВРП зі скаргою на дії судді Шляхтицького О. І. Перша Дисциплінарна палата Вищої ради правосуддя ухвалою від 26 травня 2025 року відмовила у відкритті дисциплінарної справи за його скаргою, мотивуючи це тим, що вона зводиться до незгоди з судовим рішенням.
Проте позивач стверджує, що його скарга не зводиться до незгоди з судовим рішенням, а містить чітко сформульовані обґрунтування та підстави, за якими, на його думку, суддя може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності в порядку дисциплінарного провадження. Ці обґрунтування викладені у скарзі від 29 квітня 2025 року.
Позивач також уважає, що в діях судді П'ятого апеляційного адміністративного суду Шляхтицького О. І. наявні такі порушення:
- незаконна відмова в доступі до правосуддя (у тому числі незаконна відмова в розгляді по суті позовної заяви, апеляційної, касаційної скарги тощо) або інше істотне порушення норм процесуального права під час здійснення правосуддя, що унеможливило реалізацію учасниками судового процесу наданих їм процесуальних прав та виконання процесуальних обов'язків або призвело до порушення правил щодо юрисдикції або складу суду;
- не зазначення в судовому рішенні мотивів прийняття або відхилення аргументів сторін щодо суті спору;
- порушенням засад рівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом, змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Вирішуючи питання щодо можливості відкриття провадження у справі, Верховний Суд виходить з такого.
За правилами частин першої, другої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи: 1) подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; 2) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); 3) відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; 4) належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; 5) позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); 6) немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі.
З'ясовуючи вищенаведені питання, колегія суддів враховує, що відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. З метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди (частина п'ята статті 125 Конституції України).
Порядок здійснення судочинства в адміністративних судах встановлює Кодекс адміністративного судочинства України, який також визначає їх юрисдикцію та повноваження. Відповідні положення закріплені у частині першій статті 1 цього Кодексу.
Згідно із частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
Частиною першою статті 5 цього ж Кодексу передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
На підставі пункту 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
За загальним правилом, визначеним частиною першою статті 22 Кодексу адміністративного судочинства України, місцеві адміністративні суди (місцеві загальні суди як адміністративні суди та окружні адміністративні суди) вирішують адміністративні справи як суди першої інстанції, крім випадків, визначених частинами другою - четвертою цієї статті, яка визначає, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи, зокрема, щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРП.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності, зокрема, ВРП, врегульовані положеннями статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно із частиною першою якої, правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо, зокрема: законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 2); законності актів ВРП, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 3); законності рішень ВРП, ухвалених за результатами розгляду скарг на рішення її Дисциплінарних палат (пункт 4).
Адміністративні справи, зазначені у пунктах 1- 3, 5 частини першої цієї статті, розглядаються у порядку спрощеного позовного провадження Верховним Судом у складі колегії Касаційного адміністративного суду не менше ніж з п'яти суддів. Судом апеляційної інстанції у справах, визначених частиною другою цієї статті, є Велика Палата Верховного Суду. Судове рішення Верховного Суду у таких справах набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано (частини друга, п'ята статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України).
Водночас, згідно із частиною сьомою статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України, на рішення ВРП, ухвалене за результатами розгляду скарги на рішення її Дисциплінарної палати, може бути подана скарга до Великої Палати Верховного Суду. Така скарга розглядається за правилами касаційного провадження, встановленими цим Кодексом.
Такий порядок оскарження рішення ВРП, ухваленого за результатами розгляду скарги на рішення її Дисциплінарної палати, корелюється з нормами спеціальних актів законодавства, якими регламентовані правовідносини щодо розгляду дисциплінарних скарг на суддю.
Так, підстави та процедуру притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності визначають закони України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» та від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя».
Дисциплінарні провадження щодо суддів здійснюють Дисциплінарні палати ВРП (частина друга статті 42 Закону України «Про Вищу раду правосуддя»).
Частиною третьою статті 42 цього ж Закону передбачено, що дисциплінарне провадження включає:
1) попередню перевірку дисциплінарної скарги, вивчення матеріалів для встановлення ознак вчинення суддею дисциплінарного проступку, ухвалення рішення про залишення без розгляду та повернення дисциплінарної скарги, відмову у відкритті дисциплінарної справи або відкриття дисциплінарної справи;
2) підготовку дисциплінарної справи до розгляду, розгляд дисциплінарної справи та ухвалення рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді або про відмову в притягненні судді до дисциплінарної відповідальності;
3) розгляд скарги на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді або про відмову в притягненні судді до дисциплінарної відповідальності.
Відповідно до частини четвертої статті 35 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» рішення Дисциплінарної палати ВРП може бути оскаржено до ВРП.
Поряд із цим, положеннями частини другої статті 45 вищезазначеного Закону визначено, що рішення про відмову у відкритті дисциплінарної справи ухвалюється Дисциплінарною палатою та оскарженню не підлягає.
Юридичний аналіз наведених правових норм свідчить, що чинним законодавством не передбачено можливості оскаржити рішення Дисциплінарної палати ВРП (дисциплінарного органу в системі правосуддя) про відмову у відкритті дисциплінарної справи, зокрема, до суду.
Застосувавши норму пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України у подібних процесуальних правовідносинах, Велика Палата Верховного Суду. Зокрема, у постановах від 18 листопада 2021 року у справі № 9901/302/21 та від 13 травня 2021 року у справі № 9901/378/20 так само виснувала, що ухвала Дисциплінарної палати ВРП про відмову у відкритті дисциплінарної справи не може бути самостійним предметом судового розгляду.
Аналогічний підхід до застосування норм права продемонстрований і в постанові Великої Палати Верховного Суду від 27 лютого 2025 року у справі № 990/409/24.
Отже, позивач оскаржує рішення Дисциплінарної палати ВРП про відмову у відкритті дисциплінарної справи, яке за законом оскарженню не підлягає. Таке рішення у формі ухвали Першої Дисциплінарної палати ВРП не є й рішенням Ради, ухваленим за результатами розгляду скарги на рішення її Дисциплінарної палати в розумінні норм частини сьомої статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України, та яке, або дії стосовно прийняття якого, можуть бути оскаржені до Великої Палати Верховного Суду.
У своїй практиці Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, гарантоване статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (до прикладу, пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
Конституційний Суд України в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
У цьому ж випадку позивач заявив вимогу про скасування у судовому порядку рішення (ухвалу про відмову у відкритті дисциплінарної справи) Дисциплінарної палати ВРП, оскарження якого в суді, зокрема й адміністративному, законом не передбачене, що унеможливлює розгляд такої справи судом.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Суд підкреслює, що за усталеною правозастосовчою практикою Верховного Суду поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, що є підставою для відмови у відкритті провадження у цій справі відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України.
У підсумку Верховний Суд уважає, що у відкритті провадження у цій справі належить відмовити та не роз'яснює, до юрисдикції якого суду віднесений розгляд такої справи, оскільки вона не може бути розглянута жодним судом.
Керуючись статтями 170, 248, 256, 266 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
постановив:
Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про скасування рішення та зобов'язання вчинити певні дії.
Роз'яснити позивачу, що повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.
Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її постановлення та набирає законної сили після її перегляду в апеляційному порядку, якщо її не скасовано, або після закінчення строку на апеляційне оскарження.
Суддя-доповідач О. О. Шишов
Судді О. В. Білоус
Н. Є. Блажівська
Л. І. Желтобрюх
І. Я. Яковенко