02 липня 2025 року
м. Київ
справа №990/291/25
адміністративне провадження № П/990/291/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Берназюка Я.О., Кравчука В.М., Тацій Л.В., Шарапи В.М.,
перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП, Рада) про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії,-
30.06.2025 до Верховного Суду через підсистему "Електронний суд" надійшла позовна заява ОСОБА_1 до ВРП, в якій позивач просить суд:
визнати протиправним та скасувати рішення ВРП від 06.05.2025 №945/0/15-25 «Про відмову в порушенні дисциплінарного провадження стосовно т. в. о. Голови Державної судової адміністрації України ОСОБА_2 за зверненням ОСОБА_1 »;
зобов'язати ВРП повторно розглянути дисциплінарну скаргу ОСОБА_1 , подану до Вищої ради правосуддя 23.12.2024 (вх. № 4032/0/6-24) та прийняти рішення про порушення дисциплінарного провадження щодо т. в. о. Голови Державної судової адміністрації України ОСОБА_2.
Відповідно до пункту 4 частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності.
За наслідками перевірки матеріалів позовної заяви ОСОБА_1 , колегія суддів вважає, що у відкритті провадження у справі необхідно відмовити з огляду на таке.
Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21.12.2010 у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України").
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Згідно з пунктом 4 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
За змістом частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні, зокрема, справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРП.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності, зокрема, ВРП визначені у статті 266 КАС України.
Згідно із пунктом 2 частини першої статті 266 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
Зі змісту позовної заяви видно, що ОСОБА_1 оскаржує рішення ВРП від 06.05.2025 №945/0/15-25 «Про відмову в порушенні дисциплінарного провадження стосовно т. в. о. Голови Державної судової адміністрації України ОСОБА_2 за зверненням ОСОБА_1 », ухвалене за його зверненням, яке, на його думку, прийнято неповноважним складом ВРП з істотним порушенням порядку розгляду дисциплінарної скарги, визначеного Законом України від 10.12.2015 № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII), Законом України від 21.12.2016 № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя», Законом України від 02.06.2016 № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів», а також Положенням про Комісію з питань вищого корпусу державної служби в системі правосуддя, затвердженим рішенням Вищої ради правосуддя від 18.05.2017 № 1172/0/15-17. Вказує, що відповідач передчасно та безпідставно дійшов висновку про відсутність у діях зазначеного державного службовця ознак дисциплінарного проступку, чим порушив приписи частини другої статті 2 КАС України, у зв'язку з цим позивач вважає, що оскаржуване рішення є таким, що прийняте з грубим порушенням норм матеріального та процесуального права, унаслідок чого воно підлягає скасуванню.
З огляду на такі доводи та вимоги позовної заяви, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначає Закон № 889-VIII.
Відповідно до пункту 1 частини другої статті 6 Закону № 889-VIII посада Голови ДСА України відноситься до посад державної служби категорії «А» (вищий корпус державної служби).
Статтею 64 Закону № 889-VIII визначено, що за невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
Підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов'язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення (частина перша статті 65 Закону № 889-VIII).
Відповідно до частини першої статті 68 Закону № 889-VIII дисциплінарне провадження порушується шляхом видання відповідного наказу (розпорядження): міністром - стосовно державного секретаря відповідного міністерства; суб'єктом призначення - стосовно інших державних службовців.
Відповідно до частини четвертої статті 5 Закон № 889-VIII особливості правового регулювання державної служби в системі правосуддя визначаються законодавством про судоустрій і статус суддів.
Згідно із частиною другою статті 153 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 02.06.2016 № 1402-VIII (далі - Закон № 1402-VIII) Голова Державної судової адміністрації України призначається на посаду і звільняється з посади Вищою радою правосуддя.
Отже, питання притягнення до дисциплінарної відповідальності державного службовця системи правосуддя категорії «А» здійснюється відповідно до Закону № 889-VIII, з урахуванням особливостей правового регулювання державної служби в системі правосуддя, визначених законодавством про судоустрій і статус суддів і враховуючи, що суб'єктом призначення Голови Державної судової адміністрації України є ВРП, саме остання є уповноваженим органом щодо вирішення питання про порушення дисциплінарного провадження стосовно зазначеної посадової особи.
Наведена вище теза знайшла своє відображення в пункті 26.1. Регламенту Вищої ради правосуддя, затвердженого рішенням ВРП від 24.01.2017 №52/0/15-17 (далі - Регламент ВРП), відповідно до якого призначення осіб, суб'єктом призначення яких є Рада, їх переведення, оцінювання, присвоєння їм рангу державного службовця, порушення або відмова в порушенні дисциплінарного провадження стосовно них, притягнення їх до дисциплінарної відповідальності або закриття дисциплінарного провадження, а також їх звільнення здійснюються за рішенням Ради.
Згідно пунктом 26.3. Регламенту ВРП заява особи/подання відповідних посадових осіб про призначення, переведення, звільнення особи, подання про присвоєння рангу державного службовця, скарга (заява, звернення) на дії осіб, суб'єктом призначення яких є Рада, пропозиція Комісії з питань вищого корпусу державної служби в системі правосуддя передаються члену Ради, визначеному автоматизованою системою розподілу справ або Головою Ради, для підготовки відповідного проєкту рішення Ради протягом десяти днів із моменту надходження до Ради заяви/подання, скарги, звернення, пропозиції.
Питання про призначення, переведення, оцінювання, присвоєння рангу державного службовця, порушення дисциплінарного провадження або відмову в порушенні дисциплінарного провадження, притягнення до дисциплінарної відповідальності або закриття дисциплінарного провадження, звільнення розглядаються Радою на засіданні у пленарному складі в порядку, визначеному пунктом 10.4 Регламенту (пункт 26.4. Регламенту ВРП).
Пунктом 26.9. Регламенту ВРП встановлено, що у рішенні Ради про порушення або відмову в порушенні дисциплінарного провадження зазначаються: прізвище, ім'я та по батькові особи; назва посади особи; підстава або про відсутність підстав для порушення дисциплінарного провадження з відображенням конкретних фактів або із зазначенням про відсутність фактів, які свідчать про наявність або відсутність у діях особи ознак дисциплінарного проступку; строк здійснення дисциплінарного провадження у разі порушення дисциплінарного провадження. Строк здійснення дисциплінарного провадження визначається з урахуванням встановленого законодавством строку притягнення до дисциплінарної відповідальності.
У цій справі, предметом спору є рішення ВРП про відмову в порушенні дисциплінарного провадження за скаргою позивача на дії т. в. о. Голови Державної судової адміністрації України.
З огляду на викладене, колегія суддів звертає увагу на те, що положенням частини першої статті 78 Закону № 889-VIII визначено, що рішення про накладення дисциплінарного стягнення може бути оскаржено державними службовцями до суду.
Тобто Законом № 889-VIII передбачено право на судове оскарження виключно для державних службовців щодо прийнятих стосовно них рішень про накладення дисциплінарного стягнення, а не для скаржників, які ініціювали розгляд дисциплінарної справи.
За такого правового регулювання колегія суддів приходить до висновку про те, що позивач хоч і наділений правом подати скаргу на дії т.в.о. Голови Державної судової адміністрації України та ініціювати в такий спосіб дисциплінарне провадження, але не є безпосереднім учасником правовідносин, які виникають у зв'язку з вирішенням питання про притягнення зазначеної посадової особи до дисциплінарної відповідальності. Оцінювати дії Голови Державної судової адміністрації України під час виконання посадових обов'язків має право лише ВРП, рішення якої щодо притягнення чи відмови у притягненні його до дисциплінарної відповідальності створюють юридичні наслідки саме для цієї посадової особи, а не для скаржника. Тому правом на оскарження дій/рішень ВРП в рамках розгляду дисциплінарної скарги, наділені лише суб'єкти цього провадження в порядку, передбаченому законом.
Подання дисциплінарної скарги не є і не може бути способом захисту прав скаржника в інших правовідносинах, факт притягнення чи непритягнення Голови Державної судової адміністрації України до дисциплінарної відповідальності не призводить до зміни обсягу прав і обов'язків скаржника в матеріальних чи процесуальних правовідносинах, учасником яких є скаржник. По суті, роль скаржника у поданні дисциплінарної скарги до Вищої ради правосуддя зводиться до інформування компетентного органу про можливі факти неналежного виконання службових обов'язків посадовою особою системи правосуддя, призначення якої віднесено до повноважень ВРП, натомість саме ВРП самостійно вирішує питання як про наявність чи відсутність підстав для порушення дисциплінарного провадження, так і про наявність чи відсутність підстав для притягнення до дисциплінарної відповідальності такої особи.
Завданням адміністративного судочинства, відповідно до частини першої статті 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Стосовно конституційного права особи на захист від порушень з боку органів державної влади, то офіційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України міститься, зокрема, у рішенні Конституційного Суду України від 14.12.2011 №19-рп/2011. У цьому рішенні Конституційний Суд України, серед іншого, відзначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Також у вищезгаданому рішенні Конституційного Суду України зазначено про те, що відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Стосовно порушеного права, за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 №18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що "поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним".
Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Відповідно до пункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті (рішенні) особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Тобто правовий акт індивідуальної дії ухвалюється суб'єктом владних повноважень у межах визначеної законодавством компетенції щодо здійснення владних управлінських функцій і його дія поширюється на вирішення конкретного питання або стосується конкретної особи (фізичної, юридичної чи суб'єкта владних повноважень).
Право на оскарження індивідуального акта суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт виданий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується. Це кореспондується з тим, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи в публічно-правових відносинах із суб'єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій, а не відновлення законності та правопорядку в публічних правовідносинах.
Отже, Верховний Суд зазначає, що держава законами встановлює критерії, за якими право на доступ до суду не є абсолютним.
З огляду на наведене, колегія суддів констатує, що оскаржуване позивачем рішення ВРП від 06.05.2025 №945/0/15-25, яким відмовлено в порушенні дисциплінарного провадження стосовно т. в. о. Голови Державної судової адміністрації України ОСОБА_2. є актом індивідуальної дії, який стосується виключно прав та обов'язків учасників дисциплінарного провадження і ніяким чином не впливає на права свободи та охоронювані законом інтереси позивача.
Таким чином, оспорюване в цій справі рішення ВРП не породжує, не змінює і не припиняє прав чи обов'язків позивача, зазначене рішення щодо позивача не застосоване, позивач не є учасником правовідносин, в яких зазначене рішення застосовується, що унеможливлює оскарження в судовому порядку зазначеного рішення ВРП позивачем.
Подібні правові висновки стосовно неможливості оскарження рішень ВРП, прийнятих в рамках дисциплінарного провадження щодо суддів, особами, які подали відповідні дисциплінарні скарги, неодноразово були висловлені Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, в її постановах від 31.05.2018 у справі № 9901/500/18, від 15.11.2018 у справі № 9901/751/18, від 29.08.2019 у справі № 9901/73/19, від 05.11.2020 у справі №9901/147/20, від 13.05.2021 у справі №9901/378/20, від 22.04.2021 у справі №9901/384/20.
З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що цей позов не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Колегія суддів зауважує, що поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а також спорів, стосовно яких законом установлені імперативні вимоги щодо суб'єктного складу, у зв'язку з чим Верховний Суд не зазначає, до юрисдикції якого суду належить вирішення заявлених у цій справі позовних вимог.
Враховуючи викладене та керуючись статтями 22, 170, 266, 294 КАС України, суд
Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії.
Копію ухвали про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі разом із позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами надіслати позивачу.
Ухвала набирає законної сили після її перегляду в апеляційному порядку або після закінчення строку на апеляційне оскарження та може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її прийняття.
Суддя-доповідач А.І. Рибачук
судді Я.О. Берназюк
В.М. Кравчук
Л.В. Тацій
В.М. Шарапа