28 травня 2025 року
м. Київ
cправа № 916/3114/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Рогач Л. І. - головуюча, Краснов Є. В, Мачульський Г. М.,
за участю секретаря судового засідання - Салівонського С. П.,
представників учасників справи:
Офісу Генерального прокурора - Валевач М. М.,
Головного управління Держгеокадастру в Одеській області - Попкової Ю. П.,
розглянув у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції касаційну скаргу Фермерського господарства "Златов Ігор Васильович"
на постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 10.12.2024 (судді Ярош А. І., Діброва Г. І., Принцевська Н. М.)
у справі за позовом заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру в Одеській області
до Саратської селищної ради Білгород-Дністровського району Одеської області та Фермерського господарства "Златов Ігор Васильович"
про визнання незаконним та скасування рішення, визнання недійсним договору, скасування державної реєстрації права оренди та повернення земельної ділянки.
1. Короткий зміст позовних вимог
1.1. У вересні 2021 року заступник керівника Одеської обласної прокуратури (далі - Прокурор) в інтересах держави в особі територіальної громади Саратської селищної ради Білгород-Дністровського району Одеської області та Головного управління Держгеокадастру в Одеській області (далі - ГУ Держгеокадастру в Одеській області) звернувся до Господарського суду Одеської області з позовом до Саратської селищної ради Білгород-Дністровського району Одеської області та Фермерського господарства "Златов Ігор Васильович" (далі - ФГ "Златов І. В."), в якому просив суд:
- визнати незаконним та скасувати рішення Саратської селищної ради Одеської області від 08.12.2011 № 380-VІ про затвердження проекту землеустрою щодо відведення ФГ "Златов І. В. " у довгострокову оренду терміном на 49 років для ведення фермерського господарства з метою розміщення виробничих, службових та підсобних приміщень за адресою: смт. Сарата, вул. Промислова, 4 б (в межах населеного пункту) на території Саратської селищної ради Саратського району Одеської області;
- скасувати у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державну реєстрацію права оренди земельної ділянки від 15.03.2017 за № 19538696 з одночасним припиненням права оренди на земельну ділянку з кадастровим номером 5124555100:01:002:0078 (реєстраційний номер об'єкта нерухомості 1201281851245) за ФГ "Златов І. В.";
- застосувати наслідки недійсності договору оренди земельної ділянки від 01.03.2012, а саме: зобов'язати ФГ "Златов І. В." (код ЄДРПОУ 32446834) повернути територіальній громаді Саратської селищної ради Білгород-Дністровського району земельну ділянку комунальної власності з кадастровим номером 5124555100:01:002:0078 площею 4,9236 га, що знаходиться за адресою: Одеська область, Білгород-Дністровський район, смт. Сарата, вул. Промислова, 4 б.
1.2. На обґрунтування посилався на те, що на момент отримання у користування ФГ "Златов І. В." земельної ділянки площею 4,9236 га, з цільовим призначенням "для ведення фермерського господарства", вбачається, що фермерське господарство вже було створене, а отже, спірна земельна ділянка не могла передаватись у користування юридичній особі у позаконкурентний спосіб.
1.3. На переконання Прокурора, Саратська селищна рада Одеської області усупереч вимогам статей 122, 123, 124, 134 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статей 1, 7 Закону України "Про фермерське господарство" (в редакції, що діяла на той час) прийняла рішення від 08.12.2011 № 380-VІ, яким незаконно, з порушенням порядку набуття у користування земель фермерським господарством передала земельну ділянку площею 4,9236 га. Оскільки оспорюваний правочин укладено на підставі незаконного рішення Саратської селищної ради від 08.12.2011 № 380-VІ, що підлягає скасуванню, то договір оренди землі в силу вимог статей 203, 215, 216, 228 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), має бути визнаний недійсним, а державна реєстрація права оренди від 15.03.2017 за № 19538696 підлягає скасуванню у судовому порядку з одночасним припиненням права користування фермерського господарства на земельну ділянку площею 4,9236 га з кадастровим номером 5124555100:01:002:0078. Водночас слід зобов'язати відповідача-2 повернути земельну ділянку в рамках застосування наслідків недійсності правочину.
2. Стислий виклад обставин справи, встановлених судами
2.1. 01.03.2012 Саратська селищна рада (орендодавець) та ФГ "Златов І. В." (орендар) уклали договір оренди землі (далі - спірний договір), відповідно до якого:
- орендодавець надав, а орендар прийняв в строкове платне користування земельну ділянку для ведення фермерського господарства з метою розміщення виробничих, службових підсобних приміщень, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 (пункт 1 договору);
- в оренду передається земельна ділянка площею 4,9236 га, у тому числі 1,3672 га - під господарськими будівлями і дворами, 3,5654 га - рілля (пункт 2 договору);
- на земельній ділянці розміщені об'єкти нерухомого майна: адмінбудівля, лабораторія, дизельна, крупорушка, склад, прохідна, гараж, навіс закритий, вбиральня, насосна, водогрійка, надвірні та інші споруди (пункт 3 договору);
- земельна ділянка передається в оренду без майна визначеного в пункті 3 даного договору (пункт 4 договору);
- договір укладено на 49 років; після закінчення строку дії договору орендар має переважне право поновити його на новий строк (пункт 8 договору);
- земельна ділянка передається в оренду для ведення фермерського господарства з метою розміщення виробничих, службових та підсобних приміщень (пункт 15 договору);
- цільове призначення земельної ділянки для ведення фермерського господарства (пункт 16 договору).
2.2. Укладанню спірного договору передував ряд подій.
2.3. Так, 30.07.2009 ПП Відродження РІС (продавець) та Златов І. В. (покупець) уклали договір купівлі-продажу, відповідно до якого продавець передав у власність покупця, а покупець прийняв у власність майно і сплатив за нього обговорену грошову суму; предметом договору є комплекс, розташований на земельній ділянці площею 49 236 кв. м, загальною площею 1211,6 кв. м та складається з кам'яної адмінбудівлі, позначеної у плані під літ."А", кам'яної лабораторії літ. "Б", кам'яної дизельної літ. "В", кам'яної крупорушки літ. "Г", кам'яної олійниці літ. "Г1", кам'яного складу літ. "ДД1", кам'яної майстерні літ. "Е", кам'яного складу літ. "З", кам'яної прохідної літ. "І", кам'яного гаражу літ. "К", навіс літ. "Ж", навіс літ. "Л", дерев'яної вбиральні літ. "М", кам'яної насосної літ. "Н", кам'яної водонагрівальні літ. "О", надвірні споруди №№ 1-6, інші споруди 1-VIII; договір зареєстрований в реєстрі за №3864.
2.4. В матеріалах справи наявний витяг № 23541694 від 11.08.2009 про реєстрацію права власності на нерухоме майно: комплекс за адресою: АДРЕСА_1 , за Златовим І. С. на підставі договору купівлі-продажу від 30.07.2009 за № 3684.
2.5. 01.03.2010 ФОП Златов І. С. до Саратської селищної ради подав клопотання про надання згоди на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у довгострокову оренду строком на 49 років для розміщення та експлуатації будівель та споруд та для ведення підсобного сільського господарства на території Саратської селищної ради.
2.6. 04.03.2010 Саратська селищна рада прийняла рішення № 1697-V, відповідно до якого надала згоду фізичній особі-підприємцю гр. Златову І. В. на виготовлення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у довгострокову оренду строком на 49 років; запропоновано фізичній особі-підприємцю гр. Златову І. В. в місячний термін замовити в землевпорядній організації технічну документацію із землеустрою на земельну ділянку; вирішено заключити з гр. Златовим І. В. попередній договір оренди землі на період виготовлення проєкту відводу строком на один рік (за умови надання копії договору на виготовлення проєктних робіт).
2.7. 06.10.2010 ФОП Златов І. В. до Саратської селищної ради подав заяву про внесення зміни в рішення сесії Саратської селищної ради № 1697-V від 04.03.2010 стосовно: площі земельної ділянки; з площі 4,96236 га на площу 4,9236 га в зв'язку з помилкою; пункт 1 рішення замість слів "для розміщення та експлуатації будівель та споруд та для ведення підсобного сільського господарства" читати "для ведення товарного сільськогосподарського виробництва" згідно з умовами відведення, та вихідної земельно-кадастрової інформації, наданих Відділом земельних ресурсів у Саратському районі (копії додаються); пункт 2 рішення замість слів "технічна документація" читати "Проект землеустрою".
2.8. 26.10.2010 Саратська селищна рада прийняла рішення № 2065-V, яким внесла відповідні зміни до рішення № 1697-V від 04.03.2010 на підставі заяви ФОП Златова І. В. від 06.10.2010.
2.9. 16.03.2011 ФГ "Златов І. В. " подав клопотання до Саратської селищної ради, в якому зазначив, що у зв'язку зі зміною виду діяльності підприємства з ФОП на Фермерське господарство заявлено клопотання про скасування рішень Саратської селищної ради від 04.03.2010 № 1697-V та від 26.10.2010 № 2065-V; надання ФГ "Златов І. В." у довгострокову оренду на 49 років земельну ділянку.
2.10. 07.06.2011 Саратська селищна рада прийняла рішення № 181-VІ, відповідно до якого:
- втратили чинність рішення Саратської селищної ради: від 04.03.2010 № 1697-V та від 26.10.2010 № 2065-V;
- надано згоду на розробку ФГ "Златов І. В." проєкту землеустрою щодо відведення в довгострокову оренду cтроком на 49 років земельної ділянки площею 4,9236 га для ведення фермерського господарства з метою розміщення виробничих, службових та підсобних приміщень на території Саратської селищної ради (в межах населеного пункту) Саратського району Одеської області за адресою: АДРЕСА_1 ;
- запропоновано ФГ "Златов І. В." в місячний термін замовити в землевпорядній організації проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
2.11. 08.12.2011 Саратська селищна рада прийняла рішення № 380-VІ, яким затвердила проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки ФГ "Златов І. В. " у довгострокову оренду терміном на 49 (сорок дев'ять) років для ведення фермерського господарства з метою розміщення виробничих, службових та підсобних приміщень; надала ФГ "Златов І. В." земельну ділянку загальною площею 4,9236 га в довгострокову оренду строком на 49 (сорок дев'ять) років для ведення фермерського господарства з метою розміщення виробничих, службових та підсобних приміщень в межах населеного пункту; вирішила укласти договір оренди землі та зареєструвати його в установленому законодавством порядку.
2.12. У подальшому, 17.06.2020 Мусихін Сергій Сергійович подав заяву (повідомлення) про злочин, а саме про дії ФГ "Златов І. В." та Саратської селищної ради щодо земельної ділянки під кадастровим номером № 5124555100:01:002:0078 з цільовим призначенням - 01.02 Для ведення фермерського господарства.
2.13. У листі від 14.05.2021 ГУ Держгеокадастру в Одеській області повідомило прокурора зокрема про те, що за інформацією Відділу у Саратському районі ГУ Держгеокадастру в Одеській області згідно з Книгою реєстрації державних актів на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою, договорів оренди землі станом на 31.12.2012 наявна інформація про реєстрацію договору оренди земельної ділянки між Саратською селищною радою та ФГ "Златов І. В.", від 06.04.2012 за № 512450004003191 на площу 4,9236 га, кадастровий номер - 5124555100:01:002:0078, цільове призначення - для ведення фермерського господарства.
2.14. У листі від 20.07.2021 Саратська селищна рада повідомила Прокурора, що не володіє інформацією, до якої категорії земель відноситься земельна ділянка з кадастровим номером 5124555100:01:002:0078; згідно з інформацією Державного земельного кадастру про право власності та речові права на земельну ділянку, отриманої з офіційного порталу, зазначена земельна ділянка відноситься до категорії земель - Землі сільськогосподарського призначення, цільове призначення - Для ведення сільськогосподарського призначення; вказана земельна ділянка знаходиться в межах населеного пункту смт. Сарата, але не внесена до генерального плану смт. Сарата, який є відповідною містобудівною документацію та визначає використання території населеного пункту; на земельній ділянці знаходяться будівлі та споруди, які належать ФГ "Златов І. В." та використовуються ним для здійснення господарської діяльності; за користування земельною ділянкою сплачується орендна плата; щодо надання викопіювання з генерального плану, плану зонування території, наявних містобудівних документацій, містобудівних умов та обмежень забудови, паспортів прив'язки ТС, повідомила, що згідно з наявною інформацією зазначені документи стосовно цієї земельної ділянки в селищній раді відсутні.
3. Короткий зміст судових рішень
3.1. Протокольною ухвалою суду від 01.03.2023 задоволено частково заяви відповідача-2 про залишення позову без розгляду в частині територіальної громади Саратської селищної ради Білгород-Дністровського району Одеської області, оскільки в цій частині Прокурор неправильно обрав підстави для представництва.
3.2. Рішенням Господарського суду Одеської області від 31.05.2023 у справі № 916/3114/21 позовні вимоги Прокурора в інтересах держави в особі ГУ Держгеокадастру в Одеській області задоволено частково:
- визнано незаконним та скасовано рішення Саратської селищної ради Одеської області від 08.12.2011 № 380-VІ про затвердження проекту землеустрою щодо відведення ФГ "Златов І. В." у довгострокову оренду терміном на 49 років для ведення фермерського господарства з метою розміщення виробничих, службових та підсобних приміщень за адресою: смт. Сарата, вул. Промислова, 4 б (в межах населеного пункту), на території Саратської селищної ради Саратського району Одеської області;
- визнано недійсним договір оренди земельної ділянки площею 4,9236 га від 01.03.2012 з усіма додатками до нього, укладений Саратською селищною радою та ФГ "Златов І. В.";
- скасовано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державну реєстрацію права оренди земельної ділянки від 15.03.2017 за № 19538696 з одночасним припиненням права оренди на земельну ділянку з кадастровим номером 5124555100:01:002:0078 (реєстраційний номер об'єкта нерухомості 1201281851245) за ФГ "Златов І. В.";
- в решті позову відмовлено.
3.3. Рішення суду мотивовано таким:
- Прокурор дотримався вимог, передбачених статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" для представництва в суді інтересів держави в особі ГУ Держгеокадастру в Одеській області та розгляду позовних вимог по суті;
- матеріалами справи встановлено, що земельна ділянка, передана в оренду відповідачу-2, внаслідок прийняття відповідачем-1 оспорюваного рішення від 08.12.2011 № 380-VІ та укладення відповідного договору, відносилась до категорії земель промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення, проте була надана для ведення фермерського господарства з метою розміщення виробничих, службових та підсобних приміщень, суд дійшов висновку, що такими діями відповідач-1 порушив вимоги законодавства, а саме: порушено порядок встановлення та зміни цільового призначення землі, що, на думку суду, має наслідком визнання такого рішення незаконним;
- ФГ "Златов І. В." скористався правом на отримання земельної ділянки у пільговому порядку поза передбаченою законом процедурою - без проведення земельних торгів, а підстави для передачі відповідачу-2 у користування земельної ділянки без проведення земельних торгів були відсутні;
- щодо вимоги Прокурора про застосування наслідків недійсності договору оренди землі від 01.03.2012, а саме зобов'язання повернути земельну ділянку, господарський суд дійшов висновку про відсутність підстав для її задоволення, оскільки на вказаній земельній ділянці розташоване нерухоме майно відповідача-2, належне йому на праві власності, що створює у відповідача-2 підстави оформити за собою (впорядкувати) земельні правовідносини у встановленому законодавством порядку, а отже, витребування у відповідча-2 земельної ділянки, на частині якої розташоване належне йому нерухоме майно, що буде порушувати його право на мирне володіння майном у розумінні статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод;
- вирішуючи питання про визнання причин пропуску позовної давності поважними, господарський суд вказав, що Прокурор подав позов у інтересах ГУ Держгеокадастру в Одеській області у зв'язку з порушенням інтересів держави, що полягають у відновленні законності при вирішення значимого питання щодо розпорядження земельними ділянками, тобто Прокурор внаслідок подання даного позову довів суду бездіяльність компетентного органу та невжиття ним заходів протягом розумного строку щодо поновлення порушених інтересів держави у межах своєї компетенції, а про порушення законності передачі спірної земельної ділянки Прокурору стало відомо у 2020 році та з того часу він здійснював оперативні заходи щодо збирання та аналізу необхідної інформації для звернення до суду.
3.4. Постановою від 10.12.2024 Південно-західний апеляційний господарський суд рішення суду першої інстанції скасував частково, виклав резолютивну частину рішення в іншій редакції, за якою:
- визнав незаконним та скасував рішення Саратської селищної ради Одеської області від 08.12.2011 № 380-VІ про затвердження проекту землеустрою;
- зобов'язав ФГ "Златов І. В." повернути територіальній громаді Саратської селищної ради Білгород-Дністровського району спірну земельну ділянку;
- в решті позовних вимог відмовив.
3.5. Колегія суддів дійшла висновку, що спірний договір оренди за відсутності для цього підстави, визначеної в абзаці 2 частини другої статті 134 ЗК України, укладений без дотримання конкурентних засад, тобто спрямований на незаконне заволодіння земельною ділянкою комунальної власності, тому такий договір згідно із частинами першою та другою статті 228 ЦК України є нікчемним - для ефективного захисту інтересів держави у спірних правовідносинах слід визнати незаконним та скасувати рішення Саратської селищної ради Одеської області від 08.12.2011 № 380-VІ та зобов'язати ФГ "Златов І. В." повернути територіальній громаді спірну земельну ділянку.
4. Короткий зміст вимог касаційної скарги та її обґрунтування
4.1. ФГ "Златов І. В." подало до Верховного Суду касаційну скаргу на постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 10.12.2024, в якій просить її скасувати в частині часткового задоволення позову та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити в повному обсязі.
4.2. Скаржник зазначає, що подає касаційну скаргу на підставі виключного випадку, передбаченого пунктом 1 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).
4.3. На переконання скаржника, суд апеляційної інстанції не врахував висновки, викладені у постановах Верховного Суду, а саме:
- від 16.01.2024 у справі № 615/986/20 щодо обрання прокурором ефективного способу захисту;
- від 18.06.2024 у справі № 917/1709/23 щодо розмежування недійсного правочину чи нікчемного правочину;
- від 19.06.2024 у справі № 917/1520/23 щодо неможливості визначення нікчемності правочину у разі, якщо це не є очевидним, та про оспорюваність такого правочину;
- від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18 щодо переліку позовів, з якими органи Держгеокадастру мають право звертатись до суду, виконуючи функції державного контролю за використанням та охороною земель;
- від 20.07.2022 у справі № 923/196/20 щодо нікчемності договору, укладеного без дотримання конкурентних засад;
- від 08.02.2023 у справі № 922/3589/21 щодо можливості застосування наслідків пропущення позовної давності.
4.4. При цьому скаржник вважає, що суд апеляційної інстанції безпідставно застосував висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 04.12.2018 у справі № 910/18560/16, постановах Верховного Суду у справі № 910/4528/15-г, від 09.04.2020 у справі № 910/2942/19, від 20.04.2021 у справі № 909/1345/14, оскільки обставини цієї справи значно відрізняються від обставин у зазначених постановах Верховного Суду.
5. Позиція інших учасників справи
5.1. У відзиві на касаційну скаргу прокуратура просить постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін. Зазначає, що апеляційний господарський суд дійшов обґрунтованого висновку про те, що Держгеокадастр є належним позивачем за заявленими Прокурором позовними вимогами, що узгоджується з висновком Великої Палати Верховного Суду, викладеним у її постанові від 01.06.2021 у справі № 925/929/19.
6. Позиція Верховного Суду
6.1. Заслухавши суддю-доповідачку, представників учасників справи, дослідивши доводи, наведені у касаційній скарзі та запереченнях на неї, перевіривши матеріали справи щодо правильності застосування господарськими судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів зазначає таке.
6.2. Відповідно до частини першої статті 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
6.3. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник серед іншого зазначив, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення статті 53 ГПК України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру", не врахували правові висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18 щодо переліку позовів, з якими органи Держгеокадастру мають право звертатись до суду, виконуючи функції державного контролю за використанням та охороною земель.
6.4. Розглядаючи доводи щодо повноважень Держгеодастру, суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про те, що Держгеокадастр є належним позивачем за заявленими Прокурором позовними вимогами. Покликався при цьому на правові висновки, викладені Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 01.06.2021 у справі № 925/929/19 та від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18.
6.5. Колегія суддів не погоджується з такими висновками суду апеляційної інстанції з огляду на таке.
6.6. У постанові від 11.06.2024 справі № 925/1133/18 (про визнання незаконним і скасування рішення ради, визнання недійсними змін до договору оренди землі) Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків:
"119. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
120. Велика Палата Верховного Суду зауважує, що Держгеокадастр у сфері земельних відносин може виступати у двох різних правових статусах: 1) як центральний орган виконавчої влади, до компетенції якого відноситься реалізація державного контролю за використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів 2) як суб'єкт здійснення права державної власності на землю. Обсяг повноважень Держгеокадастру (зокрема і щодо звернення до суду з тим чи іншим позовом) при захисті земельних прав може відрізнятись залежно від правового статусу Держгеокадастру у спірних правовідносинах.
121. Згідно із частиною четвертою статті 122 ЗК України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
122. У цьому випадку Держгеокадастр здійснює повноваження як суб'єкт здійснення права державної власності на землю.
123. Держава забезпечує рівний захист прав усіх суб'єктів права власності (частина перша статті 386 ЦК України).
124. При реалізації компетенції уповноваженого представника власника Держгеокадастр, як представник власника, не обмежений у виборі способів захисту порушеного права власності та має керуватись статтею 16 ЦК України та 152 ЗК України.
125. Натомість у правовідносинах, які стосуються порушення речових прав держави чи територіальної громади на земельні ділянки, Держгеокадастр України та його територіальні органи не наділені повноваженнями власника на захист відповідного права державної або комунальної форми власності (крім земель сільськогосподарського призначення державної форми власності).
126. Якщо виходити з обставин цієї справи, Держгеокадастр у спірних правовідносинах виконує функції державного контролю.
127. Відповідно до частини першої статті 28 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
128. Стаття 28 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" має загальний характер. Повноваження Держгеокадастру як органу виконавчої влади визначаються відповідними нормативно-правовими актами.
129. Відповідно до абзацу третього статті 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
130. Абзацом п'ятим статті 152 ЗК України передбачено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.
131. Відповідно до абзаців першого - третього пункту "а", абзацу першого та другого пункту "б" частини першої статті 6 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать, зокрема:
а) здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням;
б) внесення до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотань щодо: приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель.
132. Згідно з абзацом дев'ятим статті 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема, звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
133. Відповідно до пункту 1 Положення від 14.01.2015 № 15 (якщо не уточнено зворотне, тут і далі у редакції, чинній на час подання прокурором позову Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
134. Пунктом 51 Положення від 14.01.2015 № 15, зокрема, встановлено що посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, в межах своїх повноважень мають право звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
135. Отже, у правовідносинах, що склались у цій справі, Держгеокадастр має виконувати функції державного контролю за використанням та охороною земель. Реалізуючи державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, Держгеокадастр повинен діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
136. Законом України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" визначено дії, які має вчиняти Держгеокажастр, зокрема, у випадку виявлення невідповідності законодавству рішення, прийнятого, зокрема, органом місцевого самоврядування - вносити до цього органу відповідне клопотання.
137. Водночас статтею 152 ЗК України, статтею 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", пунктом 51 Положення від 14.01.2015 № 15 також визначено перелік позовів, з якими Держгеокадастр має право звертатись до суду, виконуючи функції державного контролю за використанням та охороною земель.
138. Отже, органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності - у випадках, які визначені у відповідних нормативно-правових актах, що регламентують повноваження Держгеокадастру (зокрема, з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився)."
6.7. Відповідно до статті 45 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Велика Палата Верховного Суду: 1) у визначених законом випадках здійснює перегляд судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права; 2) діє як суд апеляційної інстанції у справах, розглянутих Верховним Судом як судом першої інстанції; 3) аналізує судову статистику та вивчає судову практику, здійснює узагальнення судової практики; 4) здійснює інші повноваження, визначені законом.
6.8. Таким чином, саме Велика Палата Верховного Суду є спеціально створеним колегіальним органом Верховного Суду, метою діяльності якого є забезпечення однакового застосування судами норм права.
6.9. Задля гарантування юридичної визначеності Велика Палата Верховного Суду має відступати від попередніх висновків Верховного Суду лише за наявності для цього належної підстави. Так, вона може повністю відмовитися від певного висновку на користь іншого або конкретизувати попередній висновок, застосувавши відповідні способи тлумачення юридичних норм.
6.10. У пункті 50 постанови від 01.06.2021 у справі № 925/929/19 (на яку посилався суд апеляційної інстанції) Велика Палата Верховного Суду викладала висновок про те, що "органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійсненні їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився."
6.11. При цьому у постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18 (пункт 157) Велика Палата Верховного Суду уточнила висновок, викладений у пункті 50 її ж постанови від 01.06.2021 у справі № 925/929/19 (на яку посилався і суд апеляційної інстанції), виклавши його в такій редакції: "органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності в тих випадках, коли це прямо визначено у відповідних нормативно-правових актах (зокрема, з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився)."
Відтак зазначила, що за обставинами цієї справи (позов про визнання незаконним рішення міської ради, визнання недійсними змін до договору оренди землі комунальної власності) Держгеокадастр не наділений повноваженнями звертатися до суду із цим позовом.
6.12. За таких обставин в цій справі врахуванню підлягала остання (уточнена) правова позиція щодо повноважень Держгеокадастру на звернення з відповідними позовами, яку (правову позицію) чітко сформульовано в постанові Великої Палати Верховного Суду від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18.
6.13. У справі, що розглядається, прокурор не навів випадків, прямо визначених у нормативно-правових актах, щодо повноважень органу Держгеокадастру звертатися з такими позовними вимогами, вимоги прокурора, як і у правовідносинах, про які йшлося у постанові Великої Палати Верховного Суду від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18, спрямовані на захист земельної ділянки комунальної власності, щодо яких Держгеокадастр відповідно до наведеної вище правової позиції не наділений повноваженнями звертатися до суду.
6.14. У свою чергу пред'явлення позову особою, якій не належить право вимоги, є підставою для відмови в позові.
6.15. З урахуванням наведеного доводи касаційної скарги щодо неврахування судом апеляційної інстанції висновку, наведеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18, отримали підтвердження за наслідками касаційного перегляду, що є достатньою підставою для скасування оскаржуваних судових рішень. Відтак, колегія суддів не вважає за необхідне оцінювати інші доводи касаційної скарги з підстав, наведених у цій постанові.
7. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
7.1. За змістом пункту 3 частини першої статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
7.2. Згідно з положеннями частин першої, третьої статті 311 ГПК України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
7.3. За частиною першою статті 312 ГПК України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
7.4. Верховний Суд вважає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права (наведені вище), у зв'язку з чим рішення судів першої та апеляційної інстанцій в частині задоволених позовних вимог підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову в позові. Зважаючи на це, касаційна скарга підлягає задоволенню.
8. Розподіл судових витрат
8.1. У зв'язку з ухваленням судом касаційної інстанції нового рішення, судовий збір за подання касаційної скарги в порядку статті 129 ГПК України необхідно покласти на прокуратуру.
Керуючись статтями 129, 300, 301, 306, 308, 309, 311, 312, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд
1. Касаційну скаргу Фермерського господарства "Златов Ігор Васильович" задовольнити.
2. Постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 10.12.2024 та рішення Господарського суду Одеської області від 31.05.2023 у справі № 916/3114/21 в частині задоволених позовних вимог про визнання незаконним та скасування рішення Саратської селищної ради Одеської області від 08.12.2011 № 380-VІ скасувати.
3. Ухвалити в цій частині нове рішення, яким у позові відмовити.
4. Постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 10.12.2024 в частині задоволення позовних вимог про зобов'язання повернути земельну ділянку скасувати. В цій частині рішення Господарського суду Одеської області від 31.05.2023 залишити в силі.
5. В решті постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 10.12.2024 у справі № 916/3114/21 залишити без змін.
6. Стягнути з Одеської обласної прокуратури (65026, Одеська обл., м. Одеса, вул. Пушкінська, буд. 3, код ЄДРПОУ 03528552) на користь Фермерського господарства "Златов Ігор Васильович" (68200, АДРЕСА_1, код ЄДРПОУ 32446834) 6356,00 (шість тисяч триста п'ятдесят шість) грн судового збору, сплаченого за подання касаційної скарги.
Доручити Господарському суду Одеської області видати наказ.
Постанова набирає законної сили з моменту її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуюча Л. Рогач
Судді Є. Краснов
Г. Мачульський