17 червня 2025 року
м. Київ
cправа № 904/6795/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Случ О. В. - головуючий, Волковицька Н. О., Могил С. К.,
за участю секретаря судового засідання - Прокопенко О. В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури
на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 27.03.2025 (головуючий суддя Іванов О. Г., судді Верхогляд Т. А., Парусніков Ю. Б.)
у справі № 904/6795/23
за позовом виконуючого обов'язки керівника Криворізької північної окружної прокуратури Дніпропетровської області
до 1) Глеюватської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області і 2) Товариства з обмеженою відповідальністю "Агрофірма "Красний забойщик"
про визнання незаконними та скасування рішень сільської ради,
(у судовому засіданні взяли участь: прокурор - Круш Т. О. та представник відповідача-2 - Рисін О. О.)
Короткий зміст позовних вимог
1. Виконуючий обов'язки керівника Криворізької північної окружної прокуратури Дніпропетровської області (далі - Прокурор) звернувся до Господарського суду Дніпропетровської області з позовною заявою до Глеюватської сільської ради Криворізького району Дніпропетровської області (далі - Сільрада, Відповідач-1) та Товариства з обмеженою відповідальністю "Агрофірма "Красний забойщик" (далі - Агрофірма, Відповідач-2), в якій просить суд:
- визнати незаконним та скасувати рішення Сільради від 28.09.2021 №654-VІІІ/VІІІ "Про надання дозволу ТОВ "Агрофірма "Красний Забойщик" на розробку проекту відведення земельної ділянки в оренду для іншого сільськогосподарського призначення (розміщення будівлі контори) на території Глеюватської сільської ради в межах с. Червоне";
- визнати незаконним та скасувати рішення Сільради від 17.03.2023 № 1669-ХІХ/VIII "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду для іншого сільськогосподарського призначення Товариству з обмеженою відповідальністю "Агрофірма "Красний Забойщик".
2. Позовні вимоги обґрунтовані прийняттям рішення органу місцевого самоврядування від 28.09.2021 № 654-VІІІ/VІІІ внаслідок вчинення депутатом Сільради Болсуновською О. В. корупційних адміністративних правопорушень, передбачених частинами першою, другою статті 172-7 КУпАП, у зв'язку із невиконанням останньою покладеного статтями 28, 35-1 Закону України "Про запобігання корупції" зобов'язання щодо врегулювання конфлікту інтересів під час прийняття оспорюваного рішення, і як наслідок, що знаходиться у причинно- наслідковому зв'язку, прийняття в подальшому Сільрадою рішення № 1669-ХІХ/VIII від 17.03.2023.
Узагальнений зміст і обґрунтування судових рішень
3. 12.03.2024 рішенням Господарського суду Дніпропетровської області позовні вимоги задоволено повністю.
4. 27.03.2025 постановою Центрального апеляційного господарського суду рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 12.03.2024 скасовано та прийнято нове рішення про закриття провадження у справі.
5. Апеляційна інстанція дійшла висновку, що даний спір не відноситься до спорів, вирішення яких відноситься до юрисдикції господарських судів, оскільки на момент ухвалення судом першої інстанції рішення по справі, між відповідачами були відсутні господарські взаємовідносини, а оспорюване Прокурором рішення органу місцевого самоврядування є не реалізованим, наслідком чого є відсутність між сторонами господарських відносин.
Касаційна скарга
6. Не погодившись із прийнятою постановою суду апеляційної інстанції, Прокурор звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить її скасувати та залишити в силі рішення місцевого господарського суду.
Узагальнені доводи касаційної скарги
7. Підставою касаційного оскарження скаржник визначив пункт 1 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), зазначаючи, що під час ухвалення рішення судом апеляційної інстанції не застосовано спеціальних, релевантних норм права, які їх регулюють, та висновків про застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у релевантних постановах Великої Палати Верховного Суду від 29.02.2024 у справі № 580/4531/23, від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19, від 12.01.2021 у справі № 127/21764/17, від 23.03.2021 у справі № 367/4695/20, від 17.06.2020 у справі № 826/10249/18, від 11.09.2019 у справі № 487/10132/14-ц, від 15.05.2019 у справі №904/10132/17, від 15.10.2019 у справі № 911/1834/18, від 23.10.2019 у справі № 922/3537/17, від 02.04.2019 у справі №137/1842/16-а, від 23.05.2018 у справі № 914/2006/17, від 04.09.2018 у справі № 823/2042/16, від 07.11.2018 у справі № 488/5027/14-ц, від 24.04.2018 у справі № 401/2400/16-ц, від 21.03.2018 у справі № 526/233/16-ц, від 14.11.2018 у справі №183/1617/16, а також у постановах Верховного Суду від 16.09.2024 року у справі № 445/1090/20 та від 24.11.2021 у справі № 442/7672/19, від 28.03.2023 у справі № 440/6443/21.
8. За твердженнями Прокурора, якщо в результаті прийняття рішення суб'єктом владних повноважень особа набуває або позбувається речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін спору.
9. Скаржник вважає, що в результаті прийняття оскаржуваних рішень Сільради, Відповідач-2 отримав речове право оренди земельної ділянки з кадастровим номером 1221887000:04:001:0006 площею 0,0632 га, а отже вимога про визнання незаконними таких рішень та про їх скасування стосується приватноправових відносин незалежно від їх реалізації, тому справа підлягає розгляду виключно в порядку господарського судочинства.
10. Скаржник звертає увагу, що апеляційним господарським судом взагалі не надано оцінки тому факту, що на спірній земельній ділянці розташовано нерухоме майно, яке належить Агрофірмі на праві приватної власності з 2006 року.
Позиція інших учасників справи
11. Агрофірма у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
12. Відповідач-2 зазначає, що ті правові висновки Великої Палати Верховного Суду на які посилається скаржник у своїй касаційній скарзі, не підлягають застосуванню, оскільки фактичні обставини даних справ не є тотожними з обставинами цієї справи.
Оцінка аргументів учасників справи і висновків суду апеляційної інстанції
13. Статтею 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
14. За приписами статті 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.
15. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
16. Поняття "суд, встановлений законом" містить, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.
17. Предметна юрисдикція - це розмежування компетенції цивільних, кримінальних, господарських та адміністративних судів. Кожен суд має право розглядати і вирішувати тільки ті справи (спори), які віднесені до його відання законодавчими актами, тобто діяти в межах встановленої компетенції. При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
18. Загальними критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути і пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
19. Так, предметна та суб'єктна юрисдикція господарських судів, тобто сукупність повноважень господарських судів щодо розгляду справ, віднесених до їх компетенції, визначена статтею 20 ГПК України.
20. Відповідно до статті 20 ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв'язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах, що виникають з правочинів щодо акцій, часток, паїв, інших корпоративних прав в юридичній особі, крім правочинів у сімейних та спадкових правовідносинах (пункт 4 частини першої).
21. Частиною першою статті 45 ГПК України передбачено, що сторонами в судовому процесі - позивачами і відповідачами - можуть бути особи, зазначені у статті 4 цього Кодексу.
22. Згідно з частиною другою статті 4 ГПК України юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
23. Велика Палата Верховного Суду неодноразово наводила критерії розмежування судової юрисдикції.
24. Так, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.10.2022 у справі № 229/1026/21 зазначила, що ознаками спору, на який поширюється юрисдикція господарського суду, окрім суб'єктного складу сторін є: наявність між сторонами господарських правовідносин, урегульованих Цивільним та Господарським кодексами України, іншими актами господарського і цивільного законодавства, і спору про право, що виникає з відповідних правовідносин; наявність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення спору господарським судом; відсутність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення такого спору судом іншої юрисдикції.
25. Критеріями належності справи до господарського судочинства за загальними правилами є одночасно суб'єктний склад учасників спору та характер спірних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.
26. Ознаками господарського спору є, зокрема: участь у спорі суб'єкта господарювання; наявність між сторонами господарських відносин, врегульованих Цивільним кодексом України, Господарським кодексом України, іншими актами господарського і цивільного законодавства, і спору про право, що виникає з відповідних відносин; наявність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення спору господарським судом; відсутність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення такого спору судом іншої юрисдикції. Така правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 25.02.2020 у справі № 916/385/19, від 13.02.2019 у справі № 910/8729/18.
27. Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
28. За змістом цієї норми, фундаментальними критеріями адміністративної юрисдикції є публічно-правовий характер спору та спрямування саме на захист прав та інтересів фізичних і юридичних осіб у публічно-правових відносинах від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
29. З огляду на завдання адміністративного судочинства суб'єкт владних повноважень у такому судочинстві зазвичай виступає у процесуальному статусі відповідача, однак у визначених Конституцією та законами України випадках може бути позивачем у справі.
30. За загальним правилом, суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України), з метою реалізації покладених на них повноважень у відповідних спірних публічно-правових правовідносинах.
31. Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ (стаття 19 КАС України) юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом (пункт 5 частини першої цієї статті).
32. Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір (пункт 1 частини першої статті 4 КАС України).
33. Публічно-правовий спір - це, зокрема, спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).
34. Суб'єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
35. Отже, за загальним правилом до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлено інший порядок судового вирішення.
36. Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий.
37. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
38. Під час визначення предметної юрисдикції справ слід виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин у сукупності.
39. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором саме між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
40. Велика Палата Верховного Суду неодноразово наголошувала, що публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції, тобто хоча б один суб'єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого суб'єкта, а останній відповідно зобов'язаний виконувати вимоги та приписи такого владного суб'єкта, у яких одна особа може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Необхідною ознакою суб'єкта владних повноважень є виконання ним публічно-владних управлінських функцій саме в тих правовідносинах, у яких виник спір (постанови Великої Палати Верховного Суду від 23.05.2018 у справі № 914/2006/17, від 04.09.2018 у справі № 823/2042/16, від 02.04.2019 у справі № 137/1842/16-а та від 17.06.2020 у справі № 826/10249/18).
41. Публічно-владні управлінські функції передбачають прямий безпосередній публічно-владний вплив на іншого суб'єкта цих правовідносин, який є обов'язковим для цього суб'єкта. Публічно-владний вплив також означає, що суб'єкт владних повноважень наділений законними повноваженнями вирішувати питання про права, свободи та інтереси іншого суб'єкта, який вступає з ним у правові відносини.
42. Зміст публічних правовідносин передбачає наявність відносин влади і підпорядкування, що відрізняє його від приватних правовідносин, у яких відносини ґрунтуються на юридичній рівності сторін, вільному волевиявленні, майновій самостійності та вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу їх учасника.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 29.02.2024 у справі № 580/4531/23.
43. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19, на яку посилається скаржник, щодо позовних вимог прокурора в частині визнання незаконним і скасування рішення органу місцевого самоврядування зазначила, що рішення органу місцевого самоврядування у сфері земельних відносин можна оспорювати з погляду його законності, а вимогу про визнання такого рішення незаконним і про його скасування - розглядати за правилами цивільного судочинства, якщо внаслідок реалізації такого рішення у фізичної особи виникло цивільне право, і спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У цьому разі вказану вимогу можна розглядати як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК України та пред'являти до суду для розгляду за правилами цивільного судочинства, якщо фактично метою заявлення зазначеної позовної вимоги є оскарження речового права (права власності), що виникло у фізичної особи внаслідок реалізації відповідного рішення ради. Тобто якщо на підставі рішення органу місцевого самоврядування фізична особа набула речове право на земельну ділянку, вимога про визнання незаконним такого рішення та про його скасування стосується приватноправових відносин і є цивільно-правовим способом захисту права позивача.
44. При цьому за обставинами справи № 910/5201/19 земельна ділянка передавалась в оренду у зв'язку з набуттям третьою особою права власності на нерухоме майно та станом на час розгляду справи між органом місцевого самоврядування і землекористувачем не укладено договір оренди земельної ділянки.
45. Крім того, Велика Палата Верховного Суду виснувала, що позов у вказаній справі поданий в межах спору про право користування земельною ділянкою, у якому територіальна громада є учасником цивільних відносин та стороною спору.
46. У справі, яка розглядається, Прокурор оскаржує рішення Сільради від 28.09.2021 №654-VІІІ/VІІІ "Про надання дозволу ТОВ "Агрофірма "Красний Забойщик" на розробку проекту відведення земельної ділянки в оренду для іншого сільськогосподарського призначення (розміщення будівлі контори) на території Глеюватської сільської ради в межах с. Червоне" та від 17.03.2023 № 1669-ХІХ/VIII "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду для іншого сільськогосподарського призначення Товариству з обмеженою відповідальністю "Агрофірма "Красний Забойщик".
47. При цьому скаржник наголошує, що на спірній земельній ділянці розташовано нерухоме майно, яке належить Агрофірмі на праві приватної власності з 2006 року.
48. Отже, фактичні обставини справи, яка переглядається, є подібними з обставинами справи № 910/5201/19, розгляд якої завершений Великою Палатою Верховного Суду за правилами господарського судочинства, чим спростовуються висновки суду апеляційної інстанції (як і відзиву на касаційну скаргу) про зворотне.
49. З урахуванням зазначених обставин Суд дійшов висновку, що існує спір щодо права Агрофірми на земельну ділянку, на якій розташоване належне їй нерухоме майно, що, у свою чергу, виключає розгляд справи в порядку адміністративного судочинства, а натомість обумовлює підстави для вирішення спору господарським судом.
50. Проте, суд апеляційної інстанції, закриваючи провадження у справі, дійшов помилкового висновку, що цей спір належить до компетенції адміністративних судів.
51. При цьому застосовані апеляційною інстанцією висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 08.12.2020 у справі № 340/1311/19 та постановах Великої Палати Верховного Суду від 30.05.2018 у справі № 150/928/14-а та від 29.01.2019 у справі № 910/20323/17 не є релевантними до правовідносин, які виникли у цій справі, оскільки у зазначених справах відсутні обставини щодо передання земельних ділянок в оренду у зв'язку із набуттям землекористувачем права власності на нерухоме майно. У зв'язку із зазначеним відхиляються також і посилання Агрофірми у відзиві на касаційну скаргу на постанови Великої Палати Верховного Суду від 17.08.2018 у справі № 380/624/16, від 29.01.2019 у справі № 910/20323/17 та від 13.02.2019 у справі № 810/2763/17.
52. Безвідносно до викладеного у попередньому пункті колегія суддів також наголошує, що враховуючи ієрархію правових висновків Верховного Суду, висновки, які містяться в судових рішеннях Великої Палати Верховного Суду мають перевагу над висновками об'єднаної палати, палати й колегії суддів (постанова Верховного Суду від 29.09.2021 у справі № 166/1222/20), а відповідно до висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 30.01.2019 у справі № 755/10947/17, суди під час вирішення подібних спорів мають враховувати саме останню правову позицію Великої Палати Верховного Суду.
53. Крім того, відповідно до правової позиції, викладеній у постанові Великої Палати Верховного Суду від 04.07.2018 у справі № 826/8018/17, оспорювання рішення органу місцевого самоврядування поглинається спором про речове, приватне право, яке як могло належати особі до звернення до органу місцевого самоврядування, так і виникнути в результаті реалізації рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування, але захист якого відбувається у порядку цивільного судочинства (стаття 15 ЦПК України) у спосіб, характерний для приватноправових відносин.
54. Вищевикладене додатково підтверджує, що цей спір не підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
55. Відповідно до частини третьої статті 304 ГПК України касаційні скарги на ухвали судів першої чи апеляційної інстанції розглядаються у порядку, передбаченому для розгляду касаційних скарг на рішення суду першої інстанції, постанови суду апеляційної інстанції.
56. Згідно з частиною шостою статті 310 ГПК України підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.
57. З огляду на наведене, касаційна скарга Прокурора підлягає частковому задоволенню, а оскаржувана постанова апеляційного суду про закриття провадження у справі - скасуванню з направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду справи по суті.
Керуючись статтями 300, 301, 308, 310, 314, 315-317 Господарського процесуального кодексу України, Суд
1. Касаційну скаргу заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури задовольнити частково.
2. Постанову Центрального апеляційного господарського суду від 27.03.2025 у справі № 904/6795/23 скасувати.
3. Справу № 904/6795/23 передати до Центрального апеляційного господарського суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з моменту її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий О. В. Случ
Судді Н. О. Волковицька
С. К. Могил