26 червня 2025 року
м. Київ
cправа № 910/16936/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Малашенкової Т.М. (головуючої), Бенедисюка І.М., Булгакової І.В.
за участю секретаря судового засідання Бутенка А.О.,
представників учасників справи:
позивача - Київської міської ради (далі - КМР, Рада, позивач, скаржник) - Литвин О.Г. (адвокат),
відповідача - Північного міжобласного територіального відділення Антимонопольного комітету України (далі - Відділення АМК, відповідач) - Тацишина О.П. (самопредставництво),
розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу КМР
на рішення Господарського суду міста Києва від 25.07.2024 (головуюча - суддя Бондаренко-Легких Г.П.)
та постанову Північного апеляційного господарського суду від 20.02.2025 (головуюча - суддя Сітайло Л.Г., судді Владимиренко С.В., Кравчук Г.А.)
у справі за позовом КМР
до Відділення АМК
про визнання недійсним рішення №60/99-р/к.
Причиною звернення до суду є наявність/відсутність підстав для визнання недійсним рішення Відділення АМК про порушення КМР пункту 4 статті 50 Закону України «Про захист економічної конкуренції» (далі - Закон), у вигляді невиконання рішення органу Антимонопольного комітету України (далі - АМК, також Комітет).
1. Короткий зміст позовних вимог
1.1. КМР звернулася до суду з позовом до Відділення АМК про визнання недійсним рішення.
1.2. Позовні вимоги мотивовано тим, що рішення Відділення АМК прийнято з неповним з'ясуванням обставин, які мають значення для справи, а обставини, які мають значення для справи і які визнано Відділенням АМК встановленими, недоведені, зазначене є підставою, визначеною статтею 59 Закону для визнання рішення Відділення АМК недійсним.
2. Короткий зміст рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції
2.1. Господарський суд міста Києва рішенням від 25.07.2024, залишеним без змін Північним апеляційним господарським судом постановою від 20.02.2025 у цій справі, у задоволенні позову відмовив.
3. Короткий зміст вимог касаційної скарги
3.1. КМР, посилаючись на ухвалення судами попередніх інстанцій оскаржуваних судових рішень з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про визнання недійсним рішення Відділення АМК.
4. Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
4.1. На обґрунтування своєї правової позиції у поданій касаційній скарзі КМР з посиланням на пункт 3 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) у заяві про усунення недоліків зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду стосовно застосування статті 22 Закону України «Про Антимонопольний комітет України», статті 56 Закону по відношенню до органу місцевого самоврядування (який має визначений законодавством статус захищений від втручання в його діяльність, і від'ємній від інших суб'єктів господарювання).
5. Позиція іншого учасника справи
5.1. Від відповідача відзив на касаційну скаргу у визначений Судом строк не надійшов.
5.2. Через підсистему «Електронний суд» надійшов відзив Відділення АМК поза строком. У судовому засіданні, ураховуючи пояснення відповідача, позивача Суд вказаний документ долучив як письмові пояснення, з огляду на статтю 42 ГПК України та і оцінюватиме його у межах статті 300 ГПК України.
6. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6.1. Судом першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції встановлено, що 21.08.2023 Відділення АМК ухвалило рішення "Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції" №60/99-р/к у справі №221/60/71-рп/к.22 (далі - Рішення №60/99-р/к) про порушення КМР пункту 4 статті 50 Закону, у вигляді невиконання рішення органу Антимонопольного комітету України.
6.1.1. Зазначеним рішенням визнано бездіяльність КМР, яка полягає у невиконанні протягом листопада 2021 року - лютого 2023 року (після набрання законної сили постанови Верховного Суду від 18.11.2021 у справі №910/19109/19) пункту 2 резолютивної частини рішення адміністративної колегії Північного міжобласного територіального відділення Антимонопольного комітету України (попередня назва Київське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України) "Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції" від 11.11.2019 №60/78-р/к у справі №71/60/76-рп/к.19 (далі - Рішення від 11.11.2019 №60/78-р/к), в частині внесення змін до пункту 2.2 рішення КМР від 20.12.2018 №532/6583 "Про деякі заходи щодо охорони та збереження майна комунальної власності територіальної громади м. Києва" щодо визначення надавачів охоронних послуг для об'єктів комунальної власності територіальної громади міста Києва на підставі проведення прозорого (відкритого) конкурентного відбору (конкурс, тендер тощо).
6.2. Суд апеляційної інстанції вказав, що звертаючися до суду з цим позовом, КМР зазначає, що Рішення №60/99-р/к прийнято з неповним з'ясуванням обставин, які мають значення для справи, а обставини, які мають значення для справи і які визнано Відділенням АМК встановленими, недоведені, що є підставою визначеною статтею 59 Закону для визнання вказаного рішення недійсним.
6.3. Суд апеляційної інстанції зазначив, що як вбачається зі змісту Рішення №60/99-р/к, дії позивача кваліфіковано за пунктом 4 статті 50 Закону у вигляді невиконання рішення Відділення від 11.11.2019 №60/78-р/к, з чим позивач не погоджується.
6.4. Суд апеляційної інстанції вказав, що на підставі наявних у справі доказів, судом першої інстанції встановлено таке.
6.4.1. Відповідно до рішення КМР від 20.12.2018 №532/6583 "Про деякі заходи щодо охорони та збереження майна комунальної власності територіальної громади міста Києва" в умовах посилення можливих загроз забезпеченню нормальної життєдіяльності міста Києва Рада вирішила:
1) визначити такі категорії об'єктів комунальної власності та їх територій територіальної громади м. Києва, які потребують здійснення пріоритетних заходів з їх охорони та збереження: 1.1) об'єкти транспортної та інженерно-транспортної інфраструктури (за умови відсутності відповідних воєнізованих служб охорони); 1.2) спеціалізовані заклади та установи соціального захисту населення; 1.3) заклади охорони здоров'я, що складають вторинну та третинну ланки медичної допомоги; 1.4) заклади дошкільної, загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної освіти; 1.5) об'єкти зеленого господарства (парки, сквери тощо); 1.6) інші об'єкти за пропозиціями структурних підрозділів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) або районних в м. Києві державних адміністрацій; 1.7) об'єкти житлово-комунального господарства, а саме: тепло-, водо-, електро-, газозабезпечення та каналізування;
2) виконавчому органу КМР (КМДА): 2.1) визначити адресний перелік об'єктів, які належать до комунальної власності територіальної громади м. Києва та їх територій, визначених пунктом 1 цього рішення; 2.2) забезпечити силами КП "Муніципальна охорона" охорону об'єктів та їх територій відповідно до підпункту 2.1 пункту 2 цього рішення на договірних засадах; 2.3) затвердити статут комунального підприємства виконавчого органу КП "Муніципальна охорона" за погодженням з постійною комісією Ради з питань власності;
3) встановити, що видатки на заходи, визначені цим рішенням, здійснюються з бюджету м. Києва з урахуванням вимог Закону України "Про державну допомогу суб'єктам господарювання";
4) визнати таким, що втратив чинність, пункт 3 рішення Ради від 21.09.2017 №43/3050 "Про утворення КП "Муніципальна охорона" (щодо затвердження статуту Підприємства);
5) доручити апарату виконавчого органу КМР (КМДА) розробити відповідне технічне завдання та проект договору, типову документацію з технічними вимогами для замовників охорони об'єктів комунальної власності для проведення процедур публічних закупівель, визначених чинним законодавством України;
6) контроль за виконанням цього рішення покласти на постійну комісію Ради з питань власності.
6.4.2. Згідно з Рішенням Відділення АМКвід 11.11.2019 №60/78-р/к визнано, що КМР вчинила порушення, передбачене пунктом 3 статті 50 та абзацом 7 частини другої статті 15 Закону, у вигляді антиконкурентних дій органу місцевого самоврядування, а саме: надання КП "Муніципальна охорона" переваг, які ставлять її у привілейоване становище стосовно конкурентів, що може призвести до обмеження конкуренції на ринку охоронних послуг у територіальних межах м. Києва (пункт 1 резолютивної частини Рішення 11.11.2019 №60/78-р/к).
6.4.3. Пунктом 2 резолютивної частини Рішення від 11.11.2019 №60/78-р/к зобов'язано КМР у місячний строк з дня отримання вказаного рішення припинити порушення, зазначене у пункті 1 резолютивної частини цього рішення, шляхом внесення змін до пункту 2.2 рішення КМР від 20.12.2018 №532/6583, в частині визначення надавачів охоронних послуг щодо об'єктів комунальної власності територіальної громади м. Києва на підставі проведення прозорого (відкритого) конкурсного відбору (конкурс, тендер тощо).
6.4.4. Листом від 12.11.2019 №60-02/6438 Відділенням АМК на адресу КМР направлено копію Рішення від 11.11.2019 №60/78-р/к. Конверт із зазначеним листом вручено представнику КМР 14.11.2019, про що зазначає відповідач та не заперечує позивач.
6.4.5. Суд апеляційної інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виснував, що з урахуванням пункту 2 резолютивної частини Рішення №60/78-р/к, останнє мало бути виконано КМР до 14.12.2019 включно.
6.4.6. КМР скористалася, передбаченим статтею 60 Закону, правом на оскарження Рішення Відділення АМК від 11.11.2019 №60/78-р/к до Господарського суду міста Києва в межах справи №910/19109/19.
6.4.7. Господарський суд міста Києва рішенням від 31.08.2020 у справі №910/19109/19, залишеним без змін Північним апеляційним господарським судом постановою від 25.11.2020, позов КМР задовольнив повністю та визнав недійсним Рішення від 11.11.2019 №60/78-р/к.
6.4.8. Верховний Суд постановою від 04.03.2021 у справі №910/19109/19 рішення Господарського суду міста Києва від 31.08.2020 і постанову Північного апеляційного господарського суду від 25.11.2020 скасував, а справу передав на новий розгляд до суду першої інстанції.
6.4.9. Господарський суд міста Києва рішенням від 12.07.2021 у справі №910/19109/19, залишеним без змін Північним апеляційним господарським судом постановою від 15.09.2021 та Верховним Судом постановою від 18.11.2021, відмовив у задоволенні позову КМР.
6.4.10. Зокрема, у пункті 8.10 та у пункті 8.13 постанови Верховного Суду від 18.11.2021 у справі №910/19109/19 зазначено таке:
« 8.10. Місцевий та апеляційний господарські суди, дослідивши обставини справи, висновки територіального відділення, викладені у Рішенні, врахувавши приписи Закону України "Про охоронну діяльність", яким врегульовано діяльність з надання послуг охорони, а також умови ліцензування такого виду господарської діяльності згідно із Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності" та Закону України "Про публічні закупівлі", встановили, що прийняття спірного рішення позивача від 20.12.2018 №532/6583 має безпосередній вплив на конкуренцію, оскільки:
- головною вимогою для здійснення діяльності з охоронних послуг є наявність у надавача цих послуг ліцензії та наявність договору укладеного із замовником. З огляду на зміст статей 1, 2, 3, 7, 9 і 10 "Про ліцензування видів господарської діяльності" та принципів державної політики у сфері ліцензування, право провадження суб'єктом господарювання визначеного виду господарської діяльності на підставі ліцензії, виданої у встановленому законодавством порядку (у даному випадку, на провадження охоронної діяльності), не обмежує провадження діяльності у сферах, визначених Законом, однією чи кількома особами, у зв'язку з однаковими умовами для отримання ліцензії будь-яким суб'єктом господарювання, у разі дотримання ним встановлених законодавством вимог. Отже, за звичайних умов ведення господарської діяльності надавачі охоронних послуг мають рівні права та змагаються між собою за споживачів, пропонуючи їм більш привабливі умови надання таких послуг;
- Законом України "Про охоронну діяльність" та будь-яким іншим нормативно-правовим актом не встановлено обмежень надання охоронних послуг залежно від того чи належить об'єкт охорони до комунальної чи приватної власності;
- надання охоронних послуг, у тому числі щодо майна комунальної власності, не включено до переліку виключень, на які не поширюється дія Закону України "Про публічні закупівлі" (частина 3 та 4 статті 2 цього закону). При цьому, територіальним відділенням АМК встановлено, що протягом 2017-2019 років процедура публічних закупівель для визначення надавача охоронних послуг щодо об'єктів комунальної власності територіальної громади м. Києва, включених до Адресного переліку Радою не проводилась»;
« 8.13. Доводи касаційної скарги висновків судів попередніх інстанцій не спростовують".
6.4.11. Тобто, як зазначено судами попередніх інстанцій, судовими рішеннями у межах справи №910/19109/19 встановлено, що надання охоронних послуг, у тому числі щодо майна комунальної власності територіальної громади міста Києва, поза конкурсними засадами суперечить чинному законодавству України.
6.4.12. У подальшому, Відділення АМК звернулося до Господарського суду міста Києва з позовом до КМР у межах справи №910/16669/21, в якому просило суд зобов'язати Раду виконати пункт 2 резолютивної частини рішення Відділення від 11.11.2019 №60/78-р/к.
6.4.13. Господарський суд міста Києва рішенням від 14.02.2022 у справі №910/16669/21 позов Відділення АМК задовольнив повністю та зобов'язав КМР виконати пункт 2 резолютивної частини рішення від 11.11.2019 №60/78-р/к, шляхом внесення змін до пункту 2.2 рішення КМР від 20.12.2018 №532/6583 "Про деякі заходи щодо охорони та збереження майна комунальної власності територіальної громади м. Києва" в частині визначення надавачів охоронних послуг щодо об'єктів комунальної власності територіальної громади м. Києва на підставі проведення прозорого (відкритого) конкурсного відбору (конкурс, тендер тощо).
6.4.14. Рішення Господарського суду міста Києва від 14.02.2022 у справі №910/16669/21 набрало законної сили 11.03.2022 та 30.05.2022 Господарським судом міста Києва видано наказ.
6.4.15. КМР стверджує про те, що на виконання судового рішення у справі №910/19109/19 Департамент муніципальної безпеки виконавчого органу Ради (Київської міської державної адміністрації) розпочав підготовку проєкту рішення КМР "Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 20.12.2018 №532/6583 "Про деякі заходи щодо охорони та збереження майна комунальної власності територіальної громади міста Києва", про що Відділення АМК проінформовано листом від 07.11.2022 №079-3941.
6.4.16. Проєкт рішення КМР від 13.12.2021 №08/231-4452/ПР "Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 20.12.2018 №532/6583 "Про деякі заходи щодо охорони та збереження майна комунальної власності територіальної громади міста Києва" внесено на розгляд 13.12.2021. Однак, зазначений проєкт не підтриманий депутатами КМР, що підтверджується Протоколом засідання постійної комісії КМР з питань дотримання законності, правопорядку та зв'язків із правоохоронними органами від 22.12.2021 №12/13.
6.4.17. Пізніше, Департамент підготував інший проєкт рішення КМР "Про визнання таким, що втратило чинність рішення Київської міської від 20.12.2018 №532/6583 "Про деякі заходи щодо охорони та збереження майна комунальної власності територіальної громади міста Києва". Проте, як зазначено судами попередніх інстанцій матеріали справи не містять жодних доказів на підтвердження того, коли саме було розроблено та внесено на розгляд КМР такий проєкт.
6.5. КМР стверджує, що з урахуванням введення воєнного стану в Україні та проходженням процедури погодження проекту, відповідно до Регламенту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 08.10.2013 №1810, КМР 02.03.2023 ухвалила відповідне рішення №6042/6083, згідно з яким рішення КМР від 20.12.2018 №532/6583 "Про деякі заходи щодо охорони та збереження майна комунальної власності територіальної громади міста Києва" визнано таким, що втратило чинність, чим фактично виконано рішення Відділення АМК №60/78-р/к.
6.6. Суди попередніх інстанцій зазначили, що як підтверджено матеріалами справи та зазначено у Рішенні №60/99-р/к наказ Господарського суду міста Києва від 30.05.2022 у справі №910/16669/21 пред'явлено до виконання та постановою від 29.06.2022 Відділ примусового виконання рішень Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України (далі - ВДВС) відкрив виконавче провадження №69308806. В межах ВП №69308806 за ухилення від виконання рішення суду у межах справи №910/16669/21 без поважних причин, ВДВС наклав на КМР штрафи у розмірі 5 000,00 грн (постанова від 25.10.2022) та у розмірі 10 000,00 грн (постанова від 01.03.2023).
6.7. У пункті 37 Рішення №60/99-р/к зазначено та КМР не спростовано, що після 11.11.2019, замість того, щоб добровільно виконувати рішення Відділення від 11.11.2019 №60/78-р/к, строк добровільного виконання якого насправді сплив 14.12.2019, виконавчий орган КМР розпорядженнями від 06.11.2020 №1775, від 18.02.2021 №320, від 13.10.2021 №2159 доповнював адресний перелік об'єктів, які належать до комунальної власності територіальної громади міста Києва та потребують здійснення пріоритетних заходів з їх охорони та збереження.
6.8. Вказаним, на думку судів попередніх інстанцій, підтверджується, що колегіальність прийняття рішень визначена статтею 59 Закону, про що зазначав позивач у позові, не завадила останньому вносити зміни до рішення КМР від 20.12.2018 №532/6583, в частині доповнення переліку об'єктів, що потребують охорони, проте чомусь завадила вносити зміни до пункту 2.2 рішення КМР від 20.12.2018 №532/6583 "Про деякі заходи щодо охорони та збереження майна комунальної власності територіальної громади міста Києва", як до 14.12.2019 (добровільний строк виконання рішення) так і після оскарження рішення Відділення АМК у суді, тобто з 18.11.2021.
6.9. Суд апеляційної інстанції зазначив, що у цьому спорі не мають значення мотиви та причини невиконання КМР чинного рішення від 11.11.2019 №60/78-р/к, оскільки, такі причини ніяким чином не можуть вплинути на сам факт чинності рішення Відділення АМК та обов'язковість його виконання. Більше того, скасувавши рішення КМР від 20.12.2018 №532/6583 в повному обсязі власним рішенням від 02.03.2023 №6042/6083, КМР не тільки не виконала рішення від 11.11.2019 №60/78-р/к у встановлений пунктом 2 резолютивної частини строк, а взагалі фактично залишила зазначене рішення Відділення АМК без виконання, тобто фактично не усунувши порушення, що мало доведений негативний вплив на конкуренцію, що не відповідає статті 19 Конституції України.
6.10. З огляду на наведене, колегія суддів апеляційної інстанції погодилася з висновками місцевого господарського суду, що КМР, усвідомлюючи свою протиправну діяльність щодо надання КП "Муніципальна охорона" виключного (ексклюзивного) права на надання охоронних послуг щодо певного ряду об'єктів комунальної власності територіальної громади міста Києва на договірних засадах, що підтверджено, зокрема, судовими рішеннями у межах справ №910/19109/19 та №910/16669/21, як у межах місячного добровільного строку виконання чинного та обов'язкового до виконання рішення Відділення від 11.11.2019 №60/78-р/к (до 14.12.2019), так і після закінчення судового розгляду з оскарження вказаного рішення (з 18.11.2021) свідомо не виконувала рішення Відділення АМК від 11.11.2019 №60/78-р/к, чим допустила бездіяльність, що є порушенням, передбаченим пунктом 4 статті 50 Закону.
6.11. Суд апеляційної інстанції вказав, що за наслідками розгляду справи, судом першої інстанції правильно встановлено, що рішення Відділення АМК від 21.08.2023 №60/99-р/к прийняте відповідно до Правил розгляду заяв і справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, затверджених розпорядженням Антимонопольного комітету України від 19.04.1994 №5, у редакції чинній на дату прийняття рішення, та під час розгляду відповідачем відповідної справи всебічно, повно і об'єктивно розглянуто її обставини, а відтак, відсутні передбачені статтею 59 Закону підстави для визнання недійсним або скасування оскаржуваного рішення Відділення АМК.
6.12. Виходячи із фактичних обставин справи, суд апеляційної інстанції погодися із висновком місцевого господарського суду про відмову у задоволенні позову.
7. Межі та порядок розгляду справи судом касаційної інстанції
7.1. Верховний Суд ухвалою від 16.05.2025 відкрив касаційне провадження у справі №910/16936/23 на підставі пункту 3 частини другої статті 287 ГПК України.
7.2. Склад суду касаційної інстанції змінювався, про що свідчать протоколи повторного автоматизованого розподілу, які містяться в матеріалах справи.
7.3. Відповідно до частини першої статті 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
7.4. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 300 ГПК України).
8. Джерела права та акти їх застосування. Оцінка аргументів учасників справи і висновків попередніх судових інстанцій
8.1. Суд, забезпечуючи реалізацію основних засад господарського судочинства закріплених у частини третій статті 2 ГПК України, зокрема, ураховуючи принцип рівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом, змагальності сторін, та дотримуючись принципу верховенства права, на підставі встановлених фактичних обставин здійснює перевірку застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження.
8.2. Верховний Суд звертає увагу на те, що касаційне провадження у справах залежить виключно від доводів та вимог касаційної скарги, які наведені скаржником і стали підставою для відкриття касаційного провадження.
8.3. Касаційне провадження у даній справі відкрито на підставі пункту 3 частини другої статті 287 ГПК України.
8.4. Так, скаржник вказує, що на даний час відсутній висновок Верховного Суду стосовно застосування статті 22 Закону України «Про Антимонопольний комітет України», статті 56 Закону по відношенню до органу місцевого самоврядування (який має визначений законодавством статус захищений від втручання в його діяльність, і від'ємній від інших суб'єктів господарювання).
8.4.1. Відповідно до статті 22 «Обов'язковість виконання розпоряджень, рішень та вимог органу Антимонопольного комітету України, голови територіального відділення Антимонопольного комітету України» Закону України «Про Антимонопольний комітет України» розпорядження, рішення та вимоги органу Антимонопольного комітету України, голови територіального відділення Антимонопольного комітету України, вимоги уповноважених ними працівників Антимонопольного комітету України, його територіального відділення в межах їх компетенції є обов'язковими для виконання у визначені ними строки, якщо інше не передбачено законом.
Невиконання розпоряджень, рішень та вимог органу Антимонопольного комітету України, голови територіального відділення Антимонопольного комітету України, вимог уповноважених ними працівників Антимонопольного комітету України, його територіального відділення тягне за собою передбачену законом відповідальність.
8.4.2. Згідно із статтею 56 «Порядок виконання рішень та розпоряджень органів Антимонопольного комітету України, голів територіальних відділень Антимонопольного комітету України» Закону, у редакції чинній на момент ухвалення оскаржуваного Рішення №221/60/71 рішення (витяг з нього за вилученням інформації з обмеженим доступом, а також визначеної відповідним державним уповноваженим Антимонопольного комітету України, головою територіального відділення Антимонопольного комітету України інформації, розголошення якої може завдати шкоди інтересам інших осіб, які брали участь у справі), розпорядження органів Антимонопольного комітету України, голів його територіальних відділень надається для виконання шляхом надсилання або вручення під розписку чи доведення до відома в інший спосіб.
У разі, якщо вручити рішення, розпорядження, немає можливості, зокрема, внаслідок:
відсутності фізичної особи за останнім відомим місцем проживання (місцем реєстрації);
відсутності посадових осіб чи уповноважених представників суб'єкта господарювання, органу адміністративно-господарського управління та контролю за відповідною юридичною адресою, -
рішення, розпорядження органів Антимонопольного комітету України вважається таким, що вручене відповідачу, через десять днів з дня оприлюднення інформації про прийняте рішення, розпорядження в офіційному друкованому органі (газета Верховної Ради України "Голос України", газета Кабінету Міністрів України "Урядовий кур'єр", "Офіційний вісник України", друковані видання відповідної обласної ради за останнім відомим місцем проживання чи місцем реєстрації, юридичної адреси відповідача).
Рішення та розпорядження органів Антимонопольного комітету України, голів його територіальних відділень є обов'язковими до виконання.
Особа, на яку накладено штраф за рішенням органу Антимонопольного комітету України, сплачує його у двомісячний строк з дня одержання рішення про накладення штрафу.
Якщо штраф накладено на суб'єкт господарювання відповідно до частини четвертої статті 52, сплата штрафу може здійснюватися як повністю, так і частково будь-якою юридичною чи фізичною особою, яка входить до складу суб'єкта господарювання і на яку накладено штраф. Сплата штрафу у повному обсязі однією юридичною чи фізичною особою або декількома особами звільняє інших осіб, за яких цей штраф було сплачено, від сплати штрафу.
За кожний день прострочення сплати штрафу стягується пеня у розмірі півтора відсотка від суми штрафу. Розмір пені не може перевищувати розміру штрафу, накладеного відповідним рішенням органу Антимонопольного комітету України.
Нарахування пені припиняється з дня прийняття господарським судом рішення про стягнення відповідного штрафу.
Нарахування пені зупиняється на час розгляду чи перегляду господарським судом:
справи про визнання недійсним рішення органу Антимонопольного комітету України про накладення штрафу;
відповідного рішення (постанови) господарського суду.
Нарахування пені зупиняється на час розгляду органом Антимонопольного комітету України заяви особи, на яку накладено штраф, про перевірку чи перегляд рішення у справі про порушення законодавства про захист економічної конкуренції.
За заявою особи, на яку накладено штраф, органи Антимонопольного комітету України своїм рішенням мають право відстрочити або розстрочити сплату накладеного ним штрафу.
У разі несплати штрафу у строки, передбачені рішенням, та пені органи Антимонопольного комітету України стягують штраф та пеню в судовому порядку.
Протягом п'яти днів з дня сплати штрафу суб'єкт господарювання зобов'язаний надіслати відповідно до Антимонопольного комітету України або його територіального відділення документи, що підтверджують сплату штрафу.
Суми стягнутих штрафів та пені зараховуються до державного бюджету.
Рішення відповідних органів та посадових осіб Антимонопольного комітету України про накладення адміністративних стягнень на посадових осіб та інших працівників суб'єктів господарювання, органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю виконуються в порядку, встановленому законом.
8.5. Відповідно до приписів пункту 3 частини третьої статті 287 ГПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 1, 4 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права у випадку якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
8.6. Отже, по-перше, слід з'ясувати відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а по-друге, наявність/відсутність подібності правовідносин та наявність/відсутність неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
8.7. Слід зазначити, що висновки Верховного Суду стосовно питання застосування норм права, які вказані у пункті 8.4. цієї постанови у спірних правовідносинах відсутні.
8.8. Отже, з огляду на відсутність таких висновків, необхідно з'ясувати наявність або відсутність неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
8.9. Верховний Суд виходить з того, що неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону, або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню (частина третя статті 311 ГПК України).
8.10. Верховний Суд, також, виходить з того, що зі змісту пункту 3 частини другої статті 287 ГПК України вбачається, що вона спрямована на формування єдиної правозастосовчої практики, шляхом висловлення Верховним Судом висновків щодо питань застосування тих чи інших норм права, які регулюють певну категорію відносин та підлягають застосуванню господарськими судами під час вирішення спору.
8.11. При касаційному оскарженні судових рішень з підстав, передбачених пунктом 3 частини другої статті 287 ГПК України, окрім посилання на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, касаційна скарга має містити, зокрема, зазначення норми права, щодо якої відсутній висновок про її застосування, із конкретизацією змісту правовідносин, в яких цей висновок відсутній, та обґрунтування необхідності формування єдиної правозастосовчої практики щодо цієї норми для правильного вирішення справи (правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 12.11.2020 у справі №904/3807/19).
8.12. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про відсутність підстав означених у статті 59 Закону, для визнання недійсним оскаржуваного рішення Відділення АМК, відповідно до якого визнано бездіяльність КМР, яка полягала у невиконанні протягом листопада 2021 року - лютого 2023 року (після набрання законної сили постанови Верховного Суду від 18.11.2021 у справі №910/19109/19) пункту 2 резолютивної частини рішення Відділення АМК від 11.11.2019 №60/78-р/к, порушенням, передбаченим пунктом 4 статті 50 Закону у вигляді невиконання рішення органу АМК.
8.13. Узагальнені покликання скаржника зводяться, до такого:
- будучи законодавчим органом місцевого самоврядування має відмінне від суб'єктів господарської діяльності правове положення, яке впливає на порядок оскарження та (або) визнання незаконним (недійсним) рішень прийнятих суб'єктом владних повноважень, а також на визначення бездіяльності в частині невиконання рішень органів виконавчої влади;
- порушення вказаного алгоритму дій порушує баланс поділу влади між її «гілками»; - сам факт винесення рішення Відділенням АМК є втручанням в діяльність КМР;
- на думку позивача, АМК обрано неналежний правовий спосіб захисту норм антимонопольного законодавства, оскільки, винесення рішення Відділенням АМК є втручанням в діяльність органів місцевого самоврядування, порушують норми Конституції України та гарантії місцевого самоврядування закріплені в статті 71 Закону України «Про місцеве самоврядування»;
- крім того, відповідно до пункту 4 статті 50 Закону передбачена відповідальність за невиконання рішення попереднього рішення АМК або їх виконання не в повному обсязі, а не за «не своєчасне» виконання рішення.
8.14. Суд виходить з того, що КМР скористалося своїм правом передбаченим статтею 60 Закону та оскаржило рішення Відділення АМК від 11.11.2019 №60/78-р/к.
8.15. Справа №910/19109/19 неодноразово розглядалася судами та її розгляд завершено прийняттям Верховним Судом постанови 18.11.2021 у справі №910/19109/19, якою залишено без змін судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, якими відмовлено у задоволенні позову КМР про визнання недійсним рішення Відділення АМК від 11.11.2019 №60/78-р/к.
8.16. Верховний Суд виходить з того, що предметом дослідження та з'ясування у справах, в яких оскаржується рішення АМК стосовно притягнення особи до відповідальності за пунктом 4 статті 50 є обставини виконання/невиконання рішення органів АМК або їх виконання не в повному обсязі.
8.17. Слід зазначити, що Відділення АМК звернулося до суду з позовом про зобов'язання КМР виконати рішення Відділення АМК від 11.11.2019 №60/78-р/к.
8.17.1. Господарський суд міста Києва вішенням від 14.02.2022 у справі №910/16669/21, яке набрало законної сили 11.03.2022, позов Відділення АМК задовольнив повністю та зобов'язав КМР виконати пункт 2 резолютивної частини рішення Відділення АМК від 11.11.2019 №60/78-р/к «Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції та накладення штрафу» у справі №71/60/76-рп/к.19 шляхом внесення змін до пункту 2.2 рішення КМР від 20.12.2018 №532/6583 «Про деякі заходи щодо охорони та збереження майна комунальної власності територіальної громади м. Києва» в частині визначення надавачів охоронних послуг щодо об'єктів комунальної власності територіальної громади м. Києва на підставі проведення прозорого (відкритого) конкурсного відбору (конкурс, тендер тощо).
8.17.2. КМР не оскаржувало вказане судове рішення.
8.18. Відповідно до частини другої статті 56 Закону рішення та розпорядження органів Антимонопольного комітету України, голів його територіальних відділень є обов'язковими до виконання.
8.19. Таким чином, судом у межах справи №910/16669/21 з'ясовано обставини невиконання КМР рішення Відділення АМК від 11.11.2019 №60/78-р/к.
8.20. Покликання скаржника на те, що ним виконано рішення Відділення АМК від 11.11.2019 №60/78-р/к шляхом ухвалення рішення від 02.03.2023, відповідно до якого втратило чинність рішення КМР від 20.12.2018 №832/6583, відхиляються Судом з огляду та таке.
8.20.1. В оскаржуваному Рішенні Відділення АМК притягнуло КМР за невиконання рішення від 11.11.2019 №60/78-р/к до відповідальності за період з листопада 2021 року - лютого 2023 року.
8.20.2. Протягом вказаного вище періоду КМР не виконало добровільно рішення АМК, яке є обов'язком для виконання.
8.20.3. Відділення АМК у зв'язку з невиконанням рішення від 11.11.2019 №60/78-р/к звернулося з відповідним позовом до суду.
8.20.4. Зі змісту оскаржуваних судових рішень вбачається, що суди попередніх інстанцій встановили, що КМР не виконувало судове рішення, що мало своїм наслідком накладення ВДВС відповідних штрафів.
8.20.5. Отже, у визначений Відділенням АМК період (з листопада 2021 року - лютого 2023 року) КМР як рішення Відділення АМК від 11.11.2019 №60/78-р/к, так і судове рішення у справі №910/16669/21 (набрало законної сили 11.03.2022) не виконало.
8.21. Верховний Суд виходить з того, що у разі подання касаційної скарги на підставі пункту 3 частини другої статті 287 ГПК України скаржник повинен обґрунтувати, в чому саме полягає неправильне застосування норми матеріального права чи порушення норми процесуального права, щодо якої відсутній висновок Верховного Суду (у чому саме полягає помилка судів попередніх інстанцій при застосуванні відповідних норм права та як саме ці норми права судами були застосовано неправильно).
8.22. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 22.03.2023 у справі №154/3029/14-ц зазначила, що правові висновки Верховного Суду не мають універсального характеру для всіх без винятку справ. З огляду на різноманітність суспільних правовідносин та обставин, які стають підставою для виникнення спорів у судах, з урахуванням фактичних обставин, які встановлюються судами на підставі наданих сторонами доказів у кожній конкретній справі, суди повинні самостійно здійснювати аналіз правовідносин та оцінку релевантності та необхідності застосування правових висновків Великої Палати Верховного Суду в кожній конкретній справі.
8.23. Верховний Суд висновує, що в силу приписів частини першої статті 22 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» розпорядження, рішення та вимоги органу Антимонопольного комітету України, голови територіального відділення Антимонопольного комітету України, вимоги уповноважених ними працівників Антимонопольного комітету України, його територіального відділення в межах їх компетенції є обов'язковими для виконання у визначені ними строки, якщо інше не передбачено законом.
8.24. Відтак, наведена скаржником підстава касаційного оскарження, передбачена пунктом 3 частини другої статті 287 ГПК України, не підтвердилася під час касаційного провадження, що виключає скасування оскаржуваних судових рішень з цієї підстави.
8.25. Щодо покликань скаржника на втручання у його законодавчу діяльність, то слід зазначити таке.
8.26. Суд у цьому аспекті звертається до правової позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постанові від 02.07.2019 у справі №910/23000/17.
8.26.1. Так, Велика Палата Верховного Суду наголосила на важливості дотримання принципу належного врядування та унеможливлення свавільного використання дискреційних повноважень, що орган Антимонопольного комітету України має враховувати при ухваленні рішень.
8.26.2. Принцип поділу державної влади набуває сенсу лише за тієї умови, коли всі органи державної влади діють у межах єдиного правового поля. Це означає, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (частина друга статті 6 Конституції України). Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
8.26.3. Неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі [абзаци другий - четвертий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 01.04.2008 №4-рп/2008 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частин другої, третьої, четвертої статті 219 Регламенту Верховної Ради України (справа про Регламент Верховної Ради України)].
8.26.4. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
8.26.5. Аналіз цієї норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб'єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
8.26.6. АМК, як державний орган із спеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності та у сфері публічних закупівель, наділений повноваженнями притягати до відповідальності в силу приписі пункту 4 статті 50 за порушення законодавства про захист економічної конкуренції, що полягає, зокрема, у невиконанні рішення органів АМК.
8.26.7. Зі змісту оскаржуваних судових рішень вбачається, що суди не з'ясували підстав передбачених статтею 59 Закону для визнання недійсним рішення Відділення АМК, відповідно до якого КМР притягнуто до відповідальності за порушення законодавства про захист економічної конкуренції, що полягало у невиконанні рішення Відділення АМК від 11.11.2019 №60/78-р/к у період з листопада 2021 року - лютого 2023 року.
8.26.8. Верховний Суд наголошує, що відповідно до статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.
8.26.9. Згідно із статтею 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.
Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.
Сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна.
8.26.10. В силу приписів статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.
8.26.11. Ні Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», ані Закон України «Про столицю України - місто-герой Київ» не визначають КМР як орган законодавчої влади.
8.27. Суд акцентує, що, переглядаючи справу в касаційному порядку, Верховний Суд, який відповідно до частини третьої статті 125 Конституції України є найвищим судовим органом, виконує функцію "суду права", а не "факту", отже, відповідно до статті 300 ГПК України перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених судами попередніх інстанцій фактичних обставин справи.
8.28. Зі змісту судових рішень вбачається, що у справі, яка розглядається, суди першої та апеляційної інстанцій надали оцінку наданим сторонами доказам, якими вони обґрунтовують свої вимоги та/або заперечення і які мають значення для розгляду даного господарського спору, до переоцінки яких в силу приписів статті 300 ГПК України суд касаційної інстанції вдаватись не може, оскільки встановлення обставин справи, дослідження доказів та надання правової оцінки цим доказам є повноваженнями судів першої й апеляційної інстанцій, що передбачено статтями 73-80, 86, 300 ГПК України.
8.29. Отже, підстави касаційного оскарження, наведені скаржником у касаційній скарзі, у цьому випадку, не отримали підтвердження, а тому підстави для скасування оскаржуваних судових рішень та ухвалення нового рішення про задоволення позову відсутні.
8.30. Верховний Суд окремо вважає за необхідне вказати, що у прийнятті даної постанови керується й принципом res judicata, базове тлумачення якого вміщено в рішеннях Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) від 09.11.2004 у справі "Науменко проти України", від 19.02.2009 у справі "Христов проти України", від 03.04.2008 у справі "Пономарьов проти України", в яких цей принцип розуміється як елемент принципу юридичної визначеності, що вимагає поваги до остаточного рішення суду та передбачає, що перегляд остаточного та обов'язкового до виконання рішення суду не може здійснюватись лише з однією метою - домогтися повторного розгляду та винесення нового рішення у справі, а повноваження судів вищого рівня з перегляду (у тому числі касаційного) мають здійснюватися виключно для виправлення судових помилок і недоліків. Відхід від res judicate можливий лише тоді, коли цього вимагають відповідні вагомі й непереборні обставини, наявності яких у даній справі скаржником не зазначено й не обґрунтовано.
8.31. Верховний Суд зазначає, що повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок і недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень, наявність яких скаржником у цій справі аргументовано не доведено.
8.32. Слід зазначити, що в силу приписів частини другої статті 309 ГПК України формальні порушення не можуть бути підставою для скасування з формальних міркувань правильного по суті і законного рішення.
8.33. Верховний Суд, враховуючи рішення ЄСПЛ від 10.02.2010 у справі "Серявін та інші проти України" та від 28.10.2010 у справі "Трофимчук проти України", зазначає, що учасникам справи надано вичерпну відповідь на всі істотні, вагомі питання, що виникають при кваліфікації спірних відносин як у матеріально-правовому, так і у процесуальному сенсах.
9. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
9.1. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін, а скаргу - без задоволення.
9.2. За змістом частини першої статті 309 ГПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
9.3. З урахуванням меж перегляду справи в касаційній інстанції колегія суддів вважає, що доводи, викладені у касаційній скарзі, не підтвердилися та не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій, а тому касаційну скаргу позивача слід залишити без задоволення.
10. Судові витрати
10.1. Судовий збір сплачений у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції покладається на скаржника, оскільки, Верховний Суд касаційну скаргу позивача залишає без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
Керуючись статтями 129, 300, 308, 309, 315, 317 ГПК України, Верховний Суд
Касаційну скаргу Київської міської ради залишити без задоволення, а рішення Господарського суду міста Києва від 25.07.2024 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 20.02.2025 у справі №910/16936/23 - без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя Т. Малашенкова
Суддя І. Бенедисюк
Суддя І. Булгакова